最高行政法院行政-TPAA,107,判,325,20180614,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第325號
上 訴 人 嘉明海運股份有限公司


代 表 人 陳乾禾
訴訟代理人 郭瑋萍 律師
吳偉芳 律師
被 上訴 人 澎湖縣政府
代 表 人 陳光復
訴訟代理人 劉豐州 律師
吳典倫 律師

上列當事人間漁港法事件，上訴人對於中華民國106年7月5日高
雄高等行政法院106年度訴字第13號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣上訴人所屬「嘉明輪」（下稱系爭貨輪）前經被上訴人民國83年4月2日澎府建觀字第13318號函（下稱83年4月2日函），同意停泊澎湖縣鎖港漁港（下稱鎖港）在案，現因國內商港龍門尖山碼頭區已建設完成並營運，為健全澎湖縣海運業發展，被上訴人爰依漁港法第15條規定，以104年12月4日府工港字第1041008663號函（下稱104年12月4日廢止處分）知上訴人，鎖港自105年1月1日起不再提供貨輪泊靠使用，上訴人所屬系爭貨輪應於104年12月31日前改泊商港作業。
惟上訴人屆期仍分別於105年4月9日至22日、4月29日、4月30日、5月4日至8日、5月10日至15日及5月17日擅自進入鎖港泊靠，經改制前行政院海岸巡防署海岸巡防總局南部地區巡防局第7海岸巡防總隊（下稱第7海岸巡防總隊）查獲，移送被上訴人處理，嗣被上訴人以上訴人違反漁港法第16條規定，依同法第22條規定，分別以105年5月16日府工港字第10510033981號至第00000000000號、第0000000000A號至第000000000 0E號裁處書各裁處上訴人新臺幣（下同）3萬元罰鍰，另以同日府工港字第0000000000F號及第0000000000G號裁處書各裁處上訴人6萬元罰鍰，復於105年6月3日分別以府工港字第1051004031號至第0000000000號裁處書各裁處上訴人6萬元罰鍰（以上共28份裁處書，下綜稱原處分）。
上訴人不服，提起訴願，分別遭行政院農業委員會（下稱農委會）以105年9月9日農訴字第1050719690號及同年月10日農訴字第1050719689號訴願決定駁回。
上訴人仍不服，遂合併向臺灣澎湖地方法院提起行政訴訟，經該院以裁定移送原審法院審理，經原審判決「訴願決定及原處分關於被告（即被上訴人）105年5月16日府工港字第10510033983號、第0000000000A號裁處書部分均撤銷；
原告（即上訴人）其餘之訴駁回。
」上訴人對其不利部分，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠本件行政訴訟判決結果之認定，與被上訴人104年12月4日廢止處分是否具違法性之結果具有高度關聯性，並足以影響本件判決結果，又該處分業經上訴人依法救濟，遭原審105年度訴字第401號判決駁回後，上訴人上訴至本院。
是本件訴訟程序於該訴訟尚未終結前應有停止之必要。
㈡依漁港法第22條規定可知，若以該條前段為處罰依據，可處3萬元以上15萬元以下罰鍰，但不可連續按日處罰；
反之，若以後段規定處罰，雖可按日處罰，惟罰鍰金額僅限1萬2千元至6萬元間。
被上訴人依漁港法第22條後段按日處罰上訴人，然罰鍰金額之核定卻以該條前段規定為據，顯將漁港法第22條前、後段規定交錯適用，除造成法條適用紊亂外，亦超出法律授權之範圍，違反依法行政原則。
㈢依本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議（下稱本院98年決議）意旨，行為人違反行政法義務之行為屬營業行為而有反覆持續性者，縱法律規定主管機關可連續處罰，亦不得恣意為之。
