最高行政法院行政-TPAA,107,判,416,20180719,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第416號
107年度判字第417號
上 訴 人 國防部
代 表 人 嚴德發
訴訟代理人 林志宏 律師
被 上訴 人 巢光明

巢先明

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國107年1月11日臺北高等行政法院105年度訴字第19號、104年度訴字第1942號判決，分別提起上訴，本院合併判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費由上訴人負擔。

理 由

一、被上訴人之父巢薌農為國軍老舊眷村臺北市崇仁新村原眷戶，民國100年6月5日死亡，長孫巢育誠（其父巢元明98年間死亡）、次子巢光明、三子兒女巢嘉文、巢友銓（其父巢克明88年間死亡）、四子巢先明為其繼承人（下合稱巢薌農繼承人等）。

巢薌農前於90年4月14日申請配售該新村改建基地新建住宅（自費增坪上一階坪型，34坪），而經上訴人核定。

嗣巢薌農經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）於97年2月29日以96年度禁字第315號、第331號民事裁定宣告禁治產，該院並以98年4月3日98年度監字第6號民事裁定選定巢薌農四媳呂錦芳（即巢先明之妻）為監護人，巢光明對該裁定不服，提起抗告，經同院98年度家抗字第35號民事裁定駁回，巢光明仍不服，再對之抗告，終經臺灣高等法院於99年1月29日98年度非抗字第139號民事裁定駁回後確定；

巢光明旋聲請改定監護人，臺北地院復於99年5月27日以98年度監字第271號民事裁定改定巢光明為監護人，於100年1月26日確定，嗣巢薌農於100年6月5日死亡。

其間，上訴人改建崇仁新村完成，門牌號碼臺北市○○區○○路000巷0號6樓（下稱系爭眷舍）於96年11月20日經抽籤確認配售予巢薌農承購，惟因巢薌農經宣告禁治產且親屬間爭訟甚多，而由呂錦芳及巢薌農繼承人等（不包括巢友銓）於98年10月28日聯名出具切結書（下稱系爭切結書）並簽立買賣契約（下稱系爭買賣契約）擬辦理交屋，並繳足購屋自備款（含代書費）新臺幣（下同）2,418,282元。

然上訴人於99年2月24日約定點交房屋時，以巢薌農家屬無法協議推選監護人為由，未完成系爭眷舍點交作業。

巢薌農於100年6月5日死亡，上訴人以巢薌農繼承人等未於巢薌農死亡後6個月內以書面協議由1人承受為由，作成104年5月4日國政眷服字第1040005210號函（下稱原處分）依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5條第2項前段，註銷巢薌農之眷舍居住憑證。

巢光明與巢先明均不服而提起訴願，分經104年11月5日院臺訴字第1040150109號訴願決定、第0000000000號訴願決定駁回，亦均向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟。

分別經原審105年度訴字第19號、104年度訴字第1942號判決（以下合稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷。

上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、(一)被上訴人巢先明起訴主張：上訴人既拆除巢薌農之房子，即應返還1棟房子，卻因上訴人作業疏失，錯誤製作2張眷舍抽房單，致生後續需辦理選定監護人等問題，訴訟曠日費時；

實則，上訴人於99年2月4日召開協調會議時，即已有點交系爭眷舍之意思；

如上訴人僅製作1張眷舍抽房單，當不致生後續諸多爭議。

再者，巢薌農繼承人等已依上訴人通知繳訖系爭眷舍及增坪價款2,405,282元，與上訴人間買賣契約已成立生效。

巢薌農一生報效國家，上訴人逕予註銷眷舍居住憑證，實屬無理等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

(二)被上訴人巢光明起訴主張：巢薌農為受禁治產宣告之人，國家於作成決定時，應考量保障受禁治產宣告之人之權益。

巢薌農於97年2月29日受禁治產宣告，呂錦芳及巢薌農繼承人等（不包括巢友銓）於98年10月28日書立系爭切結書，代巢薌農與上訴人締結系爭買賣契約，並依上訴人之通知，繳納購屋自備款2,405,282元，上訴人即應依約辦理點交，巢薌農繼承人等自無逾期辦理權益承受之問題。

上訴人誤認與巢薌農間系爭買賣契約尚未成立生效，而以巢薌農繼承人等逾期未辦理權益承受，作成原處分註銷巢薌農之眷舍居住憑證，實屬違法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、上訴人則以：（一）依系爭切結書可知，巢薌農於簽訂系爭買賣契約時尚未經法院選定巢薌農之監護人，呂錦芳及巢薌農繼承人等（不包括巢友銓）所代理巢薌農簽訂系爭買賣契約之行為即不生效力，上訴人亦未於該契約上用印，乃通知將退還巢薌農親屬繳交之購屋自備款（含代書費）2,418,282元，惟巢薌農之親屬認定巢薌農已與上訴人成立系爭買賣契約，拒絕受領上開購屋自備款。

