最高行政法院行政-TPAA,107,判,345,20180614,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第345號
上 訴 人 交通部公路總局新竹區監理所


代 表 人 林翠蓉
被 上訴 人 展望通運股份有限公司


代 表 人 鄭玉炲
上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國105年12月30日臺灣新竹地方法院102年度交字第97號行政訴訟判決不服，提起上訴，經臺北高等行政法院以106年度交上字第42號裁定移送本院，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、被上訴人所有之牌照號碼為088-ZY號之營業貨運曳引車（下稱系爭車輛），領有「砂石專用車（港）」，並附掛牌照號碼57-KD號營業半拖車，於民國105年1月25日8時27分許，行經新北市淡水區中正東路與八勢路路口時，為新北市政府警察局淡水分局警員攔查，認系爭車輛有「載運土方未依規定使用專用車廂，土方證明文件：PB000-0000000」之違規行為，遂當場舉發並填製北警交字第C00000000號舉發違反道路交通管理事件通知單，記載應到案日期為105年3月1日前，並移送上訴人處理。

嗣被上訴人於105年1月25日到案陳述不服舉發，舉發機關於105年5月10日以新北警淡交字第1053336934號函更正違規事實為「裝載砂石土方未依規定使用專用車輛（未依規定使用專用車輛）」，經上訴人查證明確後，仍認被上訴人前開違規事實屬實，確有「裝載砂石土方未依規定使用專用車輛（未依規定使用專用車輛）」之情形，即於105年6月20日，按道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第29條之1第1項及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則規定，以竹監裁字第50-C0000000號裁決書（下稱原處分）裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）6萬元。

被上訴人不服原處分，提起行政訴訟，經臺灣新竹地方法院（下稱原審法院）於105年12月30日以105年度交字第97號判決（下稱原判決），判決原處分撤銷。

上訴人不服，遂提起本件上訴，臺北高等行政法院（下稱移送法院）認本件有確保裁判見解統一之必要，以106年度交上字第42號裁定（下稱原裁定）移送本院。

二、被上訴人起訴主張：（一）交通部95年11月24日交路字第0000000000函釋（下稱交通部95年11月24日函）為解釋性行政規則。

又交通部96年11月7日交路字第0960010483號函釋（下稱交通部96年11月7日函）之意旨，在解釋何種車輛得或不得行駛於道路，已涉及限制人民權利事項，不得以行政函釋為之，始符合法律保留原則。

另交通部依處罰條例第29條之1及道路交通安全規則第39條、第39條之1、第42條等規定，所制定「裝載砂石土方車輛使用專用車輛及專用車廂規定」（下稱砂石專用車輛規定），第1點雖規定「並為建立砂石用車制度及加強管理砂石車輛訂立之」，看不出授權依據何在，更遑論授權目的、內容及範圍均不明確，足見職權命令性質，行政機關不得以該規定為裁罰依據。

（二）縱認交通部得未經法律授權自行以函釋限制人民權利或義務事項，交通部如何能從「未依規定」此一不確定法律概念推導出「登記為砂石專用車（港）之車輛，係以港區作業登檢砂石車之傾卸框式半拖車，故車輛僅能自港區之處所載運砂石行駛於道路至集散地，而不能自非港區之處所載運砂石行駛於道路；

若使用砂石專用車（港）之車輛自非港區之處所載運砂石於道路，即屬違反處罰條例第29條之1規定」之解釋？顯見交通部96年11月7日函已超脫母法文義解釋可能範圍，依司法院釋字第137號、第216號解釋意旨，法官不應受交通部96年11月7日函之拘束。

（三）依交通部95年11月24日函、交通部96年11月7日函等意旨，或可認其手段為要求有進出港區需求之業者應申請變更為港區之砂石專用車，且變更完成後即不得自非港區之處所載運砂石行駛於道路，應有助於目的達成；

惟管制載運砂石進出港區之卸框式大貨車及傾卸框式半拖車有多種可能之管制手段，除可以公告方式明定可通行時間外，尚可規範得行使何道路，足見交通部95年11月24日函、交通部96年11月7日函並非最小侵害手段，行政機關不論車體大小、不問行駛狀況，一律限制不得行駛於道路上，難認合法。

況依交通部95年11月24日函、交通部96年11月7日函意旨，將產生自港區載運砂石後，經由道路行駛至集散地後，須更換一般車輛運輸，除對人民徒增營運成本外，尚可能導致難以確認集散地究位於何處，致管制目的落空等語，聲明求為判決：原處分撤銷。

三、上訴人則以：（一）裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，應使用專用車輛或專用車廂，違者依處罰條例第29條之1規定處罰。