上訴人為船舶運送業者，以貨輪載送貨物往返、停靠嘉義布袋港（下稱布袋港）及鎖港，提供運送服務為業，故進入並停泊往返之港口即屬營業行為且有反覆繼續實施之性質。
被上訴人固就上訴人於105年4月9日至22日、4月29日、4月30日進入鎖港情事而處以罰鍰，而於此之前，被上訴人業已於105年4月18日作成府工港字第10510026021號至第00000000000號、第0000000000A號至第0000000000K號裁處書；
又被上訴人復就上訴人於105年5月4日至8日、5月10日至15日及5月17日進入鎖港情事而處以罰鍰，而於此之前，被上訴人業已於105年5月16日作成府工港字第10510033981號至第00000000000號、第0000000000A號至第0000000000G號裁處書，依前開決議意旨，上訴人停泊鎖港係屬反覆繼續而為營業行為之一環，則被上訴人自不得於上訴人接獲第1次（前）處分前之營業行為予以處罰。
另被上訴人將罰鍰之金額自最初之3萬元，按日以倍數直線上升至6萬元，到最後為5倍之15萬元，藉以達成禁止系爭貨輪停靠鎖港之目的，並造成上訴人在短短幾日即遭受逾百萬之財產損害，其目的與手段間嚴重失衡，與狹義比例原則相悖。
㈣被上訴人於105年5月16日作成16份裁處書，係被上訴人就上訴人於105年4月9日至22日、4月29日、4月30日進出鎖港之行為進行裁罰，細繹被上訴人提出105年4月9日至22日「其他船舶（商船）進出港紀錄查詢」，可知上訴人所有之系爭貨輪於105年4月10日1時50分進港，於同年月11日15時15分出港，嗣後於105年4月17日2時進港，而於同年月18日14時40分出港，亦即系爭貨輪於前揭期日並非當日進出港，而係於次日始出港，自與前開漁港法第22條前段規定之要件不符。
再者，被上訴人亦未提出其對上訴人前開期日之行為係依據漁港法第22條後段規定，命上訴人限期離港，屆期未離港，則按日處罰之相關證據，則關於上訴人於105年4月10日、11日、17日及18日之裁罰應違法而無效。
另關於被上訴人就上訴人於105年4月29日及30日停靠鎖港之處罰，僅見被上訴人提出第7海岸巡防總隊發現系爭貨輪進入鎖港之紀錄，而未見系爭貨輪離港之時間，則該2日之裁罰是否有違法之處，顯有疑義；
另被上訴人於105年6月3日作成12份裁處書，係被上訴人就上訴人於105年5月4日至8日、5月10日至15日及5月17日進出鎖港之行為進行裁罰，然僅見被上訴人提出第7海岸巡防總隊發現系爭貨輪進入鎖港之紀錄，而未見系爭貨輪離港之時間，則該數日之裁罰是否有違法之處，亦顯有疑義。
㈤被上訴人以上訴人違反漁港法第16條規定，進而作成28份裁處書，對上訴人各處以3萬及6萬元不等之罰鍰，屬限制或剝奪人民自由或權利之行政處分。
然被上訴人於作成前揭處分前，並未給予上訴人陳述意見之機會，原處分違反行政程序法第102條前段之規定，更與依法行政原則相悖。
㈥上訴人於90年3月1日取得之交通部核發之固定航線證書，為系爭貨輪得於布袋港及鎖港間往返10餘年之依據，是上訴人之營運模式與鎖港具有密不可分之關係，更為信賴被上訴人於82年作成之處分及交通部核發之固定航線證書之表徵，即禁止上訴人續停鎖港，除嚴重違反信賴保護原則外，更嚴重損及上訴人之權益。
況被上訴人以將鎖港回歸漁港功能為由，禁止貨輪停泊鎖港，卻同時計畫另同屬商船性質之客輪開闢布袋港至鎖港之新航線，顯見被上訴人有違平等原則。
至訴外人永發海運股份有限公司遷往商港，純因與當地漁民產生許多糾紛所致，至於寶祥海運有限公司之貨輪係以往返雲林縣箔子寮港至澎湖縣龍門港為航線，並非與上訴人同為停泊鎖港之貨運業者，況且該公司早已為解散之狀態。
又被上訴人分別於82年及83年作成同意系爭貨輪停靠鎖港之授益處分，乃期待藉由上訴人發展之航運事業帶動鎖港附近之經濟發展，而上訴人經過數年之發展確實活絡當地之經濟，被上訴人卻以公益目的禁止系爭貨輪停靠鎖港，顯違誠信原則。
