最高行政法院行政-TPAA,107,判,336,20180614,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第336號
上 訴 人 台塑石化股份有限公司
（原審原告）

代 表 人 陳寶郎
訴訟代理人 張嘉真 律師
姜威宇 律師
上 訴 人 臺南市政府環境保護局
（原審被告）

代 表 人 林健三
訴訟代理人 葉張基 律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國106年5月23日高雄高等行政法院105年度訴更一字第13號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決關於駁回上訴人台塑石化股份有限公司之訴部分及該部分訴訟費用均廢棄，發回高雄高等行政法院。

上訴人臺南市政府環境保護局之上訴駁回。

駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人臺南市政府環境保護局負擔。

理 由

一、本件上訴人臺南市政府環境保護局（下稱臺南市環保局）之代表人已由李賢衞變更為林健三，玆經其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、緣上訴人台塑石化股份有限公司（下稱台塑公司）所屬麥寮一廠（下稱麥寮一廠）石油焦高溫氧化裝置即「循環式流體化床鍋爐（Circulating Fluidized Bed Boiler）」製程（下稱系爭製程）所產出之飛灰及底灰，經水化（水合處理）後之混合石膏與副產石灰（通稱水化副產石灰，下合稱系爭製程產出物），經臺灣臺南地方法院檢察署（現更名為臺灣臺南地方檢察署，下稱臺南地檢署）接獲檢舉有遭非法棄置情形，乃於民國102年1月24日會同上訴人臺南市環保局、臺南市政府工務局、行政院環境保護署（下稱環保署）南區督察大隊及環保警察第三中隊，前往臺南市麻豆區由官輝工程有限公司所經營之官輝土石方資源堆置場及臺南市左鎮區由宏昇事業股份有限公司所經營之宏昇土石方資源堆置場進行稽查，當場查獲上開土資場（下合稱系爭土資場）正在收受上訴人台塑公司產生之系爭製程產出物，上訴人臺南市環保局乃於102年10月11日以環稽字第1020108487號函附同年月2日南市環廢裁字第102103901號裁處書（下稱前處分），以上訴人台塑公司違反行為時廢棄物清理法第28條第1項第3款規定，而依同法第52條及行政罰法第18條第1項、第2項規定，裁處罰鍰新臺幣（下同）141,966,950元，及限期於102年12月31日前完成改善，併依行為時環境教育法第23條第2款規定處環境講習8小時之處分。

上訴人台塑公司不服，提起訴願，經訴願機關以103年1月22日府法濟字第1030062100號訴願決定（下稱第一次訴願決定）撤銷前處分並請上訴人臺南市環保局另為適法處分。

嗣上訴人臺南市環保局依訴願決定意旨另為處分，於103年3月24日以環土字第1030026813號函附同日南市環廢字第103030928號裁處書（下稱原處分），裁處上訴人台塑公司罰鍰6,000元、應支出而未支出之所得利益142,405,120元，及限期於103年5月28日前完成改善，並依行為時環境教育法第23條第2款規定處環境講習2小時（嗣經上訴人臺南市環保局於103年3月31日勘誤為1小時）之處分。

上訴人台塑公司仍不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，經原審103年度訴字第321號判決（下稱前審判決）撤銷訴願決定及原處分，上訴人臺南市環保局就前審判決撤銷訴願決定及原處分關於「罰鍰6,000元」及「限期於103年5月28日前完成改善」部分不服，提起上訴，經本院105年度判字第309號判決（下稱本院發回判決）將該部分廢棄，發回原審更為審理，復經原審判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰6,000元部分；

上訴人台塑公司其餘之訴駁回，兩造各對其不利部分提起上訴。

三、上訴人台塑公司起訴主張：㈠系爭製程產出物經雲林縣政府核准登記為「產品」，歷來亦未曾遭其他機關認定為「事業廢棄物」，且其他機關，均一致肯認系爭製程產出物為「產品」，對此事實已形成構成要件效力。

從而，上訴人臺南市環保局認系爭製程產出物為事業廢棄物，依廢棄物清理法第52條規定裁處上訴人台塑公司罰鍰6,000元並命上訴人台塑公司於103年5月28日前完成改善，自悖於91年11月20日經主管機關雲林縣政府以91府建工字第0910068785號函之構成要件效力。

