最高行政法院行政-TPAA,107,判,474,20180816,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第474號
上 訴 人 陳冠宇

訴訟代理人 焦文城 律師
被 上訴 人 臺南市學甲區公所

代 表 人 邱志榮
上列當事人間農業發展條例事件，上訴人對於中華民國106年10月5日高雄高等行政法院106年度訴字第121號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣上訴人於民國103年10月24日檢附農業用地作農業設施容許使用申請書及經營計畫書等文件，以其所有坐落臺南市○○區○○段205地號土地（下稱系爭土地），向被上訴人申請設置「網室」之農作產銷設施（下稱系爭農業設施），供栽培小果番茄使用，經被上訴人審認符合行為時（102年10月9日修正發布）申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱容許使用辦法）第5條規定，遂核發103年11月19日所建字第1030756707號農業用地作農業設施容許使用同意書（下稱系爭同意書）。

上訴人取得系爭同意書後，於104年10月12日建造完成上開鋼骨構造網室，並於105年1月15日取得使用執照。

嗣上訴人於105年5月12日向臺南市政府申請設置再生能源發電設備，經被上訴人及臺南市政府農業局、工務局、經濟發展局於105年5月27日至系爭土地進行會勘，被上訴人認系爭農業設施現場未作農業生產使用，且頂蓋設置太陽能板，並未符合行為時容許使用辦法規定，乃以105年6月4日所建字第1050373572號函請上訴人於105年6月30日前改善完成，逾期未改善或改善後仍未符規定，將廢止系爭同意書。

被上訴人及臺南市政府經濟發展局復於105年7月1日至現場會勘，認系爭土地上雖有種植山蘇之情形，惟系爭農業設施頂蓋設置太陽能板仍不符行為時容許使用辦法第13條附表1就網室應以透光塑膠布及遮陰網搭建之規定，經上訴人代理人沈永文當場陳稱將辦理變更使用，被上訴人乃以105年7月19日所建字第1050465177號函（下稱105年7月19日函）同意展延改善期限至105年9月20日。

嗣上訴人於105年9月26日向被上訴人申請變更容許使用內容，因申請變更容許使用之面積已逾330平方公尺，被上訴人乃以105年10月6日所建字第1050673221號函轉上訴人上開申請變更容許使用文件至臺南市政府農業局，該局則以105年10月19日南市農務字第1051044986號函被上訴人先行審認是否已就原不符行為時容許使用辦法部分完成改善再行申辦，被上訴人遂以105年10月26日所建字第1050720366號函（下稱105年10月26日函）通知上訴人上情，並再次展延改善期限至105年11月10日。

惟被上訴人於105年11月10日至現場勘查，系爭農業設施以太陽能板鋪設之情形仍未改善，乃以105年11月16日所建字第1050760966號函（下稱原處分）廢止系爭同意書。

上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，上訴人仍未甘服，遂向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟。

經原審判決駁回後，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠上訴人於系爭土地種植以80％遮光栽培生育最佳之山蘇，且於網室上搭蓋太陽能板，並未阻隔其餘方位之光線，故未違反行為時容許使用辦法之規定。

105年7月19日函已載明上訴人可申請變更使用內容（將網室變更為溫室），上訴人乃於同年9月26提出變更申請，被上訴人復以105年10月26日函認為上訴人須先完成改善，再行辦理變更申請，且僅給予15日之時間完成改善，顯違信賴保護原則。

上訴人復於105年11月4日送交農業設施變更經營內容申請書，被上訴人卻逕於105年11月16日以原處分廢止系爭同意書，有違比例原則，原處分顯非適法。

㈡行為時容許使用辦法第27條第2項係規範於農業用地「獨立」設置之綠能設施，此種綠能設施除有同法第30條規定之情形外，依同法第29條規定，應與農業經營使用相結合。

惟行為時容許使用辦法第28條係規範附屬於農業設施設置之綠能設施，免依第4條規定提出申請，亦不受同法第29條「應與農業經營使用相結合」之限制，上訴人已取得系爭同意書，並於該網室農業設施附屬設置綠能設施，依上開說明，應免依行為時容許使用辦法第4條規定提出申請，訴願決定稱上訴人仍應申請變更原核定計畫內容，並按核定之農業經營計畫內容使用，難謂有據。

