最高行政法院行政-TPAA,107,判,500,20180830,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第500號
上 訴 人 南投縣政府

代 表 人 林明溱
訴訟代理人 陳丁章 律師
被 上訴 人 勞動部
代 表 人 許銘春
訴訟代理人 張國璽 律師
參 加 人 南投縣教育產業工會


代 表 人 歐弘堡
訴訟代理人 蔡晴羽 律師

上列當事人間工會法事件，上訴人對於中華民國106年12月21日
臺北高等行政法院105年度訴字第839號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由
一、參加人前就上訴人民國104年9月1日府教學字第1040164770號函（下稱上訴人104年9月1日函）、104年11月3日府教學字第1040209545號函（下稱上訴人104年11月3日函）、104年9月11日府教學字第1040181569號函（下稱上訴人104年9月11日函，與前開上訴人2函合稱系爭函），主張各該函文分別片面限縮該工會理監事參加理事、監事及常務理事會議之公假時數且須自理課務之行為；
未同意參加者以公假參加工會舉辦之會務發展研討會暨勞動教育講習、取消課務排代及研習時數之行為；
以及片面取消工會幹部會務假之行為，構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為並請求依勞資爭議處理法第51條第2項命為一定行為或不行為之處分。
經被上訴人不當勞動行為裁決委員會（下稱裁決委員會）於105年4月8日以104年勞裁字第45號、第46號裁決決定書（下合稱原裁決）裁決「一、確認相對人（即上訴人）於104年9月1日府教學字第1040164770號函，片面限縮申請人（即參加人）理監事參加理事、監事及常務理事會議之公假時數且須自理課務之行為，構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為。
二、確認相對人於104年11月3日府教學字第1040209545號函，未同意參加者以公假參加申請人舉辦之會務發展研討會暨勞動教育講習、取消課務排代及研習時數之行為，構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為。
三、確認相對人於104年9月11日府教學字第1040181569號函，片面取消申請人幹部會務假之行為，構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為。
四、申請人其餘裁決申請駁回。」
上訴人就不利部分不服，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）裁定參加人參加訴訟後，以105年度訴字第839號判決（下稱原判決）駁回上訴人於原審之訴。
上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人將勞資爭議處理法適用於處理公部門勞資爭議，而以該法所訂之不當勞動行為裁決程序就本件爭議進行裁決，本屬有誤。
依勞資爭議處理法第2條規定可知，勞資爭議處理法之本質，係針對私權關係所設者，蓋公部門之勞資契約性質上為公法契約，非所謂「自治原則」所得處理者。
（二）依行為時勞資爭議處理法第43條規定組成之裁決委員會所作成之裁決決定，固因其具有合議特質並具專業性，其裁決有判斷餘地，行政法院原則上應予尊重，而採取較低密度之審查。
惟裁決委員會非但無獨立對外行文之能力，也無獨立之預算，其委員之組成更均為兼任，故將之與獨立機關、獨立委員會相比，並非正確。
且獨立行政機關乃係代表「專家」角色的行政權中「更專業」的角色，這樣的「專家中的專家」，可能造成權力分立的失衡、行政一體與責任政治的破壞，及行政監督與獨立空間的衝突等問題，在行政院組織法獨立機關以外，將裁決委員會視為獨立委員會，限縮司法審查範圍，是否妥當，顯非無疑。