㈡上訴人台塑公司信賴系爭製程產出物經核准登記為「產品」之處分以及據環境影響評估審查結論為一定作為，欠缺違反廢棄物清理法之故意或過失，然上訴人臺南市環保局仍對上訴人台塑公司裁處本件行政罰，有違反誠信原則及有責任始有處罰原則之違法。

㈢依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條第3款第3目規定，上訴人台塑公司曾於101年間為促銷系爭製程產出物（水化部分）為運費之補貼，此實為上訴人台塑公司與買受者選擇訂立合法有效之補貼運費契約，則本於契約所為之交易行為，依行政罰法第11條第1項之規範意旨，即屬合法行為，要難謂上訴人台塑公司有何違法之處。

上訴人臺南市環保局主張上訴人台塑公司所締結以1噸2元出售系爭製程產出物並以1噸補貼650元之買賣契約實為清運契約，係屬誤會。

㈣上訴人臺南市環保局依廢棄物清理法第52條及行政罰法第18條第2項規定，分別裁處罰鍰6,000元及應支出而未支出之所得利益1億4,240萬5,120元，已有裁量濫用之違法。

又依廢棄物清理法第52條規定命上訴人台塑公司於103年5月28日前完成改善，對任何人均屬不能實現而無法履行，已有違反期待可能性及裁量濫用之違法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰6,000元及限期於103年5月28日前完成改善部分。

四、上訴人臺南市環保局則以：㈠依廢棄物清理法第4條、第5條第1項、第63條、行政罰法第29條第1項規定、環保署84年7月20日環署廢字第33059號函意旨，上訴人臺南市環保局稽查地點為○○市○○區○○段150-1地號及○○區○○○段1-103、2-8地號土地，此等土地即為上訴人台塑公司棄置底（飛）灰等事業廢棄物之所在地，亦為「違規行為發生地」，在此事實下，上訴人臺南市環保局當有管轄權以及「優先」告發處分之權力。

又參上訴人臺南市環保局所提出環保署96年以來相關解釋函令，可見環保署自96年以來均直接認定麥寮一廠系爭製程之混合石膏（飛灰）及副產石灰（底灰）屬事業廢棄物，應依廢棄物清理法規定清除、處理或再利用，此見解並無任何改變。

第一次訴願決定顯然誤解環保署96年以來長期認定為事業廢棄物之見解，依本院100年度判字第1278號判決意旨，原審對於第一次訴願決定之法律見解與法有違之部分以及本次訴願決定結果，仍得加以審查，不能逕行認定違背第一次訴願決定意旨所作成之原處分為違誤。

㈡本件廢棄物之認定不受雲林縣政府同意產品登記之拘束，故不論雲林縣政府係「撤銷」或「廢止」產品登記，均無礙於上訴人臺南市環保局認定系爭混合石膏（飛灰）及副產石灰（底灰）為廢棄物。

況上訴人臺南市環保局（廢棄物清理法地方環保機關）與環保署（廢棄物清理法中央主管機關）均根據廢棄物清理法環保機關之地位，本於權責根據廢棄物清理法之授權，對是否為事業廢棄物之認定，以該物之產生過程、性質、產生者如何處理加以判斷，並據此認定上訴人台塑公司底（飛）灰為事業廢棄物，上訴人臺南市環保局並據此對上訴人台塑公司作成原處分，當屬合法，且上訴人臺南市環保局為原處分時，不受雲林縣政府工商單位登記為產品之任何影響，更不以上訴人台塑公司將其登記為產品即可規避廢棄物清理法之適用。

又關於底（飛）灰，早於91年2月以前已經有公布、93年6月29日尚有修正其代碼，且已實施多年，故底（飛）灰確實屬於廢棄物範圍，應依法申報處理。

雖上訴人台塑公司主張環保署遲至102年2月7日環署廢字第1020012962號函方公布系爭製程產出物之廢棄物代碼，並指摘上訴人臺南市環保局在102年1月24日稽查當時國內根本沒有處理系爭製程產出物廢棄物代碼，上訴人台塑公司有所誤解。

另上訴人臺南市環保局本於廢棄物清理法地方環保機關之權責認定事實適用法律，故上訴人台塑公司以買賣價金每噸2元與補貼運費每噸650元之方式「假產品之名、行廢棄之實」，上訴人臺南市環保局並不受上訴人台塑公司與第三人間私法契約約定內容及名稱之拘束。