㈢上訴人係於網室搭建完成後，於其上附屬設置綠能設施，並未改變原搭建網室之建材，原處分遽認網室不予同意設置太陽能板，顯有不當擴張解釋。

上訴人於系爭土地附屬設置太陽能板遮光，實為配合系爭土地農業經營，有助於行為時容許使用辦法推展維護農業經營之立法目的，原處分認設置太陽能板遮光即與系爭同意書農業計畫不符，而廢止系爭同意書，顯係不當限制人民憲法上工作權及財產權及種植作物之自由，原處分及訴願決定實有違法，應予撤銷。

㈣行為時容許使用辦法第13條附表1規定：「有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。」

則依文義解釋，網室應以「可透光之塑膠布」或「遮陰網」搭建，亦即遮陰網非以可透光為要件，故本件上訴人於網室上方搭建太陽能板，周圍則以透光網覆蓋，亦未影響其下作物即山蘇之生長，並未違反上開規定。

㈤依行政院農業委員會（下稱農委會）104年2月12日農企字第1040012074號函，如人民欲申請變更原經營計畫，主管機關即應實際審查，並徵詢專業意見進行審核，上訴人已申請變更原經營計畫，惟被上訴人稱須先改善再行審查，而未為任何實際審查及徵詢專業意見之作為，已違背上開農委會函文，其逕以原處分廢止系爭同意書，顯有違誤，應予撤銷。

㈥依行為時容許使用辦法第28條規定之立法意旨，乃肯認實務上綠能設施得附屬設置於農業設施之屋頂或直接作為建築材質搭建之現行作法，且為明確簡化程序，爰明定免依行為時容許使用辦法第4條規定提出申請，並無被上訴人所稱附屬綠能設施須與農業經營結合等情事，至為顯然。

㈦依102年12月11日經濟部能源局、臺南市政府農業局及臺南市政府經濟發展局主辦「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」報告內容，可知臺南市政府鼓勵人民於農業設施屋頂設置太陽能板。

上訴人於系爭土地申請設置再生能源發電設備，亦經臺南市政府104年4月30日府經能字第1040430081號函同意備案，被上訴人逕以網室不得搭建太陽能板、太陽能板設施無與農業經營結合而有違行為時容許使用辦法等由廢止系爭同意書，顯與信賴保護原則有違等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。

三、被上訴人則以：㈠上訴人申請設置之農作產銷設施細目名稱為「網室」，係以鋼骨造搭棚外覆遮陰網，以供栽培小果番茄使用，並經被上訴人審認符合行為時容許使用辦法第5條規定而核發系爭同意書，惟仍須按申請時之經營計畫如實使用。

然被上訴人於105年5月27日、同年7月1日及同年11月10日先後3次至系爭土地現場勘查發現，上訴人係以不透光之太陽能板搭設於系爭農業設施屋頂，自未符合行為時容許使用辦法第13條附表1「網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」之規定，且未種植小果番茄，悖於原核定計畫內容，是被上訴人依行為時容許使用辦法第33條第2項廢止系爭同意書，洵屬有據。

㈡被上訴人於103年11月19日核發系爭同意書已告知上訴人違反之法律效果，惟上訴人仍未如實按核定計畫使用，嗣經被上訴人分別於105年6月4日、同年7月19日及同年10月26日以函文命限期改善，亦均載明未限期改善得廢止許可之法律效果，上訴人稱改善期限過短不及完成改善云云，顯不足採，原處分並無違誠實信用原則與信賴保護原則。