（三）原裁決未釐清教師工會會務假核給之權限主體，亦未釐清工會會務假與（每週授課時數基準）減授課之關係，以至於誤認自100學年度起至103學年度止，上訴人均同意參加人有關年度各項會議全日公假及課務排代、年度會務發展研討會暨勞動教育講習公假及課務排代，並採記研習時數等申請之事實為約定或慣例，就不當勞動行為認定之重要基礎，甚至裁決實務上認為是不成文構成要件事實之所謂「勞資關係脈絡」部分，原裁決係以「可能性」為其認定事實之基礎，但裁決委員會於105年3月18日詢問程序終結而作成原裁決之後，業有監察院105年9月12日調查報告證明「缺乏明確證據」、「調查中亦未發現相關事證」，故原裁決認定之事實顯有錯誤，無予維持之必要。
原裁決亦未細究監察院103年8月14日糾正案調查報告之內容，乃具體指摘教育部教師工會會務假相關作法「造成許多困擾與爭議，洵有未當」，以至於誤認上訴人以與工會會務假無關之上開監察院糾正案為由，恣意變更或取消參加人援例提出之會務假、課務排代及採計研習時數等申請。
（四）被上訴人關於雇主之認定方式，混淆行政組織科層分權，使行政監督機制流於形式，上訴人非雇主，僅為「對學校具有職務上之內部監督關係」之人，則當無勞資爭議處理法之適用，參加人以上訴人為原裁決之相對人並不合法；
若原審認為上訴人為雇主，依參加人提起不當勞動行為裁決申請之全旨，其稱與上訴人間之爭議者，乃係略認原裁決主文第1、2、3項所指之系爭函變更過去「固定減課辦理會務」之公假「約定」。
然系爭函充其量僅是上訴人對下級機關（學校）所為之一般、抽象之行政命令，非經參加人理監事所任職之學校，依該等抽象命令於個別理監事教師為會務公假申請時之准駁，根本未發生對外效力，遑論「勞資爭議」，原裁決所認定之「勞資爭議」何指，並未說明，其處分如非理由未備，即是顯然係基於錯誤之事實認定。
（五）系爭函之來由，係因為參加人係向上訴人發文請求給予其擔任理監事之幹部會務假而生，亦不改變其為行政規則之本質。
蓋教師請假之主體為個別教師，否准權責機關為各個教師所任職之學校（教師請假規則參照）而非上訴人。
系爭函既然屬於行政規則，當非被上訴人所得審查者，參加人縱要有所爭執，亦須待各關係學校，依據系爭函對於參加人中有提出會務假申請之個別教師，作出准駁處分時，才有對具體行為評價審查之餘地。
（六）原裁決甚至已介入地方制度法之地方教育權限，破壞憲法地方與中央均權。
蓋會務公假、課務排代、研習時數採計，均涉及地方政府因地制宜之學生受教權保障、教育人事管理與預算，系爭函性質屬於地方自治作為，即便「地方自治不能無限上綱」，但中央與地方之權限衝突依法由立法院處理，而且，地方政府之自治事項如有違中央法令，亦應由行政院廢止，而非被上訴人得以審查者。
原裁決完全未考量地方制度法第75條、第77條之適用問題，該裁決即有瑕疵。
（七）本件參加人所爭執的事項不是法令（並無任何法令容許擔任工會理監事之教師享有「固定減授課時數」之會務假）、不是團體協約（協商中，未簽署），亦非勞動契約（所謂「勞動契約」者，有其法令上之法定定義與應約定事項，可參照勞動基準法第2條第6款、勞動基準法施行細則第7條。
教師聘約與「勞動契約」無關）上之權利義務關係。
因此，並非得裁決之事項，原裁決有適用勞資爭議處理法第5條第1款、行為時同法第6條及第7條錯誤之情。
（八）原裁決未釐清「會務假」與「（每周授課時數）減授課」乃為不同概念，且依工會法第36條規定，參加人僅得與雇主（學校）協商其理事、監事（不及於會務幹部）會務假，即便認為上訴人是所謂雇主，則在完成協商前，不論各該關係學校或上訴人並無依工會法第36條規定給予會務公假之義務。
（九）上訴人一改過去錯誤，回歸依法行政之行為，卻遭認定為不當勞動行為，足認原裁決之法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸上位規範。