㈢依環保署102年2月7日環署廢字第1020012962號函內容可知，此等代碼在91年2月已經有公布，且已實施多年，故環保署只是明確指出此等底（飛）灰應該如何適用「既有」代碼而已，環保署並非此時方公布系爭製程產出物之廢棄物代碼。

上訴人台塑公司之底（飛）灰本來即可適用既有的各種代碼辦理申報，各種既有代碼均會有對應之經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構，故並無上訴人台塑公司所稱對任何人均屬不能實現之情形。

又上訴人台塑公司收到原處分後，如有問題，應向上訴人臺南市環保局提送非法棄置廢棄物清理計畫書，並向上訴人臺南市環保局說明後續清理規劃內容，經上訴人臺南市環保局核定清理計畫後執行清理作業。

倘有需要，上訴人台塑公司亦可以提出展延申請，但本案上訴人台塑公司對原處分不聞不問，僅提出本案行政救濟，系爭廢棄物迄今仍未移除，上訴人台塑公司迄今亦未提出清理技術及規劃，顯無改善意願等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人台塑公司在原審之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依行政訴訟法第260條第3項規定，揆諸本院發回判決意旨，上訴人台塑公司提起本件行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，經前審判決為上訴人台塑公司全部勝訴之判決，上訴人臺南市環保局不服，僅就前審判決撤銷訴願決定及原處分關於「罰鍰6,000元」及「限期於103年5月28日前完成改善」部分提起上訴，而就其餘「應支出而未支出之所得利益142,405,120元」及「依行為時環境教育法第23條第2款規定處環境講習1小時」部分則未據上訴，而告確定。

故本院審理範圍為前審判決撤銷訴願決定及原處分關於「罰鍰6,000元」及「限期於103年5月28日前完成改善」部分，並指示上訴人臺南市環保局上訴部分是否合法有據，仍應由原審進行實質認定。

是以，本件自應以本院發回判決所表示之法律上意見為判決基礎。

㈡依行為時廢棄物清理法第28條、第39條、106年1月18日修正後廢棄物清理法第2條第1項、第2條之1規定，觀諸上訴人台塑公司設置高溫循環式流體化床發電鍋爐，主要目的在於發電，而其於燃燒過程中加入石灰石，僅係作為熱傳媒介及脫硫劑，藉以降低高含硫量之石油焦於高溫燃燒時產生之硫氧化物超過排放標準，並增加可燃性，則系爭製程產出物，僅係燃燒石灰石所餘灰渣，而與產製目的無關，顯非系爭製程計畫之生產標的。

又系爭製程產出物並非依市場需求而依產品製造規範為生產，縱使市場完全無需求，只要上訴人台塑公司依系爭製程繼續生產電力，將會繼續不斷產生系爭製程產出物。

顯見系爭製程產出物與依市場供需法則而生產之產品本質截然不同，並非產品性質甚明。

縱認系爭製程產出物有回收再利用之循環經濟價值，惟其本質仍係能源轉換過程中所衍生之物質，並非能源轉換過程所直接意欲產生之產品，或符合特定產品製造規範之附隨產品，且稽其為PH值近12.5之強鹼物質，對於生態環境亦具有潛在危險，是以其所具有資源性廢棄物質之性質，須經過處理加工之再利用行為，方能對之妥善再利用。

基此，系爭製程產出物應屬事業廢棄物之性質，自應依廢棄物清理法加以規範管制。

另依據上訴人台塑公司所提：⑴97年11月28日工程會施工綱要規範第02722章級配粒料基層與第02726章級配粒料底層節本、⑵中華民國建築技術學會於97年8月製作之「含副產石灰之控制性低強度回填材料（CLSM）使用手冊」節本、⑶台塑石化CFB副產石灰資源化再利用於道路基底層（西螺154甲）之成效評估報告、⑷交通部公路總局第五區養護工程處斗南工務段95年1月9日五工斗字第0950000179號函，均係說明系爭製程產出物得依法進行再利用之用途，亦可獲得印證其本質上應屬資源性廢棄物質無誤。

至上訴人台塑公司另提出國立雲林科技大學製作台塑石化煉油部CFB副產石灰應用之環境監測品保/品管評估計畫期末報告節本，僅能說明其非有害事業廢棄物，但尚無從依此反推其非屬事業廢棄物。

