最高行政法院行政-TPAA,107,判,418,20180719,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第418號
上 訴 人 昱家實業有限公司



代 表 人 郭欽賢
訴訟代理人 蔡坤展 律師
被 上訴 人 臺南市政府
代 表 人 李孟諺
上列當事人間土地使用編定事件，上訴人對於中華民國106年3月30日高雄高等行政法院105年度訴字第77號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、被上訴人代表人於民國106年9月7日，由賴清德變更為李孟諺，經李孟諺聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、緣上訴人於95年間向改制前臺南縣政府（下稱臺南縣政府，臺南縣、市於民國99年12月25日合併改制為臺南市，改制前臺南縣政府業務由被上訴人臺南市政府承受）申請將○○○○○○○○○○縣○里鎮○里段0000○0○號土地（面積1319.14平方公尺，重測後為臺南市○里區○○段○○○○○段○000○號，下稱系爭土地）由特定農業區丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地，經臺南縣政府審認系爭土地未符合非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第35條之1各款規定，以95年3月30日府地價字第0950063445號函否准，上訴人不服，循序提起行政訴訟，經高雄高等行政法院（下稱原審）95年度訴字第887號判決及本院98年度判字第379號判決駁回確定。

嗣上訴人復於103年8月12日繕具非都市土地變更編定申請書，向被上訴人申辦將系爭土地變更編定為甲種建築用地，經被上訴人以103年9月12日府地用字第1030827815號函復其申請案先予錄案，俟法令修正後再據以辦理。

上訴人不服，提起訴願，經內政部審認管制規則第35條之1於102年9月19日修正發布，被上訴人應審查該申請案是否符合修正後之規定，並據以作出准駁決定，乃以103年12月23日台內訴字第1030322020號訴願決定將被上訴人103年9月12日府地用字第1030827815號函撤銷，命被上訴人於2個月內另為適法之處分。

其後，被上訴人依據上開訴願決定意旨，以104年1月9日府地用字第1031231487號函（下稱原處分）復略以：「……三、查貴公司申請旨揭土地由特定農業區丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地，……前經改制前臺南縣政府以95年3月30日府地價字第09500063445號函否准所請，貴公司不服，已提出訴願、行政訴訟，經訴願決定駁回、判決駁回在案。

又依最高行政法院98年度判字第379號判決理由略以：『又依管制規則第35條之1修正草案總說明、區域計畫法施行細則第13條及第15條規定可知，非都市土地符合畸零不整、無禁止變更編定之狹小土地而符合該條第1項第3款情形之一者，該畸零土地若得和相鄰之鄉村區整體利用，將更有利用實益，故管制規則第35條之1遂放寬管制規定。

惟依據法律之歷史解釋及法律目的解釋原則，若認該條得申請變更編定之非都市土地亦包括農業區之丁種建築用地，在無更強烈之公益目的考量下，依前述說明，反而會因第35條之1之放寬規定危害居民之健康，自和第35條之1立法目的及刪除原第14條之理由有違，應認管制規則第35條之1第1項得申請變更編定為建築用地之『非都市土地』，應不包括原已編定為農業區丁種建築用地在內。』

……是以，貴公司再申請佳里區文化段727地號土地，由特定農業區丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地，歉難照辦。」

而駁回上訴人所請。

上訴人不服，提起訴願，經內政部104年12月28日台內訴字第1040090076號訴願決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。

三、本件上訴人主張︰依管制規則第35條之1第1項及第6項前段規定，凡符合該規則第35條之1第1項各款規定，且坐落於山坡地範圍外之農業區土地，應得申請變更編定為甲種建築用地，即條文既載明未依法禁、限建，自包含建築用地在內，此為法條文義之當然解釋。

且依經濟部工業局93年7月23日工中字第09305005880號函（下稱工業局93年7月23日函）意旨，該局亦認定特定農業區丁種建築用地可依管制規則第35條之1規定變更為甲種建築用地。

再依內政部97年9月23日研商「依非都市土地使用管制規則第35條、第35條之1規定，申請變更編定為建築用地之土地，是否包括丁種建築用地」事宜會議紀錄（下稱內政部97年會議紀錄），亦未排除丁種建築用地適用管制規則第35條之1規定。

又參諸管制規則第35條之1於102年修正總說明，可知管制規則係基於居住使用目的，採取放寬政策，使都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕之情形，得申請變更編定為他種建築用地。