亦即，倘上訴人繼續如「往例」同意以「固定減課」給「會務公假」之作法，將會逾越「國民中小學教師授課節數訂定基準」之減課權限，違反上級機關教育部之行政規則，且剝奪雇主（學校）「個案必要性審查」之權限（在公立學校而言甚至是強要學校違背其行政行為之適法性義務）。
（十）原裁決認為系爭函構成工會法第35條第1項第5款所規定之不當勞動行為，惟依本院102年度判字第413號、原審102年度訴更一字第94號判決意旨，既非屬工會法第35條第2項所規定之解僱、降調或減薪等3種行為態樣，則縱然經作成不當勞動行為認定之處分，系爭函亦不在無效之列。
此時，唯一能就參加人所稱之「勞資爭議」達到「救濟」之方法，僅有依勞資爭議處理法第51條第2項於裁決主文「令當事人為一定之行為或不行為」，再依據工會法第45條第3項為連續處罰，以促使上訴人變更系爭函。
但如此之結果，若非（如認為固定減授課為中央政府教育事務權限時）變成被上訴人僭越教育部教育事務管理權責，即是（如認為固定減授課為地方政府教育事務權限時）侵害上訴人依據地方制度法第19條第4項第1款（「縣（市）學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理」）之自治權限，完全紊亂行政機關之法定權限。
可見，上訴人不應是勞資爭議處理法中所稱之「雇主」、勞資爭議處理法不可適用於公法關係、勞資爭議處理法並未賦予被上訴人可以審查其他不相隸屬機關之行政命令之權限。
（十一）上訴人與彰化縣政府（104年勞裁字第52號事件）在監察院103年8月糾正教師會會務假，並於調查報告指摘教師工會會務假實務、指摘勞動部對於工會法第36條第1項規定解釋與法不合案前，均曾循教師會往例給教師工會會務假，兩縣市在監察院糾正案後，均不再比照教師會會務假方式，而另啟協商。
且上訴人與彰化縣政府（104年勞裁字第52號事件）相同，同樣是變更或取消申請人（工會）會務假請求、同樣進行團體協約協商當中，但被上訴人一則認為構成妨礙工會活動之不當勞動行為，一則認為「在協商未有結果之前，申請人（工會）並不當然享有工會會務假之權利」。
何以兩案事實相同，裁決結果卻歧異？（十二）在現行工會法下，教師僅得組織產業或職業工會，不能組織企業工會。
亦即參加教師工會的人員，非必然是「學校」教師，更非必然是「公立」學校教師，甚至，補習班教師、獨立教育工作者等等教育相關「產職業」從業人員，均可以是會員。
故僅以上訴人對公立學校有監督權責而強將上訴人視為「雇主」，顯有誤會。
本件為公法關係，為職業工會，且「核可權」之行使乃為法定之職權，斷非居於雇主之地位。
與被上訴人所引其他實務見解事物本質不同，不應比附援引、任意類推。
（十三）關於教師工會會務假是否要以及何以要（相較於一般勞工產職業工會）「寬鬆」對待，乃立法問題，被上訴人之原裁決不應逾越法令等語，求為判決原裁決不利上訴人部分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）裁決委員會具有獨立地位，為獨立專家委員會，其所作成之裁決決定，具備合議特質並具專業性，有一定之法律上效力，基於該決定之不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，應認其裁決決定有判斷餘地，除有特殊情事外，法院為審查時，應予尊重。
（二）無論是系爭函詢問內容，抑或是上訴人於系爭函之回覆內容，均屬具體且特定之函覆事項，全無任何抽象、不特定之處，足徵系爭函核屬具體且明確之行為，系爭函屬具體且明確之回覆內容，並屬得予審究是否構成不當勞動行為之行為，上訴人辯稱本件系爭函僅為行政規則，原裁決不得審查云云，並不足採；
上訴人對於系爭函之內容，屬工會法「雇主」地位，且由其於系爭函之內涵，亦見其具有決定權限或具實質影響力，系爭函核屬得予審究是否構成不當勞動行為之行為，原裁決之認定結果，實無違誤，上訴人所辯會務假之變更非屬約定云云，並不足採。