㈢被上訴人105年7月19日函係指「上訴人於105年9月20日前，倘已改善違反之情事後，如需變更申請再於上揭日期前遞交申請資料」，即變更申請須以完成改善為前提，105年10月26日函亦同，上訴人之主張顯係曲解函文內容。

況被上訴人依行為時容許使用辦法第33條第1項、第2項廢止系爭同意書，係屬法規准許廢止之類型，依行政程序法第123條、第126條第1項之規定，本不生違反信賴保護原則之問題，上訴人之主張亦不符司法院釋字第525號解釋所揭示之信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護等要件。

㈣被上訴人於核發系爭同意書時，即告知上訴人違反之法律效果，並分別以105年6月4日、同年7月19日及同年10月26日函文命上訴人限期改善，亦載明未限期改善得廢止許可之法律效果，既已給予上訴人限期改善之空間，自與行政程序法第7條之比例原則無違。

㈤上訴人申請設置之農作產銷設施細目名稱為「網室」，並稱以鋼骨造搭棚外覆遮陰網，以供栽培小果番茄使用，惟經被上訴人實地勘查後，認系爭農業設施之使用情形並未符合行為時容許使用辦法規定，現況亦未作農業生產使用，甚至鋪設太陽能板於頂蓋，上訴人顯未按原核定計畫內容使用，其主張被上訴人以經營計畫、核定計畫限制人民憲法上之基本權利云云，自無可採。

㈥依行為時容許使用辦法第27條第2項、第28條、第29條、第30條規定，系爭農業設施附屬綠能設施仍須與農業經營結合，又行為時容許使用辦法第28條、第29條規定僅係區分附屬與非附屬於農業設施之綠能設施要否再提出申請而已，倘為綠能設施附屬農業設施之類型，綠能設施之設置毋須申請新的容許使用，惟仍須申請變更原容許使用之經營計畫；

至綠能設施非附屬農業設施之類型，則綠能設施之設置均須申請容許使用。

本件屬「已有農業設施擬續申請綠能設施者」之類型，又系爭土地雖屬地層下陷區域，惟未經主管機關公告為不利農耕地區，無論係於行為時容許使用辦法修正前或修正後，系爭農業設施附屬綠能設施仍應與農業經營結合，並申請變更原經營計畫，敘明農業經營與綠能設施之結合情形。

㈦上訴人以不透光之太陽能板搭設於系爭農業設施之屋頂，即與系爭同意書「鋼骨造搭棚外覆遮陰網」有違，亦未符「網室」之定義，且上訴人亦未按系爭同意書所載種植小果番茄，被上訴人依法廢止系爭同意書，洵屬有據。

㈧系爭農業設施因涉及農業設施與綠能設施，須經不同權責機關審查，縱經其他機關同意綠能設施之設置，倘農業設施未按容許使用同意書所載內容如實使用，被上訴人仍得廢止容許使用同意書，此觀被上訴人歷次函文、臺南市政府104年4月30日府經能字第1040430081號函及104年5月14日府經能字第1040470068號函文意旨自明，此與有無經臺南市政府同意備案無涉等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人於103年10月24日檢附農業用地作農業設施容許使用申請書及經營計畫書等文件，以其所有系爭土地，申請設置「網室」之農業生產設施，其構造為鋼骨造搭棚外覆遮陰網，以供栽培小果番茄使用，經被上訴人審認符合行為時容許使用辦法第5條規定，遂於103年11月19日核發系爭同意書。

惟上訴人申請被上訴人核發系爭同意書後，其建造之網室以不透光之太陽能板作為建築主體搭建屋頂，而影響農作物生長，且自始未依申請時提出之經營計畫書栽種小果番茄，明顯未依原核定之計畫內容使用，且經被上訴人於105年6月4日、同年7月19日及同年10月26日三度函請上訴人限期改善，惟上訴人屆期仍未改善，被上訴人予以廢止系爭同意書，並無違誤。