迄至巢薌農100年6月5日死亡前，巢光明雖經法院選任為巢薌農之監護人，惟法院並未許其代理巢薌農購置不動產。

（二）巢薌農於100年6月5日死亡後，上訴人及所屬機關多次發函召開協調會議，通知巢薌農繼承人等於法定期限內協議由1人辦理權益承受，其間巢光明雖曾於100年12月5日提出權益承受申請，惟其並未提出其他繼承人同意由其1人承受權益之協議書及法院公證處認證書，上訴人所屬憲兵司令部乃檢還其申請資料。

巢光明雖提出改定監護人裁定，惟該裁定並未許可巢光明代巢薌農購置不動產，故呂錦芳及巢薌農繼承人等代巢薌農簽訂之系爭買賣契約尚不生效力，巢薌農死亡後，仍應依法辦理權益承受；

經上訴人所屬憲兵指揮部以104年1月5日國憲政綜字第1040000027號函通知巢薌農繼承人等於104年2月1日以前完成權益承受，惟逾期仍未完成，上訴人乃以原處分註銷巢薌農之眷舍居住憑證，尚無不合。

（三）上訴人預請巢薌農繳納代書費及房地自備款之通知，僅係為便利於1日內完成簽訂買賣契約及交屋各項作業所為之準備行為；

依崇仁新村改建基地交屋作業程序表（下稱改建作業程序表）「……交屋時應親自到場簽訂買賣契約書……」之記載可知，上訴人顯無在承購人實際簽訂買賣契約以前，僅預繳代書費及房地自備款時，即與其成立買賣契約之意思，遑論巢薌農並未自行預繳代書費及房地自備款，而係由巢先明、巢光明及其配偶田婉華代為繳納，尚無從認定屬巢薌農購買改建住宅之意思表示。

（四）依本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，上訴人以104年5月4日國政眷服字第1040005210號函（即原處分）註銷巢薌農之眷舍居住憑證，僅係表明巢薌農之眷舍居住憑證已無表彰老舊眷舍使用借貸關係之私法上效力，尚不生公法上效力，實應屬觀念通知等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。

四、原判決將訴願決定及原處分予以撤銷，係以：（一）巢薌農未受禁治產宣告前，早已於90年間申請配售崇仁新村改建基地新建住宅，除經上訴人核定外，並已於96年11月20日抽籤確認配售系爭眷舍。

巢薌農雖於97年2月29日經宣告禁治產，此間，上訴人除開立確定金額之繳款三聯單予巢薌農，領受被上訴人巢先明、被上訴人巢光明及其配偶田婉華出資而以巢薌農名義繳納之價金外，亦於98年10月28日取得經呂錦芳、巢光明等聯名之系爭切結書、系爭買賣契約，當可認因身分而產生專屬於巢薌農之原眷戶權益，經巢薌農行使同意權及選擇權，申請發動上訴人據此作成授益處分，此後，巢薌農擬承購之房屋特定、價額確定，價金甚且業已繳納，系爭買賣契約重要事項顯然已經雙方合意，與原眷戶身分緊密連結之權益，逐漸轉化為因身分而產生之財產權，終至成為可脫離身分關係，獨立存在之財產權。

巢薌農嗣於100年6月5日死亡，前述獨立於原眷戶身分外之財產權已非因身分所生之原眷戶權益，而成為可繼承之客體，當為其繼承人所得繼承。

上訴人對於民法關於保護被監護人財產權益之規定不應援用於國家有利於被監護人之給付行政上，缺乏認識；

亦將怠於簽署系爭買賣契約以完成行政任務之缺失，委諸於巢薌農監護人未經法院許可代巢薌農購置不動產，進而否認巢薌農原眷戶權益已因房舍特定、價金確定而轉換為財產權，容無可採。

（二）原處分援引眷改條例第5條第2項規定，並以巢薌農繼承人等為對象，註銷巢薌農眷舍居住憑證，核應認係確認性質之行政處分，其文末也附有教示規定，足徵上訴人作成原處分之際，寓有發生一定規制效果之意旨。

然上訴人於原審審理中主張原處分，僅係表明巢薌農之眷舍居住憑證已無表彰老舊眷舍使用借貸關係之私法上效力，不生公法上效力，實應屬觀念通知云云，乃為臨訟之詞，亦無足採等由，為其判斷之論據。