（三）原裁決受理本件裁決之申請，並無明顯違背文義、體系、論理解釋之法則，或牴觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準，上訴人辯稱其公部門不適用勞資爭議處理法（不適用第3條本文或應適用但書）、上訴人非雇主、其與參加人間無勞資爭議云云，委不足採。
（四）上訴人雖舉地方制度法第75條第4項、第77條第1項規定，辯稱本件應由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止執行，或由立法院院會議決之云云。
惟本件爭議之評價重點仍在於其行為是否構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為，而是否構成不當勞動行為，自應由勞資爭議處理法、工會法等規定予以判斷，系爭函亦屬具體且明確之事項，均無疑慮。
（五）參加人曾於104年初就上訴人所轄中興國中未實施常態編班召開記者會指摘違法，同年4月間教育部查察該國中涉嫌違反常態編班，南投縣議會並於同年6月定期會議中質詢上開事項，之後同年8月參加人按例向上訴人申請104學年度各項會議之會務公假及課務排代，即遭上訴人取消前例給予全日公假及課務排代，是就參加人與上訴人間之勞資關係脈絡觀之，尚難全然排除上訴人對參加人檢舉所轄國中違反常態編班一事，以取消或減少參加人會務假作為報復之可能性，再衡酌參加人所整理關於議會諮詢之內容，在在可徵原裁決認定上訴人有不當勞動行為之支配介入行為，殊無違誤。
（六）勞資爭議處理法對於裁決救濟命令之方式，並未設有明文，裁決委員會如果認定雇主之行為構成不當勞動行為時，究應發布何種救濟命令，該法並未設有限制，裁決委員會享有廣泛之裁量權，不受當事人請求之拘束。
參加人於原裁決固申請命上訴人為一定之行為，而原裁決審酌判認上訴人系爭函之行為構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為，對於上訴人已有警惕之效果，且雙方團體協約協商尚在進行中，基於協約自治原則，有關議題自應委由雙方協商為宜，並無依勞資爭議處理法第51條第2項命上訴人為一定行為或不行為之處分之必要，爰駁回參加人此部分之申請。
就此，洵屬有利於上訴人之結論，亦未經參加人起訴，實已確定，亦無違誤。
（七）原裁決與104年勞裁字第52號裁決之兩案爭點不同，104年勞裁字第52號裁決另在審究雇主是否構成團體協約法第6條之違反誠信協商義務，而本件僅在審究是否構成工會法第35條第1項第5款之支配介入之不當勞動行為，兩者爭點與所適用之法律不同，於審究是否構成不當勞動行為時之攻防與所執理由亦不相同。
職故，原裁決就非屬於裁決標的之內容，自無需審酌。
上訴人將屬於不同構成要件之事與申請裁決標的，主張被上訴人有違法疑慮云云，要不足採。
（八）上訴人辯稱參加教師工會之人員，未必是「學校」教師，故上訴人非雇主云云，顯與本件基礎事實齟齬，試圖混淆原審，要不足採：參加人成員為何，是否包含非公立學校教師，本非無疑。
最重要者，乃系爭函均具體明確，且函文內容所提及之成員，均屬公立學校之教師，並無其他補習班教師、獨立教育工作者等人員，此參系爭函內容、參加人所詢函文之附件亦明，況上訴人歷年援例所為之同意，對象亦均為公立學校教師，可徵上訴人確為本件爭議之「雇主」，殆無疑慮。
（九）上訴人辯稱教師工會會務假是否要為更寬鬆待遇，將來修法尚在研議云云，可見上開議題充其量僅屬於修法討論之範疇，與原裁決依法認定上訴人構成不當勞動行為之適法性無涉等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人則以：（一）依行政法院實務見解，勞資爭議處理設計不當勞動行為裁決委員會，乃由熟悉勞工法令或勞資關係事務專業人組成獨立專家委員會，所為裁決判斷具不可替代性、專業性及法律授權屬性，享有一定餘地，必有法律適用明顯違誤方例外撤銷原裁決判斷。
雖依法毋庸經訴願程序，惟乃考量裁決作成程序合議特質與嚴謹性，避免延長或拖延救濟程序可能而為制度設計。