另行政機關廢止合法授益處分，應給予受益人補償，惟被上訴人僅單純禁止系爭貨輪停靠鎖港，未予上訴人任何補償，卻又主張依行政程序法第123條第4款及第5款規定為廢止，其主張相互矛盾。
㈦臺灣港務股份有限公司高雄港務分公司制定之澎湖國內商港龍門尖山碼頭區散雜貨輪裝卸作業規定第4點規定，每一船舶之貨物裝卸作業限由1家裝卸公司承攬施作，由航商自行接洽龍門尖山碼頭區之合格裝卸公司。
又按船舶貨物裝卸承攬業及船舶理貨業管理規則第4條第1項規定，可知船舶裝卸業者若需前往特定碼頭進行貨物裝卸作業，需先與特定機關承租該專用碼頭，故上訴人須花費相當時間始得在澎湖商港龍門尖山碼頭區進行貨物裝卸作業。
於此之前，系爭貨輪僅能被迫停靠於鎖港，被上訴人僅給予不到1個月之時間，即要求系爭貨輪改為停靠龍門尖山碼頭，其採取之手段無助於目的之達成，反造成嚴重損害，違反比例原則等語，聲明請求判決原處分及訴願決定均撤銷。
三、被上訴人答辯略以：㈠上訴人收受被上訴人104年12月4日廢止處分後，明知其所屬之系爭貨輪依法已不得停靠鎖港，竟仍於105年4月9日至22日、4月29日、4月30日、5月4日至8日、5月10日至15日及5月17日執意將系爭貨輪停靠於鎖港，上訴人違反漁港法第16條第2項規定至為明確。
是被上訴人裁處上訴人之事實客觀上明白足以確認，依行政程序法第103條第5款及行政罰法第42條第6款規定，被上訴人無須給予上訴人陳述意見之機會。
㈡系爭貨輪係同日進出鎖港裝卸貨物後，次日再行擅自進入鎖港泊靠裝卸貨物，故有明顯分隔進出鎖港之事實，其於不同日期所為之違法行為，性質上屬於可分割之數行為，因此被上訴人就其各次進出鎖港之行為，即係就上訴人數行為違反同一行政法上義務之規定，分別予以處罰。
本院98年決議係就行為人違反行政法上義務之行為，因持續不曾間斷致客觀上無法切割，乃以處分送達相對人之方式，將其行為加以切割。
本案28件裁處書，雖係分別於105年5月16日及105年6月3日作成送達予上訴人，然實際上是針對上訴人自然意義上之數行為，即分別於不同日期進出靠泊鎖港，並無違背本院98年決議。
又上訴人於104年12月4日收受被上訴人通知鎖港不再接受系爭貨輪靠泊後，仍於105年1月至5月間多次進出靠泊鎖港，甚至於被上訴人105年1月22日府工港字第1051000435號函裁處後，仍無改善跡象，遭到被上訴人多次裁罰3萬元罰鍰，直到105年5月31日仍有進出靠泊鎖港之違反漁港法行為，足見上訴人並無改善意願，具備主觀上高度之可歸責性，是後期被上訴人改處以6萬元及15萬元罰鍰，有其合理性。
又上訴人覬覦免費使用鎖港之利益，拒不改泊商港龍門尖山碼頭，對於漁業發展及對被上訴人港口之管理造成重大影響，長期排擠當地漁民使用漁港之權益，違法情節應屬重大。
衡諸前述上訴人之主觀責任程度、違法靠泊之情節及違法行為所生影響等，原處分各處以上訴人3萬元及6萬元罰鍰，實屬相當。
㈢依漁港法第15條第2項前段規定，被上訴人本得依漁港區域之使用狀況，限制上訴人之貨輪停放於鎖港，此乃法律授予被上訴人之裁量權限，上訴人長期進出鎖港，自無對上開漁港法之規定諉為不知之理。
是其利用鎖港，實無任何「得以永久使用」之信賴基礎存在。
又上訴人使用鎖港，係依據商港法及船舶運送業管理規則申辦經營船舶運送業，主管機關為改制前交通部高雄港務局，而非被上訴人。
系爭貨輪停靠鎖港之授益處分，與漁港之規劃、建設主要係供漁船使用之公益目的相違背，鎖港兼供客、貨輪之泊靠使用，乃屬權宜措施，被上訴人並無永久將鎖港兼供客、貨輪泊靠使用之意思。
上訴人於被上訴人83年4月2日函復同意上訴人所屬貨輪停靠鎖港碼頭時，應可預知將來因情勢變更，澎湖商港港區建設完備後，即有改泊商港作業之可能。