㈡被上訴人105年7月19日函說明雖記載「二、……，若需變更申請亦請於上揭日期前向本所遞交申請資料，若逾期仍未符規定，本所將依法廢止103年11月19日所建字第1030756707號農業用地作農業設施容許使用同意書。」

惟上開函文內容乃是回應並重申上訴人之請求，並促請其注意，至上訴人事後是否提出申請，及該申請案是否會通過主管機關審查，並非被上訴人所得置喙，故上訴人對上開函文內容自無主張信賴保護原則之餘地。

又被上訴人於105年6月4日、同年7月19日及10月26日三度函請上訴人限期改善，期間長達5個多月，並配合上訴人請求展期，已屬從寬，上訴人主張被上訴人給予改善期間過短，廢止系爭同意書違反比例原則云云，亦不可採。

㈢依行為時容許使用辦法第27條及第30條規定可知，位於經濟部公告之嚴重地層下陷地區，但非屬中央主管機關農委會公告不利耕作之農業用地，設置綠能設施仍須與農業經營使用相結合。

查系爭土地位於經濟部公告之嚴重地層下陷地區，但非屬農委會公告不利耕作之農業用地，有經濟部劃設之嚴重地層下陷地區及農委會104年8月14日農企字第1040012601號公告為憑，故系爭土地設置綠能設施仍須與農業經營使用相結合。

㈣「已有農業設施擬續申請綠能設施者：申請人應向直轄市、縣（市）主管機關申請變更原經營計畫，並於該經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形，復由直轄市、縣（市）主管機關視實際審查需要，徵詢本會試驗改良場所等機關意見，據以審核農業設施與綠能設施之相容性。」

業據農委會104年2月12日農企字第1040012074號函釋在案。

上訴人已有農業設施（網室）擬續申請綠能設施，依農委會104年2月12日農企字第1040012074號函釋規定，應由上訴人向直轄市、縣（市）主管機關申請變更原經營計畫，並於該經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形，復由直轄市、縣（市）主管機關視實際審查需要，徵詢農委會試驗改良場所等機關意見，據以審核農業設施與綠能設施之相容性。

惟上訴人雖申請將原申請設置「網室」之系爭農業設施，變更為「溫室」使用，然上訴人係在其設置之網室，全部以不透光之太陽能板作為建築主體搭建屋頂，致影響農作物生長，已與行為時容許使用辦法第13條附表1規定「網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」、「溫室應以透光材質搭建」等申請基準或條件之規定未合，亦即溫室及網室均不得附屬設置太陽能板之綠能設施，且逾期未改善，被上訴人予以廢止系爭同意書，並無不合。

至行為時容許使用辦法第28條規定「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；

該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請。」

僅附屬設置之綠能設施免依同辦法第4條規定提出申請，惟依前揭農委會函釋規定，已有農業設施擬續申請綠能設施者，申請人仍應向直轄市、縣（市）主管機關申請變更原經營計畫，並於該經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形。

上訴人主張行為時容許使用辦法第28條係規範「附屬」於農業設施設置之綠能設施，此種附屬綠能設施免依同辦法第4條規定提出申請，亦不受行為時同辦法第29條「應與農業經營使用相結合」之限制云云，尚非可採。

被上訴人以上訴人違反行為時容許使用辦法第33條第1項規定，依同條第2項規定，以原處分廢止系爭同意書，並無違誤等語，而駁回上訴人在原審之訴。

五、本院按：㈠農業發展條例第8條之1第2項前段及第3項規定：「（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。

……（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」

又行為時容許使用辦法第4條第2款規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件各3份，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出：……二、經營計畫。」

第5條規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」

第12條第1至3款規定：「申請農作產銷設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：一、設施名稱。

二、設置目的。

三、生產計畫。

……」第33條第1項及第2項規定：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。

但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。

（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；

未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。

但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。

……」準此可知，我國農業政策係以農地農用為原則，惟為促進農業用地上與農業經營不可分離之有固定基礎之農業設施設置之合理化，乃採事先許可制，而由主管機關依容許使用辦法核發農業用地作農業設施容許使用同意書，申請人應依上開同意書所核定之計畫內容使用，否則主管機關得依法廢止農業用地作農業設施容許使用同意書。