至道路交通安全規則第42條第1項第3款、第15款等規定，用以裝載砂石、土方之車輛，除需具備相關裝置與標示外，尚需經向監理機關申請登檢為「砂石專用車」，方得作為裝載砂石、土方之使用。

其登檢為「砂石專用車」之車輛，除公路監理機關在公路監理電腦中註記為砂石專用車外，其行車執照及拖車使用證應加註貨廂內框長、寬、高及「砂石專用車」字樣，另原砂石標示車、港區車輛及八公噸以下車輛，於「砂石專用車」，字樣後另行標示（標）、（港）、（混）以資識別。

以港區作業為由登檢為砂石專用車之傾卸框式大貨車及傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，於登檢時，應併同出具相關貨運公會或港區主管單位出具之證明（如工作證、通行證等）於砂石專用車輛規定第6及第7條亦有明文。

（二）依交通部95年11月24日函所示「自港區駛出且出具港區過磅單之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，其貨廂容積及貨廂外框顏色得不受限制，如准於港區外載運砂石土方，易與一般傾卸框式車輛混淆，衍生管理問題，業者如有是項需求，應依規定申請變更登記為砂石專用車」，本件系爭車輛依前開規定，自不得於非港區之處所載運砂石、土方行駛於道路。

（三）本件已有相關判例，如臺灣新北地方法院103年度交字第129號判決，認依交通部95年11月24日函所示「砂石專用車（港）」與「砂石專用車」之登檢領牌所規定要件既不相同，其「砂石專用車（港）」自屬登檢為港區內或連結港區短暫道路載運砂石之車輛，而非一般砂石專用車，若欲於港區及連結港區短暫道路外載運砂石土方，仍需依規定申請變更登記為「砂石專用車」。

另臺灣雲林地方法院101年度交字第21號判決亦採相同見解等語，資為抗辯。

四、原判決斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）道路交通安全規則第1條之規定，係主管機關依處罰條例第92條第1項授權所制訂之授權命令，而處罰條例第92條第1項中未就載運砂石、土方車輛之規格、顏色予以規定，故處罰條例第29條之1第1項係以「裝載砂石、土方未依規定使用專用車輛或其專用車廂未合於規定或變更車廂者」為要件，但該項規定中就「規定」未載明授權之目的、內容及範圍，依司法院釋字第680號解釋之意旨，實難以道路交通安全規則關於砂石車檢定規定為處罰條例第29條之1第1項所稱「規定」；

進而砂石專用車輛規定亦無法律明確授權，是否可認係屬處罰條例第29條之1第1項所稱之「規定」，實有疑義。

（二）被上訴人所有系爭車輛係屬砂石專用車輛規定第6條之「以港區作業為由登檢為砂石專用車之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車」，屬以港區作業為由登檢之砂石車，仍係屬可載運砂石土方之砂石車，在砂石專用車輛規定中，就港區作業為由登檢之砂石車，如違反港區作業目的，非以港區為目的地或出發地載運砂石土方，應如何處理，並無任何規範。

然以港區作業為由登檢之砂石車，既經載運砂石土方登檢合格，仍屬載運砂石土方之專用車輛及專用車廂，否則將產生港區作業砂石車載運砂石，由港區出發，係屬載運砂石專用車輛及專用車廂，但非由港區出發，且非以港區為目的地，縱使行駛係相同路線，仍不屬載運砂石專用車輛及車廂之矛盾現象。

故被上訴人所有系爭車輛既係以港區作業為由登檢之砂石專用車，遭舉發時雖非港區作業，但既屬載運砂石專用車輛及專用車廂，即不符處罰條例第29條之1規定之要件。

（三）依交通部95年11月24日函之意旨，僅係明白確認以港區作業為由登檢砂石專用車與砂石專用車不同，並無明白表明，該港區砂石專用車，如非以港區作業為目的，即違反處罰條例第29條之1規定。

又交通部96年11月7日函，既考量砂石專用車（港）係經登檢合格之砂石專用車，且未考量砂石專用車輛規定並無法律明確授權，故原審法院自得不適用等語，為「原處分撤銷」之判決。

五、本院查：

（一）按「高等行政法院受理前條第1項訴訟案件（適用簡易訴訟程序之上訴或抗告事件），認有確保裁判見解統一之必要者，應以裁定移送最高行政法院裁判之。」

行政訴訟法第235條之1第1項定有明文。

依其立法理由，此規定係為避免簡易訴訟程序事件因以高等行政法院為終審，而衍生原裁判所持法律見解與裁判先例歧異之問題，爰於本條第1項規定，若上訴或抗告事件有確保裁判見解統一之必要者，高等行政法院不應自為裁判，而應以裁定移送最高行政法院裁判之。

