最高行政法院行政-TPAA,107,判,404,20180712,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第404號
上 訴 人 唐達偉

訴訟代理人 吳永鴻 律師
被 上訴 人 金門縣政府
代 表 人 陳福海
訴訟代理人 詹振寧 律師
參 加 人 蔡國騰

蔡國明
上列當事人間所有權登記事件，上訴人對於中華民國106年10月12日臺北高等行政法院105年度訴更一字第75號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由

一、緣上訴人於民國102年6月27日以102年金登資一字第3770號申請書向原處分機關金門縣○○○○○○○○○縣○○鎮○○段000○號土地上門牌號碼金門縣○○鎮○○里○○路00號之建物（下稱系爭建物）所有權第一次登記。

金門縣地政局審查無誤公告15日後，經編為○○段OOO號建物，於102年7月16日辦理系爭建物登記為上訴人所有（下稱系爭建物登記處分）。

參加人一再陳情系爭建物係參加人之祖厝，請求塗銷系爭建物所有權登記，案經金門縣地政局以104年3月2日地籍字第1040001465號函（下稱104年3月2日函）及104年3月17號地籍字第1040001753號函（下稱104年3月17日函）敘明本案土地登記情形及依土地法第43條、土地登記規則第7條規定否准其塗銷登記之請求函復參加人。

參加人不服，提起訴願，經被上訴人104年度府訴決字第002號訴願決定（下稱系爭訴願決定）「原行政處分撤銷」。

上訴人不服，提起行政訴訟，案經臺北高等行政法院（下稱原審）104年度訴字第1912號判決（下稱前原審判決）駁回上訴人之訴。

上訴人不服，提起上訴，經本院105年度判字第443號判決（下稱本院發回判決）廢棄前原審判決，發回原審更行審理。

嗣原審以105年度訴更一字第75號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人主張略以：參加人係就金門縣地政局104年3月17日函提出訴願，然該函文係對參加人所為陳情事項之函復，性質上屬觀念通知，非屬行政處分，且顯涉關系爭建物私法上所有權之爭議，參加人據以提起訴願，訴願機關本即應於程序上不予以受理，未料其逕予實體判斷，系爭訴願決定顯然違反訴願法第77條第8款規定。

另金門縣地政局係於102年6月27日准予系爭建物登記處分，本件早已逾30日訴願期間，且參加人既未於公告15日異議期間內提出異議，自不得復行就系爭建物登記處分聲明不服。

是縱參加人就104年3月17日函提出訴願，訴願機關亦僅得就該函為審查，無由擴及系爭建物登記處分。

系爭訴願決定逕以系爭建物登記處分為審查標的，顯有重大違誤，應予撤銷。

又依本院87年度判字第555號、81年度判字第1169號判決意旨，土地登記規則第7條規定係指不動產權利一經登記，非經民事判決塗銷確定，登記機關不得逕為塗銷登記，是系爭建物登記處分未經民事法院判決應予塗銷，原處分機關、被上訴人亦或訴願機關均無權逕予認定其適法與否而予以撤銷甚明，而福建金門地方法院（下稱金門地院）101年度訴字第43號民事判決係訴請參加人等遷讓房屋與返還上訴人所有之土地占有，並非以塗銷所有權登記為聲明，與上開要件未符。

縱認系爭建物登記處分有所違法或不當，訴願機關程序上仍應駁回參加人之訴願後，另行以上級機關之地位撤銷系爭建物登記處分，始為適法。

再者，系爭訴願決定違法將系爭建物登記處分撤銷且經上訴人提起行政訴訟，為原處分機關金門縣地政局所明知，詎該機關竟就同一登記事件，未待法院判決即於104年8月28日以金登駁字第000024號土地登記案件駁回通知書（下稱金門縣地政局104年8月28日通知書）再次駁回上訴人就系爭建物第一次登記之申請。

可見若系爭訴願決定不予以廢棄，被上訴人即受該決定之拘束，自應廢棄該訴願決定，以維護上訴人權益等語。

為此，求為判決：撤銷系爭訴願決定。

三、被上訴人則以：上訴人訴請撤銷系爭訴願決定，惟原處分機關業因系爭訴願決定，已自行撤銷系爭建物登記處分，並以104年8月4日地籍字第1040005557號函（下稱金門縣地政局104年8月4日函）通知上訴人，上訴人未提起救濟，已告確定。