㈡行為時容許使用辦法第13條第1項第1款及第2項規定：「（第1項）農作產銷設施分為下列各類：一、農業生產設施：指供農業直接生產及經營之設施。

……（第2項）前項各類設施之許可使用細目，應符合附表1相關規定。」

依行為時容許使用辦法第13條之附表1農作產銷設施分類別規定，其中「農業生產設施」類別之許可使用細目，「網室」之申請基準及條件為「有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。」

經查，上訴人於103年10月24日檢附農業用地作農業設施容許使用申請書及經營計畫書已載明係以其所有系爭土地，申請設置「網室」之農業生產設施，構造為鋼骨造搭棚外覆遮陰網，以供栽培生產小果番茄使用，嗣經被上訴人審認符合行為時容許使用辦法第5條規定，而於103年11月19日核發系爭同意書。

其後，上訴人於104年10月12日建造完成系爭農業設施，經被上訴人及臺南市政府經濟發展局於105年5月27日、7月1日至系爭土地進行會勘，系爭農業設施之頂蓋係以不透光之太陽能板鋪設，且始終未於系爭土地種植小果番茄等情，為原審依調查證據之辯論結果所認定之事實，則上訴人雖依容許使用辦法取得系爭同意書，惟依系爭同意書所核定之計畫內容，上訴人應設置以可透光遮陰網搭建之「網室」農業生產設施，作為種植小果番茄使用，而所稱「遮陰網」係指可調節光線照射比例，而製造陰涼效果之網布，抑且，既謂網布自具有透光功能，然系爭農業設施之頂蓋係以不透光之太陽能板鋪設，即與可透光之遮陰網有所不同。

況上訴人於取得系爭同意書後，均未於系爭土地種植小果番茄，上訴人之使用顯與原核定之計畫內容不符，而行為時容許使用辦法第33條第2項已規定，未依核定之計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，即屬行政程序法第123條第1款規定「法規准許廢止者」，自得由被上訴人依職權為全部或一部之廢止，則被上訴人依上開規定廢止系爭同意書，於法即無不合。

上訴意旨以：依行為時容許使用辦法第13條附表1之文義解釋，網室應以「可透光之塑膠布」或「遮陰網」搭建，亦即遮陰網非以可透光為要件，上訴人於網室上方搭建太陽能板，並無違反上開網室之規定，原判決以上訴人於網室上方搭建太陽能板為由，而廢止系爭同意書，顯有適用容許使用辦法第13條不當之違法云云，應非可採。

㈢行為時容許使用辦法第第27條規定：「（第1項）本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發展條例第3條第1項第1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力設施。

（第2項）前項綠能設施具備下列條件之一者，得設置於農業用地：一、結合農業經營。

二、減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷。

三、防止受污染農業用地栽植特定農作物。」

第28條規定：「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；

該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請。」

第29條規定：「非附屬設置於農業設施之綠能設施，除第30條規定者外，應與農業經營使用相結合，並依農業使用型態，分別準用……規定，擬具經營計畫，經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」

準此，綠能設施原則上不得設置於農業用地，須具備「結合農業經營」、「減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷」或「防止受污染農業用地栽植特定農作物」等條件之一者，始得例外設置於農業用地，其中後二者係基於該類農業用地生產力相對偏低，或無法作農耕使用，或不宜生產特定農產物以避免影響食品安全等考量，而可免與農業經營相結合，即得設置綠能設施，其餘農業用地倘設置綠能設施，不問係附屬設置於農業設施，或非附屬設置於農業設施，均以結合農業經營為必要，以維護農業用地應作農業使用之本質。