況被上訴人早於95年7月12日即以府工港字第0950031929號函告當時靠泊鎖港之3家貨運業者（包含上訴人），說明龍門尖山碼頭即將啟用，鎖港將「不再提供貨輪使用」，請業者預作遷移準備，上訴人自該時起應即已預見，被上訴人將限制鎖港之靠泊，益徵上訴人並無任何其可永久靠泊鎖港之信賴基礎存在，不可能專為鎖港之業務而添購新船。
另龍門尖山碼頭才是專業之貨運碼頭，故上訴人所添購之新貨船，在龍門尖山碼頭靠泊才能充分發揮效用。
上訴人占用鎖港席位泊靠，亦排擠當地漁民之使用權益，實不利當地漁業之發展。
又其他貨運業者亦已於95年至98年間陸續遷移，被上訴人已給予包含上訴人等之貨運業者辦理商港貨輪裝卸事宜之合理期間，上訴人泛稱違反比例原則云云，實屬無據。
再者，上訴人提出之國內固定航線證書早經主管機關註銷或廢止，且我國就航線之管理早已自許可制改為登記制，上訴人無從主張信賴保護。
㈣依航業法第13條第1項及第2項規定，上訴人經營布袋港及鎖港間之固定航線，雖需辦理航線登記，但僅使航政機關事前知悉其航線規劃，便利行政管理而已，不具有航政機關許可航行特定航線處分之性質。
目前鎖港僅系爭貨輪繼續靠泊，其餘業者均已移至龍門尖山碼頭，上訴人之舉對其他業者造成不公平，有損公共利益，其自不得主張信賴保護。
被上訴人固曾以82年12月21日澎府建觀字第64684號函及83年4月2日函同意上訴人泊靠鎖港，然以104年12月4日廢止處分廢止之。
且漁港法第15條第2項前段已授權被上訴人得依漁港實際使用狀況，限制貨輪泊靠鎖港，故本件屬行政程序法第123條第1款「法規准許廢止」之情形，況鎖港早年係因歷史因素暫供貨輪泊靠，如今龍門尖山專業商港既已建成，在時空背景不同之情形下，系爭貨輪違法靠泊鎖港，不僅有害澎湖地區漁業及航運業長遠發展，更造成業者間不公平競爭及損害公庫收入等情，亦屬對公益有重大危害，構成行政程序法第123條第4款及第5款之情形，被上訴人自得予以廢止。
㈤上訴人所指105年4月28日中時電子報報導所述並非事實，所謂布袋港至鎖港間之客輪航線一事，僅係嘉義縣政府之提議，被上訴人並未同意，非既定政策。
且該客輪開放方案，被上訴人於請示主管機關後，業經否決在案，上訴人之指摘，確無根據。
綜上，被上訴人以104年12月4日廢止處分禁止上訴人泊靠鎖港，確實於法有據。
上訴人雖屢遭取締，卻持續違法泊靠，其中上訴人於105年5月18日至22日、24日至29日及31日違法靠泊鎖港之行為，經被上訴人分別裁處上訴人6萬元及15萬元罰鍰，此等處分經上訴人提起訴願後，業經農委會駁回其訴願，且經原審以105年度訴字第555號判決予以維持，可見上訴人對同類處分提起之本件行政訴訟亦無理由等語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠系爭貨輪前經被上訴人83年4月2日函同意停泊鎖港，然被上訴人亦以鎖港係因馬公商港港區初期建設尚未完備，澎湖縣對外海運實務需要之歷史背景，70年代起以漁港兼供客、貨輪之泊靠使用，現國內商港龍門尖山碼頭區已建設完成並營運，為健全澎湖縣海運業發展，依漁港法第15條規定，以104年12月4日廢止處分函知上訴人，鎖港自105年1月1日起不再提供貨輪泊靠使用，系爭貨輪應於104年12月31日前改泊商港作業，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，循序提起行政訴訟，經原審以105年度訴字第401號判決駁回在案。
觀諸上開104年12月4日廢止處分文義上雖為鎖港自105年1月1日起不再提供貨輪泊靠使用，上訴人所屬系爭貨輪應於104年12月31日前改泊商港作業，但實際上亦隱含有廢止前揭83年4月2日函核准系爭貨輪停泊鎖港之授益處分之意，應視為被上訴人基於職權及主觀的效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之行政處分。