上訴人並於104年8月4日另行申請系爭建物第一次所有權登記。

則上訴人縱請求撤銷系爭訴願決定勝訴，亦無從回復其建物所有權登記業遭塗銷確定之事實，應認上訴人已無以訴訟取得執行名義之必要，其訴自欠缺權利保護必要。

又參加人提起訴願之標的，應為原處分機關否准參加人請求塗銷系爭建物登記處分之行政處分（應分別為104年3月2日函及104年3月17日函），此觀參加人之訴願意旨甚明，不因其漏未填寫104年3月2日函而改變其原意，系爭訴願決定既將原處分機關否准參加人請求塗銷系爭建物登記處分之行政處分撤銷，原處分機關自應重為適法之處分。

又原處分機關否准參加人請求撤銷系爭建物所有權第一次登記之原行政處分是否違法，即與原處分機關准許上訴人就系爭建物辦理所有權第一次登記之適法性有關，而同為訴願審議之標的。

而原處分機關准許系爭建物登記處分既有系爭訴願決定及前審判決認定之違法，則被上訴人基於金門縣地政局之上級機關地位，於參加人提起訴願時知悉系爭建物登記處分違法，自得依職權於知悉後2年內，依行政程序法第117條規定撤銷該准予登記之行政處分等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、參加人陳述略以：系爭建物業經金門地院101年度訴字第43號判決認定非上訴人所有，事證明確，而係參加人所有，亦有繳稅單可證等語。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠查104年2月25日及3月9日參加人以上訴人使用不實之要件向金門縣地政局申請系爭建物第一次所有權登記，而陳情請求塗銷系爭建物登記處分，先後經金門縣地政局104年3月2日函復略以參加人未於公告期間提出異議，依土地法第43條及土地登記規則第7條規定不得為塗銷登記；

及104年3月17日函復略以倘參加人不服原處分（按即104年3月2日函）及上述函文得依訴願法相關規定提起訴願。

嗣參加人提起訴願，經系爭訴願決定「原行政處分撤銷」。

依該訴願決定理由記載可知，其所撤銷之行政處分，應係指原處分機關即金門縣地政局所為系爭建物登記處分無訛。

且由參加人訴願書所載內容觀之，亦係針對系爭建物所有權登記為爭執，尚不因訴願書及訴願決定書記載不服行政處分為104年3月17日函，即認參加人非對於系爭建物登記處分不服。

又系爭訴願決定既認上訴人是否為系爭建物所有權人，本屬可疑等情，而撤銷原處分機關所為系爭建物登記處分。

且原處分機關嗣復依訴願決定意旨，以104年8月4日函通知上訴人，撤銷上訴人系爭建物所有權第一次登記公告及塗銷建物登記，上訴人並未就上開函不服提起行政救濟。

是上訴人就系爭建物第一次所有權登記之申請案即回復到申請中之狀態，原處分機關並重新收件辦理，嗣通知上訴人補正建物所有權證明文件，原處分機關審查後以104年8月28日通知書，以上訴人未依補正事項完成補正，而依土地登記規則第57條第1項第4款規定駁回上訴人之申請。

上訴人不服上開駁回申請之處分，提起訴願，目前由被上訴人審查中。

㈡上訴人就系爭建物第一次所有權登記之申請案，既已經原處分機關金門縣地政局更為駁回申請之處分，並經上訴人提起訴願救濟中，其權利已獲得保障。

上訴人對系爭訴願決定提起撤銷訴訟，爭訟標的不及於原處分機關之新處分，縱本件訴訟結果撤銷系爭訴願決定，亦無從回復至上訴人系爭建物所有權登記之狀態。

上訴人主張仍得提起撤銷訴訟以求撤銷系爭訴願決定，使原處分機關之新處分失所附麗而回復原處分，並不可採。

從而，本件上訴人之訴欠缺權利保護必要，已無訴訟實益，其訴無理由，應予駁回。

六、上訴意旨略謂：㈠本院發回判決已具體指出本案更審前之前原審判決違誤之處，並具體指明原審應予調查之事項，並已自為明確之法律上判斷，然原判決卻逕以上訴人欠缺權利保護必要為由，駁回上訴人之訴，而全然未就本院發回判決所指示、說明之事項為任何論述，原判決自有違反行政訴訟法第260條第3項之違法甚明。

㈡上訴人於原審程序早已具體主張金門縣地政局於系爭訴願決定後所為之後續行政行為，顯均係以系爭訴願決定理由為其論據基礎，此觀諸被上訴人104年10月6日府行訴字第1040080075號函所載略以，上訴人不服金門縣地政局104年8月28日通知書所為之處分，向被上訴人提起訴願一案，因同一法律關係刻正涉訟中，爰停止該訴願程序，並引用訴願法第86條規定，足見被上訴人於系爭訴願決定作成後，即以系爭訴願決定之理由為其論據，並據以另行作成後續之諸多行政行為，系爭訴願決定明顯對於被上訴人或金門縣地政局具有實質上之拘束力，系爭訴願決定不予廢棄，則被上訴人或金門縣地政局必然繼續受其拘束，並進而續為不利上訴人之行政行為或訴願決定，上訴人當有權利保護之必要。