從而，上訴人臺南市環保局本於廢棄物清理法主管機關之事務管轄權限，稽查認定其轄區內之系爭土資場所回填堆置而由上訴人台塑公司產生之系爭製程產出物，係屬事業廢棄物，應受廢棄物清理法之管制，並無違誤。

㈢麥寮一廠依雲林縣政府91年11月20日函核准該廠工廠變更登記，增加其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰）為「產品」，而將系爭製程產出物核列為產品。

嗣後雲林縣政府以該產品用途及流向均有疑慮，乃以102年1月28日函將系爭製程產出物改判定為事業廢棄物，並以102年1月30日函廢止產品登記。

關於雲林縣政府原認定系爭製程產出物為產品，對其轄區內之系爭製程產出物是否應受廢棄物清理法之管制，所持見解雖與上訴人臺南市環保局有所歧異。

惟依環境基本法第3條、第4條第1項、第6條及第7條第4項、廢棄物清理法第4條、地方制度法第2條第2款、第23條規定，上訴人臺南市環保局與雲林縣政府同屬地方自治團體，應各就其轄區內之衛生管理及環境保護之自治事項，依法執行負責。

故上訴人臺南市環保局依據廢棄物清理法之相關規定，自得實質審查認定系爭土資場回填堆置之系爭製程產出物為事業廢棄物，並不受雲林縣政府根據工廠管理輔導法，而將系爭製程產出物核列為產品之法律見解之拘束。

是上訴人台塑公司主張雲林縣政府91年11月20日函核列系爭製程產出物為產品，基於行政處分構成要件效力，上訴人臺南市環保局於雲林縣政府91年11月20日函處分效力存續期間，不得為系爭製程產出物為事業廢棄物之相反認定，尚非可採。

又參諸上訴人台塑公司在申請產品認定時所檢送之「六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告」之3.4.3變更後六輕計畫各製程固體廢棄物發生源、主要成分、發生量及處理方式與最終掩埋量表中，有關系爭製程發生源部分將系爭製程產出物認定為固體廢棄物，應掩埋或回收利用，足見上訴人台塑公司對於系爭製程產出物之本質為事業廢棄物有所預見。

考諸上訴人台塑公司所述其將系爭製程產出物申請登記為產品，可以直接利用，節省交由清除處理機構之廢棄物處理成本乙情，可徵上訴人台塑公司係為減省將本質上為事業廢棄物之系爭製程產出物，委託交由清除處理機構或再利用機構進行清除處理或再利用之內部成本，故將其申請登記為產品，以便直接販售予第三人。

由於上訴人台塑公司對其事業活動所產生可能造成環境危害風險之系爭製程產出物，並未依廢棄物清理法之相關規定，善盡環境保護之預防責任，自不得以信賴中央主管機關之行政函釋及地方主管機關之行政行為而免除自己之責任。

則上訴人臺南市環保局基於廢棄物清理法主管機關之權責，審認系爭製程產出物為事業廢棄物，要難謂與誠信原則有違。

㈣關於主管機關對於事業貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反行為時廢棄物清理法第28條第1項規定，而依同法第52條對事業處以罰鍰，並命事業為限期改善之處分，其中有關罰鍰處分部分，雖係對事業過去違反行政法上義務行為予以非難，所作成之裁罰性不利處分，而有行政罰法第7條第1項之適用。

惟有關限期改善處分部分，則係基於防止環境危害風險之發生或擴大，而為之預防性不利處分，並非行政罰，故無行政罰法第7條第1項之適用。

依上訴人台塑公司在申請產品認定時所檢送之「六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告」之3.4.3變更後六輕計畫各製程固體廢棄物發生源、主要成分、發生量及處理方式與最終掩埋量表中之記載，足見上訴人台塑公司對於系爭製程產出物為事業廢棄物已有預見，然其為減省系爭製程產出物（事業廢棄物）之處理成本，既可預見其非按法定程序清除處理或再利用事業廢棄物，並容任違反行政法上義務之結果發生，且上訴人台塑公司與買受廠商間之私權約定，並不影響上訴人台塑公司就其產出之事業廢棄物，應遵守廢棄物清理法之公法上義務之認定。

則上訴人臺南市環保局依據上訴人台塑公司簽訂之契約書，認定高額補貼實係清運性質，且其契約書約定以GPS管控買方東西流向，並規定高額罰款，而認定上訴人台塑公司係以販售產品之形式，行委外處理事業廢棄物之實，故上訴人台塑公司主觀上有故意或過失，難謂無據。