於該處分未經撤銷或變更前，當事人均應受該處分內容之拘束，故於廢止處分未經撤銷或變更前，系爭貨輪自105年1月1日起即不得進入鎖港泊靠。
㈡行政秩序罰領域所適用之「一行為不二罰原則」，其所稱之一行為，固不以自然單一行為為限，亦包括法律上單一行為。
然秩序罰重在行政管制目的之達成，故不能排除在特定事務領域，有透過立法，將某類型自然單一行為「切割」成數個法律的單一行為，進而分別評價及處罰，始能達成行政管制目的。
漁港法第22條前段規定即屬對本籍漁船以外船舶，有同法第16條第2項未經核准任意進港之自然單一行為所為之處罰；
而同條後段規定，經依該條前段裁罰，並命其限期離港，惟屆期仍未離港者，則透過立法，將此類型自然單一行為按日「切割」成數個法律的單一行為，進而分別評價及處罰。
至於未經核准任意進港之原因為何則在所不問，縱使其係經營船舶運送業，進港之原因為裝卸貨物，仍以其進港起至出港止，視為自然單一行為，出港之後其違法狀態即中斷，若之後再未經核准任意進港，即為另一違法行為。
本院98年決議認違法以遞送信函及明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，其所為持續違反郵政法第6條第1項規定之遞送信函與繳費通知單之營業行為，應以行政機關之裁罰處分之送達「切割」其行為，進而分別評價及處罰之情形，核與漁港法第16條第2項之行為數之認定標準，並不相同，自不能比附援引。
故系爭貨輪未經核准，分別於105年4月9日、4月12日至16日、4月19日至22日、4月29日、4月30日、5月4日至8日、5月10日至15日及5月17日擅自進入鎖港泊靠，因係同日進出鎖港裝卸貨物後，次日再行擅自進入鎖港泊靠裝卸貨物（另系爭貨輪於105年4月10日及4月17日進入鎖港泊靠，均延長1日始離港，嗣後再入港），是其不同的日期所為之違法行為，性質上屬於可分割之數行為，被上訴人予以分別處罰，並無不合。
被上訴人係就上訴人數行為違反同一行政法上義務之規定（即漁港法第16條第2項），分別予以處罰，並非依漁港法第22條後段規定，經依同條前段裁罰，並命其限期離港，惟屆期仍未離港，而予以按日處罰。
㈢系爭貨輪未經核准任意進出鎖港，其進港起至出港止，為自然單一行為，若之後再未經核准任意進港，則為另一違法行為，應分別處罰。
被上訴人係依漁港法第22條前段規定，就上訴人違反同一行政法上義務（第16條第2項規定）之數行為，分別予以處罰，非依同法第22條後段規定予以按日處罰，並無違誤。
又上訴人明知其所屬系爭貨輪自105年1月1日起即不得進入鎖港泊靠，卻仍一再未經核准任意進出鎖港，其主觀惡性非輕，且被上訴人在對上訴人為裁罰前，一再教示上訴人不要違反漁港法第16條第2項規定，否則將依同法第22條前段規定予以處罰，因上訴人仍執意違法進入鎖港泊靠裝卸貨物，被上訴人乃依漁港法第22條前段規定法定最低罰鍰額度3萬元開始予以處罰，惟因該處罰仍無效後，始逐步提高罰鍰至6萬元，嗣再提高至最高額度15萬元，上訴人之違法情節非輕，原處分無違比例原則。
系爭貨輪未經被上訴人核准，擅自進入鎖港泊靠，經第7海岸巡防總隊查獲，並逐次登船檢查，開立違規勸導單及拍照存照，足認被上訴人所為26份裁罰處分，其所根據之事實，客觀上明白足以確認，依行政罰法第42條第6款規定，自無於裁處前，予上訴人陳述意見之必要。
㈣綜上所述，被上訴人以上訴人違反漁港法第16條，而依同法第22條規定，以105年5月16日府工港字第10510033981號、第00000000000號、第00000000000號至第00000000000號、第0000000000B號至第0000000000E號裁處書各裁處上訴人3萬元罰鍰，另以同日府工港字第0000000000F號及第0000000000G號裁處書各裁處上訴人6萬元罰鍰，復於105年6月3日分別以府工港字第1051004031號至第0000000000號裁處書各裁處上訴人6萬元罰鍰，核無違誤，訴願決定就此部分予以維持，並無不合。