準此，系爭土地若可變更為居住用地而非工業使用，可減輕對環境之衝擊，符合管制規則之修正意旨。

況系爭土地現況，南方建有大面積住宅，周圍均為人口聚集地區，實已不再適合工業使用。

另依管制規則第27條附表三「使用分區內各種使用地變更編定原則表」（下稱編定原則表）說明一規定，系爭土地雖不允許變更為甲種建築用地，但因符合管制規則第35條之1第1項第1款規定，且位於山坡地範圍外之農業區，即應變更為甲種建築用地。

另內政部95年3月27日內授中辦地字第0950043299號函（下稱內政部95年3月27日函釋）認管制規則第35條之1規定之適用不包括建築用地，已涉及人民財產權內容之變更，且明顯超越該規定文義範圍，違反法律保留原則，原處分及訴願決定援引該函，進而否准上訴人申請，顯然違法。

況參諸管制規則第48條第1項第1款規定，可知各種建築用地彼此間可互為變更，另據內政部86年7月31日台（86）內地字第0000000號函（下稱內政部86年7月31日函）亦肯認鄉村區丁種建築用地，得申請變更為同區乙種建築用地。

凡此，均可佐證管制規則第35條之1規定，並不排除已為建築用地，得申請變更編定為甲、乙、丙、丁種建築用地，原處分違反行政自我拘束原則，顯非適法。

另有多件新北市政府公告關於工業區土地部分變更為住宅用地之案例，益證非都市土地之丁種建築用地應可變更為甲種建築用地等語。

為此，求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.被上訴人應依上訴人103年8月12日之申請作成准予將上訴人所有系爭土地變更編定為同區甲種建築用地之行政處分。

四、被上訴人則以︰上訴人引述都市計畫內土地可由工業區變更為住宅區，係都市土地，屬依都市計畫法相關規定辦理檢討變更，而系爭土地係非都市土地，如欲辦理變更編定，則應依管制規則相關規定辦理，兩者法令依據不同。

又管制規則第57條規定，特定農業區或一般農業區內之丁種建築用地或取土部分以外之窯業用地，已依該規則82年11月7日修正發布前第14條規定，向工業主管機關或窯業主管機關申請同意變更作非工業或非窯業用地使用，或向縣市政府申請變更編定為甲種建築用地而其處理程序尚未終結之案件，得從其規定繼續辦理。

是除符合前開規定已向主管機關提出申請而其處理程序尚未終結之案件，得繼續辦理外，丁種建築用地自不得提出申請變更編定為甲種建築用地。

而91年5月31日增訂管制規則第35條之1規定，其目的係為處理88年7月1日精省前，原臺灣省政府辦理非都市土地使用編定屆滿5年通盤檢討遺留之個案問題，且依內政部95年3月27日函釋說明，原臺灣省政府前於辦理上開各縣市通盤檢討作業時，有關毗鄰鄉村區之丁種建築用地均不予以劃入鄉村區變更為一般建築用地。

原處分依據管制規則第35條之1規定及內政部95年3月27日函釋駁回上訴人之申請，依法並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按102年9月19日修正發布之管制規則第35條之1規定，於其91年5月31日增訂之立法目的，係為促進鄉村區邊緣畸零不整土地之有效之利用。

經查，依臺南市佳里地政事務所出具之地籍圖謄本及土地登記第二類謄本，上訴人所有系爭土地面積0.1319公頃，為坵塊完整之丁種建築用地，且其東面與文化段728地號特定農業區丁種建築用地相毗鄰，西面與南面毗鄰之○○段OOO、OOO地號分別為鄉村區乙種建築用地及特定農業區丁種建築用地，北面毗鄰○○段OOO、OOO地號為特定農業區水利用地，並無外圍與道路、水溝或各種建築用地隔絕之情形，故其地理環境並不符合管制規則第35條之1第1項第1款規定畸零不整及外圍有道路、水溝或各種建築用地等隔絕之要件。

則上訴人依管制規則第35條之1第1項第1款規定，向被上訴人申請變更系爭土地之使用地類別，於法顯然不合。

㈡次按管制規則第57條規定、80年3月6日修正發布之管制規則第14條規定，上開管制規則第14條規定於82年11月7日修正刪除，其刪除之理由略以，第14條條文係於78年增訂，其立法原意係為配合解決當時環境污染抗爭不斷，為使污染嚴重工廠得以變產置產方式取得遷廠資金，順利完成遷廠，解決環保及社會問題，同時使其他廢棄工廠之丁種建築用地達到有效利用。