上訴人台塑公司主張其對於系爭製程產出物之處理，係依據雲林縣政府之產品登記及環評審查結論而為一定作為，係依法令之行為，並無故意或過失，不足憑信。

又依本院102年度判字第611號判決意旨，綜合相關調查證據之結果，上訴人臺南市環保局認定上訴人台塑公司係以販售產品之形式，行委外處理一般事業廢棄物之實，違反行為時廢棄物清理法第28條第1項第3款第1目之規定，於法並無不合。

雲林縣政府嗣後業以102年1月30日函廢止系爭製程產出物為產品登記之處分，上訴人台塑公司所產出並回填堆置於系爭土資場之系爭製程產出物，事實上已不能再作產品使用，亦須以事業廢棄物進行處理。

是自上訴人臺南市環保局於102年1月24日稽查並於102年10月2日作成命上訴人台塑公司於102年12月31日前完成改善之前處分時，上訴人台塑公司對於系爭製程產出物已可參照環保署公告之事業廢棄物代碼為即時適當之處置，惟其卻消極置之不理。

縱前處分嗣經訴願機關撤銷，然上訴人臺南市環保局於103年3月24日重為處分，再次命上訴人台塑公司於103年5月28日前完成改善，並教示上訴人台塑公司有關系爭製程產出物可以適用之事業廢棄物代碼，仍經上訴人台塑公司以各種理由消極置之不理。

縱使雲林縣政府迄未核准上訴人台塑公司變更廢棄物清理計畫書之申請，或上訴人台塑公司經雲林縣政府廢止系爭製程產出物之產品登記後，已與訴外人中聯資源股份有限公司（再利用機構）共同向經濟部工業局申請個案再利用許可，但因雲林縣政府尚未核准上訴人台塑公司之變更申請，故尚未准許其個案再利用之申請。

徵諸上訴人台塑公司經雲林縣政府廢止系爭製程產出物之產品登記後，環保署已於102年2月7日指示系爭製程產出物可以D-0902（無機性污泥）認定之。

而事業廢棄物代碼係由業者依實際狀況選用適用之代碼，可請地方環保機關協助判定，足見上訴人台塑公司客觀上並無不能遵守上訴人臺南市環保局所命限期改善義務之情形，且其已預見將系爭製程產出物登記為產品，實與廢棄物清理法制未盡相合，亦無從以此阻卻其違法情事。

再上訴人臺南市環保局以原處分所命改善期限，距離前處分命上訴人台塑公司改善時，已相隔約半年有餘，依照本件個案具體情形，足認上訴人臺南市環保局以原處分限期上訴人台塑公司於103年5月28日前完成改善，業已審酌合理之改善期限，使上訴人台塑公司屆期有實現改善之可能。

惟上訴人台塑公司迄今仍未提出廢棄物清理計畫供上訴人臺南市環保局審查，上訴人台塑公司指摘上訴人臺南市環保局並未預留相當期間使其改善，亦未指示上訴人台塑公司如何改善，已有違反期待可能性及裁量濫用之違法情事，顯非可採。

㈤上訴人台塑公司違反行為時廢棄物清理法第28條第1項所定行政法上義務，主觀上並非無故意或過失，上訴人臺南市環保局依同法第52條規定對於上訴人台塑公司處以罰鍰，並非無據。

然觀諸原處分主旨欄記載及其理由說明，上訴人臺南市環保局主張「罰鍰6,000元」部分係依據廢棄物清理法第52條規定，「應支出而未支出之所得利益142,405,120元」部分係依據行政罰法第18條第2項規定。

由此可見，上訴人臺南市環保局係將應納入罰鍰處分斟酌之不法利得因素單獨觀察評價，而以同一處分書文號，作成二個獨立可分之行政處分甚明。

惟行政罰法第18條第2項規定並非授與上訴人臺南市環保局得於原罰鍰處分以外，尚得另行單獨向違章行為人作成裁處不法利得處分之法律基礎。

是以，上訴人臺南市環保局所為原處分關於罰鍰6,000元部分，既有未予審酌上訴人台塑公司因違反行政法上義務所得利益之裁量瑕疵，則上訴人台塑公司主張該罰鍰6,000元部分與法有違乙節，即非無據。