上訴人起訴就此部分求予撤銷，為無理由，應予駁回。
另被上訴人以105年5月16日府工港字第10510033983號、第0000000000A號裁處書各裁處上訴人3萬元罰鍰部分，則有違誤，訴願決定未予糾正，尚有未洽，上訴人起訴就此部分請求撤銷，為有理由，因將此部分撤銷等語。
五、上訴意旨略謂：㈠被上訴人係以104年12月4日廢止處分為本件裁罰之依據，惟原審105年度訴字第401號判決援引單一學者之修法建議，而無任何現行法律或實務見解支撐，即遽認上開廢止處分無行政程序法第124條所定2年除斥期間之適用，顯有判決不適用法規之違法。
㈡法務部90年2月27日（90）法律字第003667號函揭示，行政機關裁處前所根據之事實如客觀上明白足以確認者，得不予處分相對人陳述意見之機會。
行政處分是否符合「客觀上明白足以確認者」，不以行為人之違規事實經裁罰機關當場查獲為限，仍須視具體事實個別判斷之。
況被上訴人於105年1月8日曾要求上訴人就系爭貨輪於105年1月5日進入鎖港之行為陳述意見，足見被上訴人認為系爭貨輪進入鎖港停靠之行為，並未該當「客觀上明白足以確認」，依法仍須令上訴人陳述意見後方可進行裁罰。
況被上訴人給予上訴人陳述意見期間尚未經過即為處分，嗣後遭農委會依程序不合法撤銷，足見原處分充滿瑕疵，原判決未詳查相關證據，單憑被上訴人提出之證物，即為不利上訴人之認定，顯有未依職權調查證據而有判決不備理由之違法。
㈢被上訴人為104年12月4日廢止處分後，即要求上訴人於短短不到1月期間不得停靠鎖港，完全未予上訴人另覓他處之合理時間，令上訴人須一邊辦理至龍門尖山碼頭泊靠之流程，一邊又遭受被上訴人密集裁罰之窘境，根本無原判決所稱被上訴人一再教示而迫於無奈始對上訴人裁罰之情形，原判決顯有未依卷附證據認定事實而逕為不利於上訴人之認定，構成判決基礎事實與證物不符，自有判決不備理由之違法。
㈣被上訴人於82年間即同意系爭貨輪停靠鎖港，上訴人據以發展航運事業迄今數十年，卻突遭被上訴人廢止，並禁止系爭貨輪繼續停靠鎖港，被上訴人顯違反誠信原則。
又被上訴人於作成該廢止處分時，並未有任何補償方案，顯違反行政程序法第126條第1項規定。
原判決對於上訴人上揭攻擊防禦方法，除未加以調查外，更未將判斷理由記明於判決，顯有判決不備理由之違法。
㈤被上訴人未慮及上訴人前往龍門尖山碼頭從事貨物裝卸業務，需取得裝卸許可證方可為之，而該許可證之申請需花半年甚至1年之準備時間，被上訴人未協助上訴人取得許可，反要求上訴人須於26日內進出龍門尖山碼頭續為貨物裝卸業務，此於客觀上殊難想像。
是以，上訴人於未取得許可前，僅可往返鎖港裝卸貨物，此行為自難謂上訴人有何過失，被上訴人逕為一連串裁罰，顯有依法應裁量卻怠於裁量之情形，有濫用權利之違法，原判決逕認被上訴人作成之處分無違法之處，有判決不備理由及未依法調查證據之違背法令事由等語，並聲明請求將原判決不利於上訴人部分廢棄；
前項廢棄部分之原處分及訴願決定均撤銷。
六、本院經核原判決並無違誤。
茲就上訴理由再予補充論述如下：
(一)按「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；
在直轄市為直轄市政府；
在縣(市)為縣(市)政府。」
「（第1項）船舶進出漁港，除應依有關法令規定實施檢查外，本籍漁船以外船舶應先經主管機關之核准。
（第2項）船舶未經核准任意進港或進港船舶不依規定區域停泊者，主管機關得逕予移泊；
其費用，由船舶所有人或船長負擔。」