從而，不符合「減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷」或「防止受污染農業用地栽植特定農作物」條件之農業用地，如架設無法與核定計畫內容之農業經營相結合之綠能設施，自不符合行為時容許使用辦法第3條第7款及第27條第2項所許可使用之農業設施，縱擬具經營計畫申請容許使用，主管機關亦無從審查核准。

上訴意旨以：行為時容許使用辦法第27條第2項係規範於農地獨立設置之綠能設施，除第30條規定之情形外，依第29條規定，應與農業經營使用相結合，行為時容許使用辦法第28條則係規範附屬於農業設施設置之綠能設施，並不受第29條「應與農業經營使用相結合」之限制，故上訴人於網室附屬設置太陽能板應屬行為時容許使用辦法第28條情形，不受「應與農業經營使用相結合」之限制云云，核無足取。

㈣至於網室之農業生產設施屋頂可否附屬設置太陽能板乙節，查行為時容許使用辦法第28條係於102年10月9日修正新增，其立法理由為「綠能設施得附屬設置於農業設施之屋頂或直接作為建築材質搭建，為現行作法，實務上逕依附表各類農業設施之規定申請辦理。

至附屬設置之綠能設施，為明確簡化程序（亦為現行作法），爰於後段明定免依第4條規定提出申請；

逕依再生能源發展條例規定，向能源主管機關申請再生能源設備之認定文件。」

由此可知，行為時容許使用辦法第28條所稱「附屬設置綠能設施」之設置方式確係包括設置於農業設施屋頂之方式。

然行為時容許使用辦法第13條附表1農作產銷設施分類別規定中，「農業生產設施」類別之許可使用細目「網室」，係基於使用網室栽培之植物必須光照，故申請基準或條件即明定須以「可透光之塑膠布或遮陰網」搭建，如於網室屋頂搭建不透光之太陽能板，因與網室栽培植物須光照之本質有違，而無法達成原核定計畫之農業經營使用，自有悖於前述農業用地設置綠能設施須與原核定計畫之農業經營使用相結合之本旨。

從而，網室之農業生產設施於本質上即無從准許於屋頂設置不透光之太陽能板，故容許使用辦法第28條第1項乃於106年6月28日修正並明定「本辦法附表所定之各類農業設施，除申請基準或條件規定不得附屬設置綠能設施者外，得在不影響農業設施用途及結合農業經營使用之前提下，依第4條規定，向土地所在地之直轄市、縣（市）主管機關提出申請；

其經營計畫應敘明農業經營與綠能設施之結合情形。」

並於附表1許可使用細目「網室」之申請基準或條件增列第2項「本細目設施不得附屬設置綠能設施」，以重申設置於農業用地之綠能設施應結合農業經營之本旨，並杜爭議，尚非謂106年6月28日修正容許使用辦法第28條前，即得於網室之農業生產設施屋頂搭建不透光之太陽能板。

上訴意旨以：農委會106年8月14日函釋係原審向其函詢之結果，其所敘立場已係106年6月28日修法後，惟依行為時容許使用辦法第28條規定及立法理由可知，網室之屋頂即可直接設置綠能設施即太陽能板，並無附屬綠能設施須與農業經營結合之必要，豈容以106年之行政機關之函釋歪曲立法之原意，原判決有不適用行為時容許使用辦法第28條或適用不當之違法云云，亦非可採。

㈤又行為時容許使用辦法第30條規定：「（第1項）申請於下列區位設置綠能設施者，得免予檢附經營計畫：一、經濟部公告之嚴重地層下陷地區。

二、土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區。

（第2項）申請前項綠能設施之容許使用，應經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」

是依行為時容許使用辦法之規定，如擬於「經濟部公告之嚴重地層下陷地區」及「土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區」設置綠能設施，雖免予檢附與農業經營使用結合之經營計畫，惟仍應事先提出申請，經主管機關審查符合上開條件核准後，始得容許設置綠能設施。