（二）原裁決經審酌上訴人與參加人間往來函文與證人證詞認定上訴人與參加人間針對會務假申請存有慣例，合乎工會法第36條規定約定。
上訴人辯稱原裁決誤認有約定或慣例云云，純憑主觀解釋法令，未能指摘原裁決認定事實顯然錯誤，應不構成撤銷原裁決事由。
原裁決依上訴人與參加人間針對公假申請往來公文，認定雙方對於會務公假之申請存有合意之慣例存在，亦合乎行政程序法規定之書面要件，適用法規並無違誤；
行政法院一致見解認為行政契約之書面要件目的僅在證明功能，從雙方往來文件已足認意思表示合意即已足，不以單一性文件或正式契約文書為必要。
（三）原裁決基於監察院糾正案後，上訴人仍繼續循慣例准假，可見二者無關聯。
乃至參加人104年4月間，教育部查察中興國中違反常態編班，經南投縣議會部分議員質詢後，上訴人即片面取消公假等情，更證有報復目的之認識，並無違反論理與經驗法則。
原裁決於事實認定並無錯誤。
（四）本件於100年5月1日施行新工會法准予教師組織工會，則教師工會與雇主間勞資爭議，既未受勞資爭議處理法排除適用，則仍有適用不當勞動行為裁決救濟制度。
否則教師工會空有勞動三權，無從救濟，顯非事理之平。
上訴人辯稱勞資爭議處理法不處理公部門勞資爭議，純屬主觀恣意解讀法律，並不可採。
（五）原裁決以上訴人與參加人過往慣例與約定均同意參加人以工會名義為工會幹部、會員申請公假，對於公假准駁有實質影響力認定為雇主，合乎勞動法學理，並無適用法律錯誤。
勞資爭議處理法第3條所適用之主體為雇主或有法人資格之雇主團體與勞工或工會，上訴人執意辯稱於本件事實關係中其非居於雇主地位，非屬上開條文所規制之主體。
惟上訴人又主張其為參加人之雇主，並對參加人申請不當勞動行為裁決，經裁決委員會受理繫屬於105年勞裁字第37號案審理中，此有被上訴人函送上訴人對參加人提出裁決之申請書可稽。
上訴人於本件主張並非雇主云云，違反禁反言原則，有違誠信，並不可採。
（六）參加人主張受憲法保障之團結權，遭上訴人違法不當勞動行為侵害，參加人以違反工會法第35條第1項規定為由依勞資爭議處理法申請裁決，是有無不當勞動行為存在即為本件勞資爭議，依勞資爭議處理法第5條第2款、第51條規定，工會得依工會法第35條第1項之權利事項爭議申請裁決，本件即屬基於法令所為權利義務之爭議，合乎勞資爭議處理法以裁決程序處理之規定。
（七）原裁決第1、2、3項主文均針對上訴人對於參加人發函以具體事由為參加人幹部、會員申請會務公假所為具體函覆之行為，為對外決定，內容具體、特定；
原裁決主文所牽涉乃上訴人對參加人所為系爭函，均非行政程序法第159條之行政規則，且原裁決僅確認上訴人函覆參加人之行為構成不當勞動行為而違反工會法第35條第1項規定，無涉效力之論斷。
無論上訴人所為函覆之行為法律性質為何，如客觀上已造成不當影響、妨礙工會運作之結果，即得以不當勞動行為裁決機制加以救濟。
（八）本件涉及事實乃參加人依工會法第36條規定與上訴人間勞資協商慣例與約定會務公假事宜，與單純個別教師請假無關。
退步言，既有教師法授權制定教師請假規則存在，應屬委辦事項而非自治事項，又自治事項仍應受合法性監督審查，自包括由國家法律即工會法、勞資爭議處理法建置之不當勞動行為裁決制度所規範。
上訴人以自治事項為由辯稱法院即應予以尊重云云，自不可採。
（九）上訴人援引另案104年勞裁字第52號辯稱原裁決判斷錯誤云云，惟該案就教師親授節數不應6節爭議，係關於團體協約法第6條第1項「誠信協商」義務不當勞動行為，該案教師工會與校方間就會務假間尚未存在慣例或約定，與本件經原裁決判斷認定已經有慣例和約定存在，而上訴人片面取消或限制構成工會法第35條第1項第5款不當妨礙影響工會活動。
二案之原因事實、判斷依據截然不同，自不容上訴人恣意比附援引，並以不同之事實指稱原裁決判斷違法。
（十）本件涉及工會法第35條第1項第5款雇主之認定，惟工會法非如勞動基準法有明文對「雇主」為定義。
則雇主之解釋自應參照不當勞動行為規範之法理進行解釋適用之範圍。