「本籍漁船以外船舶，有第16條第2項未經核准任意進港，或進港船舶不於規定區域停泊情形者，處船舶所有人或船長新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並命其限期離港；
屆期未離港者，按日處船舶所有人或船長新臺幣1萬2千元以上6萬元以下罰鍰。」
漁港法第2條、第16條及第22條分別定有明文。
(二)查系爭貨輪為上訴人所有，前經被上訴人於82年間及以83年4月2日函同意停靠鎖港，嗣被上訴人以鎖港因馬公商港港區初期建設尚未完備，基於澎湖縣對外海運實務需要之歷史背景，70年代起以漁港兼供客、貨輪之泊靠使用，現國內商港龍門尖山碼頭區已建設完成並營運，為健全澎湖縣海運業發展，依漁港法第15條規定，以104年12月4日廢止處分通知上訴人，鎖港自105年1月1日起不再提供貨輪泊靠使用，上訴人所屬系爭貨輪於104年12月31日前應改泊商港作業。
而系爭貨輪未經被上訴人核准，分別於105年4月9日、4月10日、4月12日至17日、4月19日至22日、4月29日、4月30日、5月4日至8日、5月10日至15日及5月17日擅自進入鎖港泊靠，共計26次，是其不同的日期所為之違法行為，經第7海岸巡防總隊查獲，移經被上訴人審認上訴人違反漁港法第16條規定，而以相關26份裁處書（原處分除被上訴人105年5月16日府工港字第10510033983號、第0000000000A號裁處書外）予以裁罰等情，為原判決依法確定之事實，復為兩造所不爭，自得為本院判決之基礎。
(三)上訴人據以指摘被上訴人104年12月4日廢止處分違法云云。
惟查，上訴人對於被上訴人104年12月4日廢止處分不服，前業經提起訴願、行政訴訟，遭原審105年度訴字第401號判決駁回上訴人之訴在案等情，據原審查明在卷。
而被上訴人104年12月4日廢止處分在未經撤銷或變更前，當事人均應受該行政處分內容之拘束，則原審以在該處分未經撤銷或變更前，上訴人所屬系爭貨輪自105年1月1日起即不得進入鎖港泊靠之法律見解並無違誤。
至被上訴人104年12月4日廢止處分，是否合法，並非本件審究之標的，且前開上訴人不服被上訴人104年12月4日廢止處分，於遭原審105年度訴字第401號判決駁回後，上訴至本院，並經本院以106年度判字第488號判決維持而告確定，則依行政訴訟法第213條規定，該廢止處分既經終局判決確定，即具有確定力，兩造及法院均應受其拘束，不得再為相反之主張及認定。
是以，上訴人再據於本件指摘被上訴人104年12月4日廢止處分違法、違反誠信原則與信賴保護原則暨判決不適用法規云云，核係以其歧異之法律見解再為爭執，自不足採。
(四)次按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」
第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」
其立法理由為行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與行政罰法第24條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰，此與司法院釋字第503號解釋「一事不二罰」之意旨並不相違。
則本件上訴人系爭貨輪泊靠鎖港裝貨或卸貨，係以「停靠次數」為計算基準，一旦裝貨或卸貨完成即離港，其泊靠行為即告完成，而為一行為。
原判決業就其所確定之事實，依上述相關規定，論明上訴人所有系爭貨輪，未經被上訴人核准，分別於105年4月9日、4月12日至16日、4月19日至22日、4月29日、4月30日、5月4日至8日、5月10日至15日及5月17日擅自進入鎖港泊靠，因係同日進出鎖港裝卸貨物後，次日再擅自進入及泊靠裝卸貨物（另系爭貨輪於105年4月10日及4月17日進入鎖港泊靠，均延長1日始離港，嗣後再入港），是其分別於不同的日期未經被上訴人核准而各別進港之違法行為，性質上屬於各別之數行為，被上訴人予以分別處罰，即無不合，此並無違反本院98年決議意旨；