從而，上訴人臺南市環保局以前揭二個獨立可分之裁罰性不利處分處罰上訴人台塑公司同一違反行政法上義務之行為，致影響上訴人臺南市環保局作成原處分關於罰鍰6,000元部分，有裁量瑕疵之違法，爰將原處分關於罰鍰6,000元部分予以撤銷，由上訴人臺南市環保局重新審酌而為適法之裁量處分。

㈥綜上所述，上訴人臺南市環保局認定上訴人台塑公司產出之系爭製程產出物為一般事業廢棄物，上訴人台塑公司有違反行為時廢棄物清理法第28條第1項第3款第1目規定之情事，而依同法第52條規定，以原處分命上訴人台塑公司「限期於103年5月28日前完成改善」部分，並無違誤；

關於裁處上訴人台塑公司「罰鍰6,000元」部分，因未予審酌上訴人台塑公司應支出而未支出之所得利益，而有裁量瑕疵之情形，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合等語，從而撤銷訴願決定及原處分關於「罰鍰新臺幣6,000元」部分，駁回上訴人台塑公司其餘之訴。

六、本院查：甲、關於「限期於103年5月28日前完成改善」部分，即廢棄發回部分：㈠按主管機關對於事業貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反行為時廢棄物清理法第28條第1項規定，而依同法第52條對事業處以罰鍰，並命事業為限期改善之處分，有關限期改善處分部分，固然係基於防止環境危害風險之發生或擴大，而為之預防性不利處分，並非行政罰，雖然無行政罰法第7條第1項「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」

規定之適用。

但行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。

是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益。

是以行政法上之期待可能性原則，為人民對公眾事務負擔義務之界限，本院102年度判字第611號判決闡釋甚詳。

㈡按廢棄物清理法第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；

在直轄市為直轄市政府；

在縣(市)為縣(市)政府。」

第5條第1項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣(市)環境保護局及鄉(鎮、市)公所。」

同法第76條規定：「本法施行細則，由中央主管機關定之。」

廢棄物清理法施行細則第2條第2款規定：「本法所定中央主管機關之主管事項如下：……二、全國性廢棄物清理法規之訂定及釋示。」

廢棄物清理法施行細則第3條第2款規定：「本法所定直轄市或縣(市)主管機關之主管事項如下：……二、直轄市或縣(市)廢棄物清理自治法規之訂定及釋示。」

是以，有關廢棄物清理法之釋示權限為環保中央主管機關之職權，地方主管機關僅對廢棄物清理法自治法規享有釋示權。

中央主管機關作成之釋示屬於行政規則，對內具有拘束下級地方主管機關之效力(行政程序法第161條規定參照)，如經對外發布(行政程序法第160條第2項規定參照)，基於行政自我拘束原則即發生外部效力，得以作為人民遵循而有所作為之依據。

㈢經查，上訴人台塑公司於原審業已提出：環保署96年8月23日環署廢字第0960063346號函（原審卷1第187-188頁）略以：原屬事業機構產生之事業廢棄物，如經該事業依法向工商管理單位登記為公司產品者，即非屬廢棄物清理法所定義之事業廢棄物。

事業廢棄物如已向目的事業主管機關申請登記為產品並獲核可者，則非屬廢棄物清理法所定義之事業廢棄物；

如事業機構所產生之事業廢棄物未依法向目的事業主管機關登記為產品或未經核可者，因其本質仍屬廢棄物，故仍受廢棄物清理法管理。

（參見原判決第4、55頁），上訴人台塑公司主張於雲林縣政府91年11月20日函處分效力存續期間，不得為系爭製程產出物為事業廢棄物之相反認定。

㈣甚至上訴人臺南市環保局所提出環保署97年7月9日環署字第0970045583號函（原判決第24頁、原函影本附於訴願卷第63頁），則除重申上開環保署96年8月23日環署廢字第0960063346號函意旨，並謂：「有關該公司麥寮一廠之石油焦流體化床產出之底（飛）灰，究否認屬該公司所述之副產品（混合石膏及副產石灰），應依法取得目的事業主管機關申請登記為產品並核准者，始符合產品認定之要件。」

等文字。

另外亦為上訴人臺南市環保局所提之環保署97年10月7日環署廢字第0970071689號函（原判決第24頁、原函影本附於訴願卷第65頁）亦謂：「貴府建設局所認定為副產品之『混合石膏及副產石灰』如確認係指前述『氣電共生製程燃燒後所衍生之物質，經污染防制設備所產出之底灰及飛灰』，則該等事業廢棄物乃可依據目的事業主管機關之認定為產品而排除廢棄物清理法之規範。」