原審102年度訴字第1060號判決針對團體協約協商對象所指之雇主，亦秉持法理解釋肯認並不僅限於公立學校，亦可能包括縣市政府主管機關。
本件上訴人自居雇主地位，對會務公假事宜進行准駁和限制，既足以妨礙影響工會活動，自有工會法第35條第1項第5款不當勞動行為規範適用。
（十一）原裁決依相關卷證「個案」進行具體認定參加人與上訴人間就會務公假存有勞資慣例約定與慣例，上訴人未經協商片面限制或取消會務公假構成不當妨礙，影響工會活動即違反工會法第35條第1項第5款之違法，此純屬現行法令下具體個案事實涵攝與適用，與立法或修法與否毫無關聯，亦無逾越法令等語，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）對於勞動三法（即工會法、團體協約法及勞資爭議處理法）之規範，應考量「團結權保障」而為法律解釋，對於工會法第35條第1項之「雇主」，宜採「實質管理說」，而不應限於僱傭契約而論「雇主」地位。
準此，教師工會之協商對象既包括各縣市政府，而縣市政府對於教師之勞動條件具有支配影響力，即應解釋為不當勞動行為之主體，而受勞資爭議處理法規定之不當勞動行為裁決制度所規範，上訴人所稱勞資爭議處理法並不適用於處理公部門之勞資爭議云云，應屬誤解。
又揆諸上訴人與原裁決之申請人即參加人間，就會務假、課務排代、會務發展研討暨勞動教育講習等事項之歷年核准慣例，及於上訴人網站上所公告之公假核准資訊，與上訴人曾多次與參加人進行團體協商等情，綜合以觀，足可認為本件上訴人對於系爭函內容，具實質影響力與決定權限，核屬雇主地位，被上訴人受理參加人提出本件裁決之申請，並無違誤。
（二）本件事實乃參加人依工會法第36條規定與上訴人間勞資協商慣例與約定會務公假事宜，經上訴人片面限縮或不准是否構成不當勞動行為爭議，此類爭議依勞資爭議處理法規定由中央勞動部設立不當勞動行為委員會專責處理，尚與個別教師公假請假與否無關。
且縱如上訴人所稱是有關教師請假情形，亦屬委辦事項而非單純自治事項，於中央委辦之結果，相關救濟途徑包括不當勞動行為裁決制度，相關主管機關自得就「適法性」甚至「適當性」進行審查與監督。
本件爭議之評價重點仍在於其行為是否構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為，而是否構成不當勞動行為，自應由勞資爭議處理法、工會法等規定予以判斷。
（三）本件原裁決主文第1至3項所涉系爭函，均係處理參加人所提出公假申請所為之具體回覆，觀其內容，系爭函均直接對參加人發生效力，且係上訴人直接要求下級機關針對「參加人之特定公假申請案」依函文之意旨辦理，並非一般、抽象、非直接對外之規定，非屬行政程序法第159條規定之行政規則。
又系爭函屬具體且明確之回覆，依系爭函之內容，上訴人係居於工會法「雇主」地位，且依系爭函所示，亦見上訴人具有決定權限及實質影響力，已如前述，自得據以審究有無構成不當勞動行為之情事。
工會法第35條第1項第5款之適用，係以雇主所為是否構成不當勞動行為為要件，只要證明雇主有不當支配介入行為之存在即可，該規定並未限定「行政規則」即不得作為裁決之標的。
（四）本件涉及事實乃參加人依工會法第36條規定與上訴人間勞資協商慣例與約定會務公假等事宜，上訴人對於會務假之給予、是否課務排代、參加相關活動得否採計研習時數等節，自得循團體協約協商管道與參加人溝通、協調，上訴人竟捨此不為，而於協商過程中以與「工會」會務假無關之監察院糾正案為由，以上訴人104年9月1日函及上訴人104年11月3日函，恣意變更或取消參加人援例提出之會務假、課務排代及採計研習時數等申請，被上訴人因認上訴人所為已該當工會法第35條第1項第5款所定不當影響、妨礙工會活動之不當勞動行為（104年勞裁字第45號部分）；
又上訴人以上訴人104年9月11日函片面取消參加人幹部之會務假，回歸基本授課節數，與上開2函係基於同一情況脈絡而為，被上訴人因認上訴人該函所為，亦該當同款之不當勞動行為（104年勞裁字第46號部分），核無不合，尚非如上訴人所稱系爭函僅係上訴人一改過去錯誤，回歸依法行政。