而行為時容許使用辦法第28條已明定該條之附屬設置綠能設施，免依第4條規定提出申請，足見於「經濟部公告之嚴重地層下陷地區」及「土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區」設置之綠能設施，非附屬設置於農業設施之綠能設施，而與同辦法第28條規定之附屬設置綠能設施有別。

嗣於104年8月12日修正發布容許使用辦法第30條第1至3項規定：「（第1項）依第27條第2項第2款及第3款條件，申請免與農業經營使用相結合之綠能設施，以位於下列區位者為限：一、經濟部公告之嚴重地層下陷地區，並符合下列情形之一者：㈠不利耕作之農業用地。

㈡行政院核定黃金廊道農業新方案暨行動計畫範圍內，並符合其綠能推動區域或措施。

二、土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區。

（第2項）前項第1款第1目所稱不利耕作之農業用地，由中央主管機關公告之。

（第3項）申請第1項綠能設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：一、設置目的。

二、興建設施之基地地號及興建面積。

三、計畫構想：包括基本資料、現況概要、使用計畫、營運管理計畫、工程設計及可行性、經濟效益、環境影響及維護計畫等事項，並敘明能否達到減緩地層持續下陷，或防止受污染農業用地栽植特定農作物。

四、計畫期程。

五、財務計畫。

申請人非土地所有權人者，並應說明對土地所有權人之經濟助益。

（第4項）申請第1項綠能設施之容許使用，應經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」

則於上開規定104年8月12日修正發布後，農業用地如係經濟部公告之嚴重地層下陷地區，而擬依容許使用辦法第30條規定申請設置綠能設施者，尚須符合經主管機關公告為「不利耕作之農業用地」或「行政院核定黃金廊道農業新方案暨行動計畫範圍內，並符合其綠能推動區域或措施」等要件，始得免與農業經營相結合。

查系爭土地係位於經濟部公告之嚴重地層下陷地區，但非屬農委會公告不利耕作之農業用地，上訴人於103年10月24日申請農業用地作農業設施容許使用時，並未一併申請設置綠能設施，嗣被上訴人於103年11月19日核發系爭同意書後，始於105年5月12日向臺南市政府申請設置再生能源發電設備等情，為原判決確定之事實，原判決據此審認：依行為時容許使用辦法第27條規定，系爭土地設置綠能設施仍須與農業經營使用相結合，因網室之建築物，倘全部以不透光之太陽能板作為建築主體搭建屋頂，致影響農作物生長，已與行為時容許使用辦法第13條附表1規定「網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」之申請基準或條件未合，故不得附屬設置太陽能板之綠能設施等情，並無違誤，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令及判決理由不備之情形。

㈥撤銷訴訟之訴訟標的是原告訴請撤銷之行政處分違法，且原告之權利因此受到侵害之權利主張，是以對行政處分提起撤銷訴訟，該處分之合法性為撤銷訴訟訴訟標的之內容。

本件上訴人起訴主張原處分違法，且其權利因此受到侵害，則原處分之合法性即為本件訴訟之訴訟標的，而上訴人未依系爭同意書所核定計畫內容使用既為原處分所依據之事實，法院自應就上開事實及其所適用之法令予以審查，至原處分雖僅記載上訴人於屋頂直接搭建太陽能板，惟被上訴人於原審已補充陳述上訴人並未依核定計畫內容種植小果番茄之事實，且該事實於作成行政處分時即已存在，復未改變行政處分之同一性，法院自應併予審究。

上訴意旨以：原處分之廢止理由僅為網室不可設置太陽能板，原判決認定上訴人未依核定計畫栽種小果番茄，係就非原處分所審認範圍而為判斷，違反行政訴訟法第4條第1項云云，洵非可採。