可知當時第14條允許農業區丁種建築用地得變更為甲種建築用地係有其時空背景及特定目的，則於該時空背景已消失及特定目的無法達成下，基於保障居民健康及避免造成投機之管制目的，自仍應維持禁止變更編定之規定。

故自該次修正發布後，即取消農業區丁種建築用地得變更編定為非工廠使用之甲種建築用地之規定。

嗣為維護於該次修正發布生效前已向各主管機關申請變更之申請人之權益，於83年6月1日再增訂第31條之1（現行第57條規定）過渡條款，而現行法第57條仍保留前開第31條之1規定，僅增加第3項，足以確定管制規則自82年11月取消農業區丁種建築用地得變更編定為甲種建築用地之規定後，至今仍採相同之管制立場，未有變更。

而本件上訴人既係申請將系爭土地由特定農業區丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地，依管制規則第57條規定，除其符合已於82年11月7日修正發布前已依同規則第14條規定向主管機關提出申請而其處理程序尚未終結之案件，得繼續辦理外，自已不得再提出申請。

上訴人主張依102年修正之管制規則第35條之1條文文義，並無禁止原使用編定為丁種建築用地之土地申請變更編定為甲種建築用地云云，亦不足採。

則本件上訴人於103年依管制規則第35條之1第1項第1款規定，向被上訴人申請將系爭土地變更編定為特定農業區甲種建築用地，被上訴人以原處分駁回，於法自無不合。

㈢上訴人雖以內政部86年7月31日函允許原編定為鄉村區丁種建築用地得變更為乙種建築用地，主張原處分違反行政自我拘束原則云云。

惟位於鄉村區範圍之各種使用地，因管制規則並未設有限制變更編定之規定，且依變更編定原則表鄉村區欄，於乙種建築用地係標示「＋」即允許依該規定辦理變更編定該類使用地，故本自得依上開規定申請變更編定為乙種建築用地。

和本案土地使用分區為特定農業區，並不允許變更編定為他種建築用地之事實並不相同，自不得比附援引。

上訴人另主張工業局93年7月23日函覆說明認管制規則第35條之1規定並未限制申請變更編定之非都市土地原使用編定種類，及該管制規則第57條乃對於特定申請案件之處理程序及補正期限之規定乙節，因經濟部工業局並非管制規則之權責機關，故其意見非具有決定之效力。

則上訴人據以主張特定農業區丁種建築用地可依管制規則第35條之1規定變更為甲種建築用地，並不可採。

至上訴人提出新北市政府都市計畫變更資料，引述都市計畫內土地可由工業區變更為住宅區一節，核與本件上訴人申請變更系爭土地使用地類別之情形有別，自不得予以援用等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。

六、上訴理由略謂：㈠所謂畸零地係指狹小或地界曲折之基地，並非指破碎分散之基地，故坵塊完整與畸零概念並不違背，原判決以系爭土地坵塊完整，率認不符合畸零地之意義，已有理由不備之違法。

又系爭土地於103年申請時，北面毗鄰土地已從養殖用地變更為水利用地，而水利用地係符合管制規則第35條之1第1項第1款規定，且依原審105年8月11日準備程序筆錄，被上訴人業已陳述系爭土地符合管制規則第35條之1第1項第1款「畸零不整」及「外圍有道路、水溝或各種建築用地等隔絕」要件，原判決未敘明系爭土地何以不符合上開要件，逕為相反判斷及認定，已有理由不備之違法。

㈡上訴人係依據管制規則第35條之1第1項第1款規定申請變更，並非依據同規則第57條規定，兩者規範目的及內容迥然不同。

且基於文義解釋，管制規則第35條之1第1項第1款規定所稱土地，並未排除建築用地，從而丁種建築用地亦屬該條所指得申請變更之土地。

又原判決未審酌管制規則第35條之1規定於94年修正放寬管制之意旨，況依編定原則表說明一所謂另有規定，自係指管制規則第35條之1第6項前段可變更編定為甲種建築用地之情形。

原判決援引管制規則第57條之83年增訂理由，間接推論管制規則第35條之1規定仍限制丁種建築用地等情，應屬違背法令及不備理由之違法。

㈢管制規則第35條之1規定，係處理毗鄰鄉村區畸零不整且無隔離必要之土地問題，而82年刪除前之管制規則第14條規定，則係賦予工業主管機關對丁種建築用地變更之決定權，兩者性質及規範目的顯然不同。