然上訴人上開主張，原判決未予採納，亦未說明不予採納之理由，自有不備理由之違法。

㈢原判決另以 ，原處分機關嗣復依系爭訴願決定意旨，以104年8月4日函通知上訴人，撤銷上訴人系爭建物所有權第一次登記公告及塗銷建物登記等語。

可見原判決亦明確知悉金門縣地政局之後續行政行為（即撤銷處分），確係導因於系爭訴願決定並受其拘束，足見上訴人就系爭違法之訴願決定進行爭訟顯有實益，原判決卻謂上訴人無權利保護之必要，顯有理由前後矛盾之違法等語。

七、本院查：

（一）按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；

其上級機關，亦得為之。

但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。

二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」

為行政程序法第117條所規定。

準此，行政處分之原作成機關及其上級機關在符合一定條件之下，均得依職權將違法行政處分撤銷。

次按訴願係人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益之救濟制度，提起訴願應具訴願書並附原行政處分書影本，受理訴願機關應以訴願人不服之原行政處分為程序標的，決定是否受理，及訴願有無理由之決定。

受理訴願機關認訴願有理由者，依訴願法第81條規定，除以決定撤銷原行政處分之全部或一部外，固得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分，然為變更之決定，應以原處分作成決定之具體事件為範圍，並於訴願決定書之主文中載明。

（二）查上訴人係於102年6月27日向金門縣地政局申請系爭建物所有權第一次登記，經金門縣地政局於102年6月28日辦理系爭建物第一次所有權登記公告，未有權利關係人於15日內異議，而由金門縣地政局於102年7月16日辦理系爭建物登記處分。

其後參加人於104年2月25日以系爭建物係參加人之祖厝，向金門縣地政局提出陳情，請求重新審理並要求塗銷唐達偉之建築物權狀。

金門縣地政局以104年3月2日函復參加人，函文略以：「主旨：為台端陳情門牌金城鎮莒光路72號建物所有權第一次登記疑義案，……說明：一、復台端104年2月25日陳情書。

二、查唐達偉君委託地政士李根遠於102年6月10日申辦建物第一次測量及建物所有權第一次登記，案經本局依土地登記規則第79條規定審查並依……辦理公告15日……公告期滿無人異議，……三、台端並未於上開公告期間提出異議，依土地法第43條規定：『依本法所為之登記，有絕對效力。』

，另依土地登記規則第7條規定：『本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。』

……」參加人再於104年3月9日提出陳情書，以系爭建物為蔡家祖傳遺產，無證據可證明係唐達偉所有，主張唐達偉持有系爭建物權狀有誤，請求更正，金門縣地政局以104年3月17日函復參加人，函文略以：「主旨：為台端陳情門牌○○鎮○○路OO號建物所有權第一次登記疑義案，……說明：一復台端104年3月9日陳情書。

……三、倘台端不服本局上開說明二行政處分，得依訴願法……提起訴願……。」

參加人係不服104年3月17日函，提起訴願（見訴願卷訴願書）。

則被上訴人以參加人不服金門縣地政局104年3月17日函，依訴願法第81條作成主文為「原行政處分撤銷」之決定，依上開說明，應僅生除去該函否准參加人104年3月9日以陳情書所提出請求之規制效力。

況依訴願法第95條規定，金門縣地政局於系爭訴願決定確定後始受其拘束，被上訴人作成系爭訴願決定後，上訴人既已對之表示不服，系爭訴願決定自未確定。

因此，金門縣地政局以104年8月4日公告將系爭建物第一次所有權登記公告及所有權狀公告撤銷，該公告雖表明其依據為系爭訴願決定書。

然金門縣地政局究依何依據得將其已完成法定程序之系爭建物登記處分撤銷，而得為此公告，仍未明瞭。

（三）又系爭訴願決定理由謂：「……參加人（按指訴願之參加人，即本件之上訴人）是否為系爭建物坐落土地○○鎮○○段OOO地號土地之所有權人，本屬可疑，原處分機關依據金門縣金城鎮公所出具之舊有房屋證明書乃土地登記規則第79條第3項之鄉（鎮、市、區）公所之證明文件，並其舊有房屋平面圖、照片等，依據土地登記規則第79條第3項本文遽為建物所有權登記，其行政處分顯有違誤。