㈦至上訴意旨以：臺南市政府曾以府經能字第1040430081號備案函及府經能字第1040470068號備案函，同意上訴人在網室屋頂上設置太陽能板，依農委會104年2月12日農企字第1040012074號函，臺南市政府應於收到再生能源主管機關再生能源設備同意備案文件函文時，進行原核發農業設施使用同意文件之資料勾稽比對、造冊列管，上訴人信賴臺南市政府依此函文已將上訴人之系爭同意書勾稽比對、造冊列管，上訴人因此於網室上建造太陽能板，被上訴人嗣以網室不能設置太陽能板之理由，而以原處分廢止系爭同意書，顯違行政程序法第8條誠實信用原則云云。

惟查，上開函文係由臺南市政府依再生能源發電設備設置管理辦法第7條就上訴人申請於系爭土地設置太陽光電發電設備乙節同意備案，且說明欄已載明「四、……㈥本案農業設施如經原核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太陽光電發電設備將失所附麗，本局依本辦法第12條規定辦理。

……」足見臺南市政府是否同意備案於系爭土地設置太陽光電發電設備，與系爭土地之農業設施是否容許附屬設置綠能設施，核屬二事。

又農委會104年2月12日農企字第1040012074號函已載明：「……二、為落實容許辦法之政策立意，確保農業設施屋頂附屬設置之綠能設施，能確實結合農業經營使用，其實務審查流程，請依下列說明事項辦理……㈡申請綠能設施同意備案階段：申請人依再生能源發展條例等相關規定，向再生能源主管機關申請再生能源發電設備同意備案時，應檢附農業設施容許使用同意文件，且該文件應載有『本申請案得附屬設置綠能設施……』等文字。」

益徵農業設施屋頂附屬設置之綠能設施須結合農業經營使用，然上訴人於系爭土地申請農業用地作農業設施容許使用時，並未一併申請設置綠能設施，業如前述，故被上訴人核發之系爭同意書並未記載「本申請案得附屬設置綠能設施」等文字，上訴人自無正當合理信賴其農業設施得附屬設置綠能設施之依據。

嗣臺南市政府於104年4月30日、104年5月14日同意備案在系爭土地設置太陽光電發電設備，並副知被上訴人後，被上訴人於105年5月27日進行土地會勘，始查悉上訴人所設置之太陽光電發電設備為不透光之太陽能板，而無法結合原核定計畫內容之農業經營使用，復於數度函知上訴人改善未果後，始依行為時容許使用辦法第33條第2項規定廢止系爭同意書，並無違反行政程序法第8條誠實信用原則。

㈧上訴意旨另以：106年6月容許使用辦法第13條附表1修正後，溫室屋頂可覆蓋40%綠能設施，依農委會106年8月21日農企字第1060716169號函，被上訴人未先處理其變更為「溫室」之申請，即逕予廢止系爭同意書，況上訴人目前業經臺南市政府輔導改善，將「網室」改為「溫室」，原判決即有適用法規不當云云。

查106年6月28日修正發布之容許使用辦法第13條附表1農作產銷設施分類別規定中，「農業生產設施」之許可使用細目「溫室」，其申請基準或條件雖修正為「四、本細目設施附屬設置綠能設施，不得超過屋頂面積百分之40」，且農委會函文106年8月21日農企字第1060716169號函亦提及應由申請人重新提出溫室之申請，由直轄市、縣（市）政府於核准溫室同時廢止網室之農業設施容許使用乙節，然原處分係於105年11月16日作成，自無上開規定及函文之適用，至上訴人目前是否另以「溫室」申請附屬設置太陽能板，則係其重新申請容許使用應否准許之問題，核與原處分廢止系爭同意書是否合法無涉。

㈨上訴意旨復以：網室完工後有做農業生產使用，並無更改用途，原處分廢止系爭同意書係濫用裁量權，違反行政程序法第10條規定云云，無非係就原審取捨證據、認定事實及適用法律之職權行使，指摘其為不當或違背法則，或就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言其論斷不適用法規、違背法則，均難認為有理由。

㈩綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 8 月 16 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 文 舟
法官 黃 淑 玲
法官 姜 素 娥
法官 林 欣 蓉

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 8 月 16 日
書記官 劉 柏 君