五、上訴意旨略以：（一）巢薌農死亡前尚未簽訂系爭買賣契約，依辦理國軍老舊眷村改建注意事項貳、十二之規定，於巢薌農死亡後，依眷改條例第5條第1項前段得享之承購改建住宅、領取輔助購宅款等原眷戶權益，自應依眷改條例第5條第1項後段、第2項，依序由配偶或子女依法定程序辦理承受原眷戶權益，逾期未辦理即生喪失承受權益之法律效果。

被上訴人逾期未為原眷戶權益承受之申請，上訴人方作成原處分，註銷巢薌農原眷戶權益及眷舍居住憑證。

原判決未敘明理由，不當剝奪上訴人辦理國軍老舊眷村改建業務之行政機關自由形成空間，對辦理國軍老舊眷村改建注意事項貳、十二恝置未論，逕作成「巢薌農之原眷戶權益於本人或具代理權限之代理人簽訂改建住宅買賣契約書前即已實現」之認定，應有行政訴訟法第243條第2項第6款所指判決不備理由之當然違背法令情事。

（二）本件巢薌農實際上根本並未為預繳代書費及房地自備款金額之繳納行為，相關預繳代書費及房地自備款金額如被上訴人所自承，係由並不具代理巢薌農購置不動產權限之被上訴人巢先明、被上訴人巢光明及田婉華各繳納1,813,712元、304,570元、300,000元，該等繳款行為尚無從認定屬巢薌農所為購買系爭眷舍之意思表示。

且有關上訴人發給巢薌農於交屋期日前先行繳納預繳代書費及房地自備款金額之通知，應僅係為便利於1日內完成簽訂買賣契約及交屋各項作業所為之準備行為。

參閱改建作業程序表記載「……交屋時應親自到場簽訂買賣契約書……」等語，上訴人顯無意於承購人實際簽訂買賣契約前，於承購人先行繳納預繳代書費及房地自備款金額時即與承購人成立改建住宅買賣契約。

另巢薌農繼承人等均非經法院許可有權代理巢薌農簽訂系爭買賣契約之監護人，故98年10月28日代理巢薌農所為繳交自備款及簽訂系爭買賣契約之行為，應為不生效力。

以上均難認巢薌農與上訴人有就標的物、價金等系爭買賣契約成立必要之點，達成意思表示合致。

原審就此未陳明判斷理由，泛稱巢薌農擬承購之房屋特定、價額確定，價金甚且業已繳納，系爭買賣契約重要事項顯然已經雙方合意云云，有判決理由不備之情事。

（三）原眷戶依眷改條例第5條第1項之規定，為國軍老舊眷村改建住宅之承購，性質上為私法上不動產買賣契約之締結，仍應有民法第1110條、第1113條、第1098條第1項、第1101條規定之適用。

此參許可監護人代受監護宣告原眷戶購置國軍老舊眷村改建住宅之相關普通法院裁定，仍需就監護人購置國軍老舊眷村改建住宅預計使用方式、款源等事項審酌，並不因所涉購置不動產為國軍老舊眷村改建住宅，即當然認對受監護宣告（禁治產）人有利而無需踐行法院許可程序，且觀諸民法第1101條之規定，亦得此理。

原審稱承購國軍老舊眷村改建住宅恆可認定係基於受禁治產人之利益所為，實係曲解民法第1101條之規範意旨，應有判決適用法規不當之情事。

遑論許可監護人代理受監護宣告（禁治產）人購置不動產，應歸屬普通法院審理，行政法院尚無審判權限，原審逾越行政法院之審理權限，亦有不當云云。

六、本院查：

(一)本件上訴人之代表人原為馮世寬，於訴訟繫屬中變更為嚴德發，茲據變更後之新任代表人嚴德發聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。

(二)按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；

本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」

「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。

原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；

原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。

前項子女人數在2人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起6個月內，以書面協議向主管機關表示由1人承受權益，逾期均喪失承受之權益。

但於中華民國85年11月4日行政院核定國軍老舊眷村改建計畫或於本條例修正施行前，原眷戶與配偶均死亡者，其子女應於本條例修正施行之日起6個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益。」

為行為時眷改條例第1條及第5條第1項、第2項所明定。

本件原審本於職權調查證據後，為前揭事實之認定，進而以巢薌農未受禁治產宣告前，早已於90年間申請配售該新村改建基地新建住宅（自費增坪上一階坪型，34坪），除經上訴人核定外，並已於96年11月20日抽籤確認配售系爭眷舍。

巢薌農雖於97年2月29日經宣告禁治產，臺北地院於98年4月3日指定呂錦芳為監護人，99年5月27日改訂巢光明為監護人，此間，上訴人除開立確定金額之繳款三聯單予巢薌農，領受巢先明、巢光明及其配偶田婉華出資而以巢薌農名義繳納之價金外，亦於98年10月28日取得經呂錦芳、巢光明等聯名之系爭切結書、買賣契約書。