故簡易訴訟程序事件所涉爭議，若於本院裁判間或屬終審之高等行政法院裁判間之法律見解有歧異情事，即屬本條項所稱有確保裁判見解統一之必要，而得移送本院裁判。

又依行政訴訟法第237條之9第2項規定，前開規定於交通裁決事件亦有準用。

本件關於前揭原判決適用之「砂石專用車輛規定」，前經移送法院於另案106年度交上字第39號判決認為並無法律明確授權為處罰依據，違反法律保留原則。

惟高雄高等行政法院102年度交上字第25號判決則認為，交通主管機關依照處罰條例第29條之1規定，制頒「砂石專用車輛規定」，載運砂石的業者裝載砂石、土方自應依上揭規定使用專用車輛，否則即屬違反處罰條例第29條之1第1項之規定，而應依該條規定處罰。

是原裁定認高等行政法院裁判間，就上開所涉法律見解已有歧異，有確保裁判見解統一之必要，而裁定移送本院裁判，核無不合，先予敘明。

（二）次按「對於人民違反行政法上義務之裁罰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件、法律效果，應以法律定之；

以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第23條法律保留原則之意旨，本院釋字第394號、第402號、第619號解釋足資參照。」

司法院釋字第638號解釋理由書闡述甚明。

準此，行政法上義務，其構成要件之內容，除義務主體之外，其行為（作為或不作為）、結果等要件，均應以法律或法規命令為據，惟法律就其構成要件授權以命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始符合授權明確性之要求。

又按「裝載砂石、土方未依規定使用專用車輛或其專用車廂未合於規定或變更車廂者，處汽車所有人新臺幣4萬元以上8萬元以下罰鍰，並當場禁止通行。」

處罰條例第29條之1第1項定有明文。

係屬對於砂石車未依規定使用專用車輛等違規行為之處罰規定，為對於人民違反行政法上義務之裁罰，涉及對人民權利之限制，故處罰之構成要件暨法律效果，應以法律定之，以命令定之者，應有法律明確授權，始符憲法第23條法律保留原則之意旨。

（三）本件被上訴人所有之系爭車輛係領有「砂石專用車（港）」之行車執照，並附掛有牌照號碼之營業半拖車，於系爭時間行經系爭地點，經舉發機關查獲，認系爭車輛有「裝載砂石土方未依規定使用專用車輛」之違規行為，而依處罰條例第29條之1第1項予以處罰等情，為原判決依法確定之事實。

上訴人固主張交通部依處罰條例第29條之1及道路交通安全規則第39條、第39條之1及第42條之規定所訂定之「砂石專用車輛規定」就砂石專用車相關事項有詳細規定，可認處罰條例第29條之1第1項所稱「規定」，即「砂石專用車輛規定」，可作為本件裁罰被上訴人之依據。

惟按「砂石專用車輛規定」第1點雖規定：「依據道路交通管理處罰條例第29條之1及道路交通安全規則第39條、第39條之1及第42條等之規定，並為建立砂石專用車制度及加強管理砂石車輛訂定之。」

然就處罰條例第29條之1文義觀察，並未有如同條例第4條第3項、第7條第2項、第21條第2項、第33條第6項、第92條第1項等明文授權「由交通部定之」之規定，實無從依該處罰條例第29條之1所規定之內容審查授權之目的、內容及範圍是否明確，難謂符合授權明確性原則。

至於「砂石專用車輛規定」第2點至第7點規定，均與本件領有「砂石專用車（港）」行車執照之車輛行駛於非港區一般道路之違規事實無關〔其各點規定詳如（四）所述〕，上訴人自均不得據以援引作為本件裁罰之依據。

（四）按「砂石專用車輛規定」第2點規定：「裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，應依本規定使用專用車輛或專用車廂，違者依道路交通管理處罰條例第29條之1規定處罰。」

惟查本件系爭車輛係領有「砂石專用車（港）」行車執照之砂石專用車，則其裝載砂石、土方，自難謂非使用砂石專用車輛，故第2點規定與本件違規事實無關。

又「砂石專用車輛規定」第3點乃重申道路交通安全規則第39條、第39條之1及第42條等規定，其內容係關於「汽車申請牌照檢驗之項目及基準」、「汽車定期檢驗之項目及基準」及「車輛車身顏色及加漆標識」之規定，並無就載運砂石專用車輛得行駛或不得行駛特定路段為規範，亦與本件違規事實無關；