至於83年增訂之管制規則第31條之1，顯係處理管制規則第14條刪除後之程序問題，有其特定時空背景，故不能以83年增訂之管制規則第31條之1規定限制第35條之1之適用範圍，此參諸工業局93年7月23日函，可知工業主管機關亦認為83年增訂之管制規則第31條之1，具有特定規範目的，並非一般排除規定自明。

是以，管制規則第14條之刪除理由，既未有往後全面禁止丁種建築用地變更地目之內容，而現行管制規則第35條之1亦未有排除丁種建築用地之意旨，系爭土地即可適用管制規則第35條之1規定變更為甲種建築用地。

原判決逕以管制規則第14條已刪除，率然推論管制規則第35條之1排除丁種建築用地之適用，有違背法令及不備理由之違法。

且內政部97年會議紀錄已作成管制規則第35條之1未排除丁種建築用地之結論，原判決對此法律見解未予審酌，亦未說明不採之理由，顯有不備理由之違法。

㈣依上訴人於原審檢附之工業用地變更等資料，近年來有關工業用地變更為建築用地之案例，已有足夠之環保法規及工業法規配合規範，並無原判決所指將產生工業用地流失及危害居民健康之疑慮，基於平等原則，系爭土地即無特別排除之理由。

原判決未加審酌，率然援引管制規則第14條之刪除理由，遽為上訴人不利論斷，違反平等原則及行政自我拘束原則，顯有違背法令之違誤。

㈤依103年2月5日修正發布之製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知編定原則表，可知非山坡地之特定農業區可編定為甲種建築用地或丁種建築用地，即住宅使用或工業使用彼此可互為轉換。

系爭土地為非山坡地之特定農業區，依法本可編定為甲種建築用地，且管制規則第35條之1第1項第1款准許變更為他種用地，上訴人申請變更為甲種建築用地，於法無違。

原判決未見及此，竟認管制規則第35條之1規定禁止變更，顯屬適用法規錯誤之違背法令。

㈥被上訴人及訴願決定援引內政部95年3月27日函釋否准上訴人之申請，然該解釋性行政規則對法院及人民並無拘束力，且該函釋錯誤解釋管制規則第35條之1第1項不包括建築用地，已然限制人民財產權內容，違反管制規則第2條、第3條及第27條第1項等准許建築用地變更為他種建築用地之意旨，違反法律保留與法律優位原則。

原判決形式上雖未引用該函釋，然對此未予糾正，實質上亦採相同結論，應有不備理由之瑕疵。

㈦參諸內政部86年7月31日意旨，足見非都市土地之鄉村區丁種建築用地於86年依法可變更為乙種建築用地，即丁種建築用地可變更為住宅建築用地。

原判決逕認管制規則自82年刪除第14條規定，即取消農業區丁種建築用地得變更編定為甲種建築用地之規定，迄今仍採相同之管制立場等情，應有判決違背法令及不備理由之違法等語。

七、本院查：

（一）按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。

變更之程序亦同，其管制規則，由中央主管機關定之。」

準此，區域計畫公告實施後非都市土地，原則上應由直轄市或縣（市）政府依非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編各種使用地，作為土地使用管制之依據，其使用分區及使用地編定，非有管制規則為依據，不得變更。

次按管制規則第27條第1項及第2項規定：「（第1項）土地使用分區內各種使用地，除依第三章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。

（第2項）前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表三辦理。」

依此，除管制規則另有明文外，使用地變更編定，須依使用分區內各種使用地變更編定原則表之規定，在原使用分區內，係允許為該類使用者，始得為之。

（二）又按「（第1項）非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建，並經直轄市或縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地︰一、毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝或各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕，面積在0.12公頃以下。

……（第2項）前項第1款至第3款、第5款土地面積因地形坵塊完整需要，得為百分之10以內之增加。

……（第6項）第1項土地於山坡地範圍外之農業區者，變更編定為甲種建築用地；

於山坡地保育區、風景區及山坡地範圍內之農業區者，變更編定為丙種建築用地。」

為管制規則第35條之1所規定。

以該條第1項第1款規定，申請變更編定為建築用地者，其土地面積以在0.12公頃以下者為限，僅於因地形坵塊完整需要，始得於百分之10以內為增加；

此所謂外圍有水溝隔絕，係指毗鄰鄉村區之土地除與毗鄰鄉村區部分外，因道路、水溝或各種建築用地之存在，已產生對外聯絡之障礙而言。

（三）再按管制規則第35條之1係91年5月31日修正時所增訂，依該次管制規則部分條文修正總說明關於第35條之1部分「增訂毗鄰鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁限建或經直轄市、縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地，合於一定條件規定者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地。

