最高行政法院行政-TPAA,107,判,386,20180705,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第386號
上 訴 人 桃園市蘆竹區長興里辦公處


代 表 人 呂理粲
訴訟代理人 楊雅馨 律師
呂浩瑋 律師
被 上訴 人 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦
訴訟代理人 謝勝隆 律師

上列當事人間巷道爭議事件，上訴人對於中華民國106年6月20日
臺北高等行政法院106年度訴字第259號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣被上訴人為辦理桃園市○○區○○段000○0○000○號等2筆土地（下稱系爭土地）道路部分是否成立公用地役關係爭議，經民國105年9月22日邀集相關人員至現地勘查後，以105年9月23日府工養行字第1050236250號函（下稱原處分）認系爭土地道路部分符合司法院大法官釋字第400號理由書既成道路意旨，該部分為成立公用地役關係之既成道路，並通知139-1地號土地管理權人「財政部國有財產署」及140地號土地所有權人「易新國際有限公司」，另副知桃園市蘆竹區公所、上訴人（請公所代轉）略以：「……五、綜上，旨揭地號（即系爭土地）道路部份符合司法院大法官釋字第400號理由書既成道路意旨，本府認定旨揭地號土地道路部份為成立公用地役關係之既成道路。」
，上訴人不服，提起訴願，經決定不受理，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：依桃園市政府現有巷道評審小組設置要點，本件未見有桃園市蘆竹區公所通知桃園市蘆竹區長興里（下稱長興里）里長到現場會同調查系爭土地是否符合既成道路之事證與文件，亦未見被上訴人現有巷道評審小組之審查，更未曾通知地主等相關人員一同會勘。
系爭土地之居民共有6條對外連絡道路，該土地並非不特定公眾通行所必要，且10餘年來供長興里辦理里民活動與長興里活動中心巡守隊停車使用，或土地公參拜廣場，亦不符合「於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事」之既成道路成立要件，況由被上訴人養護工程處會勘紀錄等資料，更足見系爭土地現存有通行爭議，而與既成道路之要件完全不符。
再依臺灣高等法院92年度上易字第1055號刑事判決理由，可知於87年活動中心興建前，系爭土地從未出現道路之紀錄。
又長興路闢建於79年，而與系爭土地之OOO-O地號活動中心廣場裡地連接的私人道路係遲於87年後闢建。
且由83年6月24日林務局農林航空測量所之圖所示，可知係於87年後私人闢建農路後，才有借道系爭土地廣場通行之可能，均足見系爭土地亦不符既成道路「經歷年代久遠而未中斷」之要件等語。
為此，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：「里辦公處」並無當事人能力，本件應依法駁回。
又原處分之所以發函予上訴人，係監督機關對於所屬編組所為之指示，故上訴人即使有異議，亦不得依行政爭訟之方式尋求救濟，是其提起本件訴訟應屬不合法。
且上訴人事實上並非系爭土地之所有權人，復亦不具行政機關、地方自治團體或其他公法人等身分，故其就本件認定既成道路之行政處分，僅有反射利益而無任何法律權利可資主張，上訴人當非原處分所影響之私權權利人，自無以其個人地位提起行政訴訟之理。
再自系爭土地周邊民眾因系爭土地是否為既成道路性質迭生爭執以來，被上訴人除邀集各有關機關及人員、團體徵詢意見，進行現場會勘、協同各該管機關等方式探求事實外，並盡力蒐集現場周邊土地之歷年航照圖等相關資料，並綜合相關事證後，始實體認定系爭土地上之道路部分係符合司法院釋字第400號理由書所載公用地役關係之要件等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按里辦公處，自治法規雖未承認其為法人，非屬地方自治團體，亦非行政機關，惟里為全里人民之集合團體，既有里辦公處之組織，其由里民選舉之里長，可為代表人，依法又有執行上級機關交辦及里民大會決議事務之職權，縱非法人，亦不失為非法人團體，依行政訴訟法第22條規定，里辦公處自有當事人能力。
㈡本件上訴人訴請撤銷之原處分即被上訴人105年9月23日府工養行字第1050236250號函，係因系爭土地是否為具有公用地役關係之既成道路有疑義，被上訴人乃為此召開會勘，嗣並作成決議認定系爭土地符合具公用地役關係之既成道路，因此前揭函係屬確認行政處分性質（確認系爭土地屬具公用地役關係之既成道路）。
故本件上訴人請求撤銷原處分，核係其對於被上訴人所為認定系爭土地屬具公用地役關係之既成道路之確認性質行政處分有爭議，所提起之撤銷訴訟，是其提起本件訴訟，是否符合得提起撤銷訴訟之權能，即有加以審究之必要。
㈢茲查，行政機關認定私人所有之土地為具有公用地役關係之既成道路，係行政機關基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，僅係直接影響系爭土地或相鄰土地所有權人對於使用土地建築之財產權行使，至於一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係其反射利益，對該土地並無任何權利，自不因該確認既成道路處分而致其法律上之權利或利益而當然受損害之情事，難認有何權利或法律上利益受損害。