揆諸首揭法令及說明，當可認因身分而產生專屬於巢薌農之原眷戶權益，經巢薌農行使同意權及選擇權，申請發動上訴人據此作成授益處分，此後，巢薌農擬承購之房屋特定、價額確定，價金甚且業已繳納，系爭眷舍買賣契約重要事項顯然已經雙方合意，與原眷戶身分緊密連結之權益，逐漸轉化為因身分而產生之財產權，終至成為可脫離身分關係，獨立存在之財產權為由，認定巢薌農嗣於100年6月5日死亡，前述獨立於原眷戶身分外之財產權已非因身分所生之原眷戶權益，而成為可繼承之客體，當為其繼承人所得繼承。

另說明眷改條例辦理國軍老舊眷村改建並配售原眷戶之具體作業流程，乃原眷戶依同條例第22條及同條例施行細則第20條規定，向主管機關提出經法院認證之改(遷)建申請書，除確認是否同意改建及有無承購意願外，如擬承購者並表明一定階級一定坪數住宅之需求，主管機關如予核定，其性質為經當事人申請發動所作成授益處分。

其後，改建之眷宅完工，主管機關尚須辦理抽籤特定原眷戶所承購之眷舍，確定房屋價款，雙方以此為契約重要事項之合意，簽立書面買賣契約，憑以繳交房屋價款以及辦理承購之房地產所有權移轉。

原眷戶提出改(遷)建申請書，經主管機關核定者，於書面買賣契約締結前，雙方雖無私法上買賣關係存在，但公法上給付行政所形成之法律關係已然存在，並循改建眷舍完工、抽籤特定承購眷舍、房屋價款核計、乃至於房屋價款之繳清，逐步將緊密連結於原眷戶身分之權益，轉化為可以貨幣衡量價值之財產權，而具有相當之權利流動性，不再具有專屬人格特質。

其間，如發生原眷戶受禁治產宣告，無從以本人意思領受主管機關觀念通知或意思表示，進行抽籤、收受繳款通知、締結書面買賣契約、辦理房地所有權移轉登記，以領受國家之行政給付者，監護人均得代理為之。

蓋此無非原眷戶行使同意改建權，並選擇申請承購特定房型住宅經主管機關核定後，後續領受主管機關基於公益之目的所為之給付，參照民法第1110條、第1113條、第1101條第1項之規定，恆可認係基於受禁治產人之利益所為，而非同法第1101條第2項第1款所定應受普通法院許可始生效力之代為「購置不動產行為」。

原處分以巢薌農死亡後，其子女未於一定期間內協議1人承受原眷戶權益為由，註銷巢薌農原眷戶居住憑證，無異否認巢薌農原眷戶權益轉換為內容明確特定之財產權而得為巢薌農繼承人所繼承之客體，於法有違。

原眷戶權益因原眷戶死亡而無人於一定期限內承受，眷改條例第5條第2項所規定之法律效果，乃原得為權益承受者均喪失承受之權益，因之，專屬於原眷戶之權益也隨原眷戶死亡而消滅，無庸以處分註銷眷舍居住憑證以解消原眷戶權益。

原處分援引該條項規定，並以巢薌農繼承人等為對象，註銷巢薌農眷舍居住憑證，核應認係確認性質之行政處分，其文末也附有教示規定，足徵上訴人作成原處分之際，寓有發生一定規制效果之意旨。

然上訴人於審理中主張原處分，僅係表明巢薌農之眷舍居住憑證已無表彰老舊眷舍使用借貸關係之私法上效力，不生公法上效力，實應屬觀念通知云云，尚非可採；

並認上訴人以巢薌農禁治產宣告後經法院指定之監護人，均未獲法院許可為之購置不動產，依民法第1110條、第1113條、第1101條第2項規定，代巢薌農所簽立之系爭買賣契約書不生效力，以及買賣契約亦未經上訴人簽署云云，主張系爭眷舍之買賣契約不成立，與巢薌農間無買賣關係，而為原始之原眷戶權益關係云云，亦不足採為由，而為上訴人敗訴之判決。

業已在原判決中詳述證據取捨之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均詳為論斷，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，經核認事用法並無違誤。

上訴人徒執前詞再為主張，無非重述其於原審所陳而為原審所不採之歧異法律見解，自難據以認定原判決有理由不備及適用法規不當之違法。

上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 7 月 19 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 帥 嘉 寶
法官 沈 應 南
法官 蘇 嫊 娟
法官 鄭 忠 仁

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 7 月 20 日
書記官 蘇 婉 婷