」及該條修正說明「一、本條新增。

二、以往非都市土地均依現況編定，對於鄉村區土地亦得辦理5年通盤檢討，88年7月1日精省之後，原台灣省政府訂頒之行政規定已停止適用，基於政策及法制之限制，鄉村區通盤檢討未能繼續辦理；

又本規則第35條有規定毗鄰甲種、丙種建築用地或……之零星或狹小土地……得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地，惟毗鄰之乙種建築用地並無得辦理變更編定為建築用地之規定，常有民眾陳情不公，縣（市）政府迭有反映，為促進鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁限建或經直轄市、縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地有效利用，並處理過去通盤檢討遺留之個案問題，爰增訂之。」

之意旨，可知管制規則第35條之1規定，係因精省後非都市土地之鄉村區土地，無法經由辦理通盤檢討方式，處理毗鄰鄉村區之零星或狹小土地之土地使用編定變更，為促進鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁限建或經直轄市、縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地有效利用，於符合一定條件下，允許毗鄰非都市土地鄉村區邊緣畸零不整之土地，得申請變更編定為建築用地，並要求變更編定須在原使用分區內為申請編定為建築用地。

（四）查原審依臺南縣佳里地政事務所出具之地籍圖騰本及土地登記第二類謄本，以上訴人所有系爭OOO地號土地面積0.1319公頃，為坵塊完整之丁種建築用地，其東面與OOO地號特定農業區丁種建築用地相毗鄰，西面與南面毗鄰之同段OOO地號及OOO地號土地，分別為鄉村區乙種建築用地及特定農業區丁種建築用地，北面毗鄰同段OOO地號及OOO地號為特定農業區水利用地，並無外圍與道路、水溝或各種建築用地隔絕之情形，認其地理環境並不符合前開管制規則第35條之1第1項第1款「畸零不整」及「外圍有道路、水溝或各種建築用地等隔絕」規定之要件，已說明其認定事實之證據，核無不依證據為事實認定情形，亦與經驗及論理法則無違，自得作為本院判斷之事實基礎。

基上事實，原審以上訴人依管制規則第35條之1第1項第1款規定，向被上訴人為變更系爭土地使用地類別之申請，被上訴人予以駁回，並無不合，原判決所為上開判斷，揆諸前開規定及說明，尚無違誤。

上訴論旨，以系爭土地於103年申請時，北面毗鄰土地已從養殖用地變更為水利用地，惟此改變仍無礙上訴人本件申請不符合管制規則第35條之1第1項第1款要件之判斷。

至於被上訴人代理人於原審105年8月11日準備程序筆錄，雖曾表示系爭土地符合管制規則第35條之1第1項第1款「畸零不整」及「外圍有道路、水溝或各種建築用地等隔絕」要件，然被上訴人代理人於原審為此陳述，並不能拘束原審法院認定事實之職權行使，原審法院仍應依證據就系爭土地，是否具備管制規則第35條之1第1項第1款規定之要件，以判斷上訴人本件申請是否有據。

上訴人以原審未依被上訴人代理人上開陳述認定事實，指摘原判決有判決不備理由之違背法令，尚不足採取。

（五）依上，上訴人本件申請既不符合管制規則第35條之1第1項第1款之要件，原判決認原處分駁回上訴人所請，並無不合。

是上訴人以102年9月19日修正之管制規則第35條之1條文之文義，並無禁止原使用編定為丁種建築用地之土地得依該條申請變更編定為甲種建築用地之主張，是否可採，已無關原判決是否違背法令之判斷。

此外，原判決並未援引內政部95年3月27日函釋，作為支持原處分並未違法之依據。

上訴論旨，以該函釋違反法律保留及法律優位原則，指摘原判決有不備理由之違背法令，亦難認為有理由。

八、綜上所述，原審以被上訴人以原處分否准上訴人變更土地編定之申請，訴願決定予以維持，均無違誤，其請求被上訴人應依上訴人103年8月12日之申請作成准予將上訴人所有系爭土地變更編定為同區甲種建築用地之行政處分，為無理由，而判決駁回上訴人於第一審之訴，核其認事用法，尚無不合，並已論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張，如何不足採之論證取捨等事項，已為必要之說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，難認有所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。

上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。

九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 7 月 19 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 忠 仁
法官 蘇 嫊 娟
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 7 月 20 日
書記官 張 鈺 帛