經查，系爭土地之OOO-O及OOO地號土地所有權人分別為國有（管理權人為財政部國有財產署）及易新國際有限公司，而原處分受文者欄為財政部國有財產署及易新國際有限公司，並非上訴人，原處分之副本欄雖載「當地里辦公室（請公所代轉）」，惟原處分之所以發函予上訴人，係監督機關對於所屬編組所為之指示，已難認被上訴人有對上訴人作成行政處分。
況由上訴人主張其為長興里民活動中心及其廣場使用權利人，該廣場部分坐落於系爭土地之OOO-O地號土地上，又上訴人之長興里巡守隊向前地主仁愛之家租用系爭土地之OOO地號土地使用也已10餘年，故提起本件訴訟等語，可見上訴人並非系爭土地或鄰地所有權人，核上訴人僅係利用系爭土地道路通行使用，僅具有反射利益，對於原處分就系爭土地既成道路所為之認定處分，並無權利或法律上之利益受損害，而未具有法律上利害關係，是其提起本件撤銷訴訟即無訴訟之權能。
上訴人對原處分提起撤銷訴訟，核屬當事人不適格，而無理由，應予駁回。
㈣綜上，上訴人就原處分提起撤銷訴訟，為當事人不適格，訴願決定雖以上訴人不具完整的獨立人格，非屬訴願主體，當事人不適格，而予以不受理，理由雖有不同，惟結論並無二致，上訴人竟又提起本件訴訟，而該事項係屬無法補正之事項，故上訴人之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，自得不經言詞辯論，逕以判決駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠上訴人基於租賃關係就系爭土地之OOO地號土地具有完整使用權能，而位於系爭土地之長興里民活動中心之水泥磁磚廣場，則為上訴人所鋪設，上訴人就該廣場具有所有權，原判決就上訴人基於此部分權利而使用系爭土地未予說明，逕謂上訴人僅具有就系爭土地通行使用之反射利益，顯有判決不備理由之違法。
且原處分以侵害上訴人基於租賃關係及水泥磁磚廣場之所有權所生之權利，上訴人提起本件訴訟並無當事人不適格情形。
㈡被上訴人將系爭土地部分認定為既成道路，並未給予土地所有權人及使用權利人表示意見之機會，亦未見被上訴人現有巷道評審小組之審查，原處分之作成已有程序上之違誤。
另系爭土地連接巷弄內之居民計有7條道路得通行至公路，顯無不便之處，並非不特定公眾通行所必要；
且系爭土地存在通行爭議，不符合於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；
又臺灣高等法院92年度上易字第1055號刑事判決亦載明長興里活動中心旁緊鄰長興路外並無其他道路，活動中心周圍是空地，而在活動中心87年興建以前是停車場，從未出現道路之紀錄，借道廣場通行之可能並非年代久遠不復記憶，是系爭土地無一符合司法院釋字第400號解釋理由書關於成立公用地役關係之既成道路之要件，原處分顯為違法不當等語。
六、本院查：
（一）次按「地方自治團體指依本法實施地方自治，具有公法人地位之團體。…」「鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市及區
以內之編組為里；村、里以內之編組為鄰。」「村（里）
設村（里）辦公處。」
為地方制度法第2條第1款、第3條第4項及第5條第4項所規定。
又桃園市各區公所組織規程第12條第1項規定：「區以內之編組為里，置里長，無給職，由里民依法選舉之，任期4年，連選得連任，受區長
之指揮監督，辦理里公務及交辦事項。」
第13條規定：「里設里辦公處，里辦公處之里幹事，承區長之命及里長之
督導，辦理里公務及交辦事項。」準此，里僅為鎮、縣轄
市及區以內之編組，由里民組成之組織，非屬地方自治團
體，亦非行政機關；惟里為地方行政區域之一，亦為全里
人民之集合團體，既有里辦公處之組織，由里民選舉之里
長可為其代表人，依法又有執行上級機關交辦事項及辦理
里公務之職權，雖非法人亦不失為非法人之團體，依行政
訴訟法第22條規定有當事人能力。
至里辦公處為里長與里幹事辦公之處所，隸屬區公所，為區公所之派出單位，與
里之性質為非法人團體不同，是里辦公處依法不具當事人
能力。
（二）上訴人桃園市蘆竹區長興里辦公處對於被上訴人認定系爭土地道路部分為有公用地役關係之既成道路之原處分，提
起本件撤銷訴訟，依前開說明，因里辦公處為區公所之派
出單位，不具當事人能力，是上訴人提起本件訴訟，為欠
缺一般實體判決要件，且以本件情形屬不能補正者，就此
訴訟行政法院應以裁定駁回。原判決雖未以上訴人不具當
事人能力，而駁回上訴人在第一審之訴，誤認上訴人，有
當事人能力，再以上訴人並非系爭土地或鄰地所有權人，
認上訴人僅係利用系爭土地道路通行使用，僅具有反射利
益，對於原處分就系爭土地既成道路所為之認定，並無權
利或法律上之利益受損害，未具有法律上利害關係，以其
提起本件撤銷訴訟無訴訟實施權能，為當事人不適格，而
以起訴顯無理由，駁回上訴人在第一審之請求，理由雖有
未合，然其結論則無二致，原判決仍應予維持。上訴論旨
，持前開理由，請求將原判決廢棄，將訴願決定及原處分
撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 5 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 忠 仁
法官 蘇 嫊 娟
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 7 月 5 日
書記官 張 鈺 帛