爰將原建物所有權登記之行政處分予以撤銷。」

有將系爭建物登記處分撤銷之記載，此一理由，與參加人提起本件訴願請求救濟之程序標的為104年3月17日函處分，及系爭訴願決定之主文為「原行政處分撤銷」顯有主文與理由不相配合之情形。

就此，被上訴人於原審更審時稱：「……訴願決定書於理由欄二有……，並於理由欄二說明原告向原處分機關申請建物所有權第一次登記，顯有對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，依照行政程序法第117條規定，撤銷原所有權建物登記之行政處分。

（見原審更一審卷第53頁）」似主張被上訴人於受理本件訴願，有依行政程序法第117條規定將金門縣地政局系爭建物第一次登記處分撤銷之意思。

被上訴人是否主張系爭訴願決定，包括其以上級機關之地位依行政程序法第117條規定，將金門縣地政局系爭建物第一次登記處分撤銷，亦未見原審對此為證據調查，加以確認。

（四）基上，本件訴願決定究係撤銷金門縣地政局104年3月17日函處分，或撤銷金門縣地政局系爭建物登記處分，尚有未明。

又此一事實之確定，關係上訴人提起本件訴訟之程序標的為何？並影響參加人提起系爭訴願，經被上訴人作成本件訴願決定，上訴人提起本件訴訟請求撤銷系爭訴願決定，其真意究係以訴願決定之結果損害其權利，而提起撤銷訴願決定之訴；

抑或以被上訴人依行政程序法第117條規定將金門縣地政局系爭建物第一次登記處分撤銷，損害其權利，提起撤銷訴訟之判斷。

是其釐清攸關起訴是否合法？與上訴人在第一審之訴有無理由，應如何審理與判斷之確定，尚有由事實審法院向被上訴人為闡明，經證據調查予以確定之必要。

本院已於發回判決指出系爭訴願決定究係依訴願法第81條規定，作成原處分撤銷之決定；

抑或，係依行政程序法第117條之規定，以上級機關之地位，認金門縣地政局所為系爭建物所有權登記處分違法，予以撤銷，依系爭訴願決定之理由，容有未明，影響本件訴願之提起是否合法，及起訴有無理由之判斷。

對此要求，未見原審於審理時為必要證據之調查，亦未說明不須調查之理由，自有未依本院發回判決意旨為應調查事實之情形。

（五）再按撤銷訴訟係原告主張其權利或法律上利益受行政處分或訴願決定之侵害，請求法院除去該行政處分或訴願決定之規制效力，為權利救濟之手段，基於有權利應有救濟之原則，倘行政處分或訴願決定之存在，客觀上可能造成原告權利之損害，其提起撤銷訴訟，即難謂無權利保護必要。

又土地登記規則第7條規定：「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」

該條所謂「法院判決塗銷」，係指以塗銷登記為訴訟標的之判決而言。

依此，登記機關依土地登記規則辦理完成之建物所有權第一次登記，所產生賦予建物所有權之效力，即所有權人於法令限制範圍內，有使用、收益、處分其建物，排除他人干涉之權，非依法定程序予以改變，已登記為建物所有權人者其權利受法律之保障。

是以，經登記機關為建物所有權第一次登記處分之建物所有權人，於登記機關或其上級機關對該權利登記處分，以行政處分或訴願決定為不利之改變，而對之提起撤銷訴訟，以除去不利處分或訴願決定之規制效力，即難認無權利保護必要。

本件被上訴人作成系爭訴願決定後，金門縣地政局依系爭訴願決定以104年8月4日公告將系爭建物第一次所有權登記公告及所有權狀公告撤銷，不問係金門縣地政局直接依據系爭訴願決定所為之執行行為，或另經該局依行政程序法第117條規定撤銷系爭建物登記處分後始作成，均難認金門縣地政局發函通知上訴人補正所有權證明文件，該局以上訴人未依限補正，駁回上訴人之登記申請，已經上訴人對此不服，提起行政爭訟，即足以保障上訴人欲取得系爭建物第一次所有權登記之申請權利。

從而，原判決以上訴人對系爭「訴願決定」提起撤銷訴訟，爭訟標的不及原處分機關之新處分，認本件訴訟結果縱撤銷系爭訴願決定，亦無從回復至原告系爭建物所有權登記之狀態，而以上訴人在第一審之訴欠缺權利保護必要，自屬誤解。

是以，原判決以上開理由作成上訴人在第一審敗訴之判決，尚有判斷所須確定之事實，未依職權為必要證據之調查、認定，及判決不備理由之違背法令。

八、綜上所述，原判決既有前開違背法令情事，上訴意旨，指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由。

又因本件事實尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從逕為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。

九、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 7 月 12 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 忠 仁
法官 蘇 嫊 娟
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 7 月 13 日
書記官 張 鈺 帛