「該底灰、飛灰是否確經貴府建設局予以核准之產品，仍請貴局予以查明，或請目的事業主管機關明確釐清。」

是否確經核准為產品，仍應請目的事業主管機關明確釐清等情，足見核准為產品與是否為廢棄物，二者聯結甚高。

㈤另按工廠管理輔導法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

經查，麥寮一廠依雲林縣政府91年11月20日函核准該廠工廠變更登記，增加其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰）為「產品」，而將系爭製程產出物核列為產品。

此為兩造所不爭之事實。

環保署及雲林縣政府均為廢棄物清理法的主管機關，而雲林縣政府更是工商登記主管機關，其所為的函釋及認定，上訴人台塑公司主張於雲林縣政府91年11月20日函處分效力存續期間，認為系爭製程產出物為產品，上訴人台塑公司以產品處理或出售予訴外人，自係遵循上開函釋而所為。

㈥況且上訴人台塑公司主張其歷年來依廢棄物清理法第31條所檢具之事業廢清書（含變更申請書），皆明白將系爭物品列於產品之欄位，而非列於事業廢棄物之欄位（參發回前ㄧ審原證6號，廢清書第9、19、26頁產品欄位），此等廢清書均經雲林縣政府審查後予以核准，最新檢具之廢清書亦經雲林縣政府於101年1月11日准予備查在案。

㈦雖然嗣後雲林縣政府考量麥寮一廠廠區堆置約139萬公噸水合副產石灰，該產品用途及流向均有疑慮，乃以102年1月28日函將系爭製程產出物改判定為事業廢棄物，並以102年1月30日函廢止產品登記。

當然法規或產品判定，不能一成不變，但在法規變更或廢止前，自不應期待人民應有遵守變更後事項的可能性，所以雲林縣政府上開處分均經本院予以維持，此為原判決所認定之事實，堪認為實。

經查，環保署及雲林縣政府均為廢棄物清理法的主管機關，而雲林縣政府更是工商登記主管機關，所為的函釋及產品認定，均有其法效性，自不能以嗣後所為之廢止，而課予上訴人台塑公司行政法上義務。

㈧本件行為時法令，均准許上訴人台塑公司出售或處理系爭製程產出物，是上訴人台塑公司就雲林縣政府登記系爭製程產出物為「產品」之處分內容，主觀上即難以預見系爭製程產出物係屬「事業廢棄物」，是以上訴人臺南市政府於102年1月24日稽查當時，系爭製程產出物確係合法登記為產品，廢棄物清理法之中央主管機關環保署及地方主管機關雲林縣政府均未曾要求上訴人台塑公司委託清除處理機構清除或處理系爭製程產出物。

況依前所述，系爭製程產出物斯時既為「產品」，如何期待上訴人台塑公司依廢棄物清理法由清除處理機構清除或處理？原判決未考量系爭製程產出物係經雲林縣政府核准列為「產品」，環保署就產品與廢棄物之相關函釋，二者確有相關聯之關係，應再詳予研求，以明真相。

㈨本件縱認以原處分（即103年3月24日以環土字第1030026813號函附同日南市環廢字第103030928號裁處書）作成時，為其事實狀態及法律狀態基準。

但雲林縣政府係於102年1月30日函廢止系爭製程產出物為產品登記之處分，上訴人台塑公司所產出並回填堆置於系爭土資場之系爭製程產出物，事實上不能再作產品使用，而應以事業廢棄物進行處理，上訴人台塑公司亦係從102年1月30日函廢止產品登記始，始有期待可能，不能將廢止產品前，全部均認定不具產品性質，102年1月24日上訴人臺南市環保局等機關單位，前往系爭土資場進行稽查，當場查獲系爭土資場正在收受上訴人台塑公司產生之系爭製程產出物，自應區別廢止產品前及廢止後，上訴人臺南市環保局所為「限期於103年5月28日前完成改善」之處分，始得期待上訴人台塑公司明確遵循。

㈩綜上所述，原判決既有如上所述之事實不明，並影響判決結論，故上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由。

又因本件事實尚有由原審再為調查之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審再為調查後，另為適法之裁判。

乙、上訴人臺南市環保局就罰款6000元上訴部分，即駁回上訴部分：㈠原處分主旨欄記載：「一、罰鍰新臺幣6,000元、應支出而未支出之所得利益1億4,240萬5,120元整。」