且道路交通安全規則本身即為授權命令，自不得本於授權命令再為授權命令，致違反再授權禁止原則。

又「砂石專用車輛規定」第4點規定與本件無涉。

至於與港區砂石專用車輛有關之「砂石專用車輛規定」第5點至第7點，其中第5點規定：「總重量8公噸以下且裝載砂石、土方未超載，或自港區駛出且出具港區過磅單之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，其貨廂容積及貨廂外框顏色，得不受第3點第5款、第6款規定之限制；

另其於91年6月1日起定期檢驗屆期前，視同為砂石專用車得裝載砂石、土方。」

第6點規定：「以港區作業為由登檢為砂石專用車之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，於登檢時，應併同出具相關貨運公會或港區主管單位出具之證明（如工作證、通行證等），俾供公路監理機關查核。」

第7點規定：「登檢為『砂石專用車』之車輛，除公路監理機關在公路監理電腦中註記為砂石專用車外，其行車執照及拖車使用證應加註貨廂內框長、寬、高（貨廂容積不受第三點限制之車輛除外）及『砂石專用車』字樣，另原砂石標示車、港區車輛及8公噸以下車輛，於『砂石專用車』，字樣後另行標示（標）、（港）、（混）以資識別。」

均僅規定有關8公噸以下及港區砂石專用車，在符合條件下其貨廂容積及外框顏色得不受限制，或港區砂石專用車於登檢時應出具何種證明文件供查核，或3種砂石專用車之行車執照及拖車使用證應如何加註及車輛應如何標示等，惟對於本件已領有「砂石專用車（港）」行車執照之車輛，其於裝載砂石、土方時，究在何種情形下使用，始屬未依規定使用而合致違反處罰條例第29條之1第1項之規定，則付之闕如，亦乏任何領有「砂石專用車（港）」行車執照之車輛究應如何行駛於港區或一般道路，其行駛路段有無限制之明文，自均與本件違規事實無涉。

（五）上訴人另援引交通部95年11月24日函及交通部96年11月7日函作為本件裁罰之依據，惟查交通部95年11月24日函略謂：「自港區駛出且出具港區過磅單之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，其貨廂容積及貨廂外框顏色得不受限制，如准於港區外載運砂石土方，易與一般傾卸框式車輛混淆，衍生管理問題，業者如有是項需求，應依規定申請變更為登記為砂石專用車。」

及交通部96年11月7日函略謂：「……另為期因應到港砂石載運需求，『砂石專用車輛規定』第5點至第7點明文規定，『自港區駛出』且出具港區過磅單之傾卸框式大貨車及傾卸式半拖車，經查驗合格得登檢為『砂石專用車（港）』之車輛，亦即該等車輛僅得載運砂石自港區駛出行駛道路。」

等語，上開兩函釋均未提及港區砂石專用車行駛於非港區之一般道路即屬違反處罰條例第29條之1第1項規定，且均未有法令之授權依據，自不能作為認定港區砂石專用車行駛於非港區之一般道路，即屬違反處罰條例第29條之1第1項規定而得加以處罰之依據。

（六）綜上所述，「砂石專用車輛規定」不但缺乏明確授權依據，且第1點至第7點全部規定均與本件領有「砂石專用車（港）」行車執照之車輛行駛於非港區一般道路之違規事實無關；

又交通部上開兩函釋，均未提及港區砂石專用車行駛於一般道路究應如何處罰；

上開規定及函釋，上訴人自均不得援引作為認定其屬處罰條例第29條之1第1項「裝載砂石未依規定使用專用車輛」所謂「規定」之依據，亦均不得作為本件裁罰之依據。

原處分遽予援引作為裁罰之依據，自有違誤，原判決予以撤銷，自屬有據。

（七）至於另案未使用砂石專用車載運砂石之案例（即高雄高等行政法院102年度交上字第25號判決），其違規事實雖與上開「砂石專用車輛規定」第2點有關（與砂石專用車輛規定第1點、第3點至第7點規定無關），惟「砂石專用車輛規定」缺乏明確授權依據，違反法律保留原則，已如上述，自亦不得援引作為處罰之依據，該判決予以援引，雖有未洽，惟該第2點規定僅係重述處罰條例第29條之1第1項「裝載砂石未依規定使用專用車輛」之規定，故該判決僅援引處罰條例第29條之1第1項規定即為已足，雖贅引「砂石專用車輛規定」第2點、第3點規定，惟尚不影響該判決依法裁罰之結論，併予敘明。

（八）綜上所述，原判決業已說明其認定事實之依據及得心證之理由，其認事用法，經核並無違誤，理由雖未盡周延，惟對於判決結果尚不生影響。

上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 6 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 劉 介 中
法官 林 文 舟
法官 帥 嘉 寶
法官 林 樹 埔

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 6 月 14 日
書記官 伍 榮 陞