原判決並就被上訴人對上訴人因裁罰較低額度之處罰仍無效後，始逐步將罰鍰提高，並審酌上訴人違法情節非輕暨被上訴人所為裁罰處分，尚無違反比例原則等情，並說明其認定理由及依據，經核與卷內證據資料相符，亦無違反經驗法則暨論理法則等情，並無違誤。
上訴意旨猶據以指摘原判決就此部分判決不備理由、未依法調查證據暨原處分有裁量濫用之情云云，亦係其歧異之法律見解，委不足取。
(五)復按行政罰法第42條第6款規定：「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。
但有下列情形之一者，不在此限：……裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。
……」其立法理由為「本條規定行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會，並基於行政效能之考量，同時規定得不給予陳述意見機會之例外情形。
行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會，以避免行政機關之恣意專斷，並確保受處罰者之權益。
惟……裁處所根據之事實，客觀上已明白且足以確認者，再事先聽取受處罰者之意見，顯然並無任何實益，故亦無須給予受處罰者陳述意見之必要……爰為本條但書各款之規定。」
原判決業已敘明上訴人所屬系爭貨輪未經被上訴人核准，分別於前揭日期，擅自進入鎖港泊靠，經第7海岸巡防總隊查獲，並經該總隊逐次登船檢查，開立違規勸導單及拍照存照等情甚詳，並有相關證據在卷可按。
足認被上訴人所為26份裁罰處分，其裁處根據之事實，客觀上明白足以確認，故認合於行政罰法第42條第6款規定，自無庸於裁罰前，再給予上訴人陳述意見之必要等節，核屬明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，與卷證資料相符，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，均已詳為論斷，亦與證據法則、經驗法則暨論理法則無違。
上訴人前既經被上訴人以104年12月4日廢止處分通知鎖港自105年1月1日起不再提供貨輪泊靠使用，該處分未經撤銷或變更，上訴人即應受該處分所拘束。
上訴人所屬系爭貨輪卻多次未經被上訴人核准，仍一再為相同之違規行為，其違規事實顯屬客觀清楚，亦為上訴人所自明。
是被上訴人以事實已明確未再予上訴人陳述意見之機會，即與上述規定無違。
上訴意旨再據此指摘原判決未依職權調查證據暨判決不備理由云云，亦難認可採。
(六)綜上，原判決就上訴人敗訴部分，認事用法並無違誤，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無上訴人所稱判決不適用法規或適用不當或判決理由不備及未依卷證資料認定事實等違背法令之情形。
上訴理由無非重述其在原審業經提出而為原判決摒棄不採之主張，並執其個人歧異之法律見解指摘原判決關於其敗訴部分，違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 6 月 14 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新
法官 程 怡 怡
法官 張 國 勳
法官 陳 秀 媖

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 6 月 14 日
書記官 陳 映 羽