究其理由說明：「七、……貴公司未委託經主管機關許可之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理，顯已違反廢棄物清理法第28條第1項第3款第1目規定，本局爰依同法第52條處6,000元罰鍰，……。

八、……貴公司之副產石灰事業廢棄物如委託經主管機關許可之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理，應支出委託清除費為5,477萬1,200元、處理費為8,763萬3,920元，是以本局依行政罰法第18條第2項規定，貴公司因違反廢棄物清理法第28條第1項第3款第1目規定上義務所得之利益裁處1億4,240萬5,l20元。」

從其處分文字記載可知，上訴人臺南市環保局「罰鍰6,000元」部分係依據廢棄物清理法第52條規定，「應支出而未支出之所得利益142,405,120元」部分係依據行政罰法第18條第2項規定，上訴人臺南市環保局係將應納入罰鍰處分斟酌之不法利得因素單獨觀察評價，而以同一處分書文號，作成二個獨立可分之行政處分甚明。

本院廢棄發回意旨係以原處分裁處上訴人台塑公司4項內容，並無部分撤銷後將造成整體行政處分不能成立之情形，發回前係以原處分形式記載認應分別審究，但尚未就上訴人臺南市環保局得否將不法利得與罰鍰6,000元分別裁處之適法性表示法律見解。

上訴人臺南市環保局上訴意旨略以：依本院發回判決意旨，即認定「罰鍰6,000元」及「應支出而未支出之所得利益142,405,120元」可為兩獨立行政處分。

惟原判決仍認其為一個行政處分，顯然違反本院發回判決意旨，而有違反行政訴訟法第260條第3項規定之違背法令事由云云，自係誤解本院發回前意旨，而不可採。

㈡按行政罰法第18條第1項及第2項規定：「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。

（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」

行政罰法第18條第2項規定，係依據專業行政法規裁處罰鍰時，授權主管機關得於違章行為人所得利益之範圍內，酌量加重罰鍰處分金額，不受原專業法規所定法定罰鍰最高額限制之一般總則性規定，該條第2項所謂「前項所得之利益」，係指罰鍰裁處之考量因素，旨在授予裁罰機關得超過法定罰鍰最高額之裁罰權限，不致構成「裁量逾越」之違法。

法定罰鍰本身與行政罰法第18條第2項規定，均構成行使行政罰裁量之核心，不得分割處理。

亦即行政罰法第18條第2項規定並非授與上訴人臺南市環保局得於原罰鍰處分以外，尚得另行單獨向違章行為人作成裁處不法利得處分之法律基礎。

上訴人臺南市環保局將其依廢棄物清理法第52條之實體法律規定所享有作成一個罰鍰處分之裁處權，分別作成兩個獨立可分之罰鍰6,000元處分及不法利得裁罰處分（上訴人臺南市政府104年8月3日環土裁廢字第104071557號處分裁處上訴人台塑公司不法利得141,960,590元），不論係有意無意，顯係誤解行政罰法第18條第2項之規定。

上訴人臺南市環保局上訴意旨以：原處分係根據廢棄物清理法第52條及行政罰法第18條分別為罰鍰之處分，並非分別為罰鍰及不法利得之處分。

而非追繳不法利得之處分，此可從通篇引用行政罰法第18條第2項規定，而非引用行政罰法第20條規定自明，原判決之認定顯屬不當云云，再予爭執，核屬其一己主觀之見，要難謂原判決有違背法令之情事，其主張自不可採。

㈢是以，原判決以上訴人臺南市環保局以前揭二個獨立可分之裁罰性不利處分處罰上訴人台塑公司同一違反行政法上義務之行為，致影響上訴人臺南市環保局作成原處分關於罰鍰6,000元部分，依法應審酌事項內容之正確性，而有裁量瑕疵之違法，自應予以撤銷。

惟基於權力分立原則，行政法院並無從代替上訴人臺南市政府為裁量，而將原處分關於罰鍰6,000元部分予以撤銷，由上訴人臺南市環保局重新審酌而為適法之裁量處分。

核無不合，應予維持，並駁回上訴人臺南市環保局此部分之上訴。

七、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 6 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 林 文 舟
法官 帥 嘉 寶
法官 林 樹 埔
法官 劉 介 中

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 6 月 15 日
書記官 劉 柏 君