（五）上訴人雖援引另案被上訴人104年勞裁字第52號裁決決定，指稱原裁決判斷錯誤云云，惟該案就教師親授節數是否應不低於6節之爭議，係關於有無該當團體協約法第6條第1項「誠信協商」義務之不當勞動行為，該案教師工會與校方間就會務假間尚未存在慣例或約定，與本件經原裁決認定已有慣例存在，而上訴人片面取消或限制構成工會法第35條第1項第5款不當妨礙影響工會活動，情形不同。
是以二案之原因事實、判斷依據截然不同，自不容比附援引等語，為其論據。
因將原裁決予以維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略以：（一）原判決結果等同要上訴人維持工會幹部無須提出任何證明，即享有「固定減授課時數」之會務假；
原判決等同認同公立學校教師在每周4.5天範圍內「脫逸教師之身分，完全免除勞動契約提供勞務之義務而仍享有對價給付」，原判決結果與國民普遍情感相悖，不但未解決爭議，反而創造多輸局面，甚至導致教育部門國民教育給付義務不能適切履行。
本件事涉者全部是國民教育階段公立學校教師，即便私人企業，工會法第36條也是規定於上班時間以外辦理會務為原則。
原裁決及原判決支持參加人之立場，要求上訴人維持「慣例」以長期、固定減課方式請會務假，確實傷害學生受教權。
該等結果變成合格教師利用上班時間辦理會務，卻由大學畢業學歷但無教師證之代課教師授課之情事，豈是國民義務教育之給付方式。
（二）原判決混淆南投縣教師工會與參加人之主體，忽略該2人民團體成立之法律依據不同、主管機關不同、法人格獨立，而有違背法令判決不備理由之嫌。
關於監察院指摘教師工會會務假及課務等不當乙節，上訴人於裁決程序及原審提出之證據，包括監察院糾正案、調查報告及新聞稿，然原判決竟置其中最關鍵之調查報告不論，僅對監察院糾正案及新聞稿為評價，自有認定事實不依證據之違法。
關於原判決以上訴人於該糾正案後，仍繼續循例同意參加人有關會務公假、課務排代、採計研習時數等請求，而質疑是否上訴人不認同所謂之糾正案；
又以參加人上級工會全國教師工會總聯合會所調查之其他地方縣市政府未依糾正文辦理會務假之情形，認為上訴人不再循例而片面取消或變更參加人相關會務假申請與監察院糾正案無關乙節，有判決不依證據、不備理由之違背法令。
又原判決認為，就雙方勞資關係脈絡觀之，尚難全然排除上訴人對參加人檢舉所轄國中違反常態編班一事，以取消或減少參加人會務假作為報復之可能性，經監察院調查並無其事，原裁決所依據證人之「證述內容」，更與監察院調查之客觀事實矛盾，該等證人個人主觀意見，顯不足以作為「勞資關係脈絡觀察」之客觀基礎，原判決幾乎完全照抄原裁決之文字，自屬判決未依證據。
（三）原判決忽略公、私部門本質之不同，忽略現行法下教師並不能組織企業工會，僅得成立產業與職業工會，以致誤認定上訴人為工會法第35條所定之雇主，有適用法律錯誤之情，其結果將架空上訴人依工會法第3條、第43條對工會輔導、監督之權限。
原判決如此將縣市政府視為雇主，將所謂「實質管理權」概念無限上綱，爾後上訴人一旦對參加人本於監督權限對工會為一定之行政處分時，工會應以工會法第35條第1項第5款規定為由，提起不當勞動行為裁決之申請，或按訴願法提起撤銷訴願、行政訴訟，如採原裁決之見解，則被上訴人將實質變成訴願審議機關，導致救濟體系混淆，並造成工會法第46條無從適用。
又上訴人於原審業說明原判決所稱「上訴人曾多次與參加人進行團體協商」之由來，並提出所有證據供原審審視，原審未斟酌上訴人說明之事實，也未斟酌行政院於發現實務紛擾後乃召集教育部與被上訴人協調，並責成教育部修正相關函釋之事實，即有認定事實不依證據之違法。
（四）所謂勞資爭議者，依勞資爭議處理法第5條第1款規定，係指「權利事項及調整事項」之勞資爭議，該權利事項及調整事項之勞資爭議定義，同條第3、4款定有明文。
原裁決所認定之勞資爭議何指？並未說明，故其處分如非理由未備，即是顯然係基於錯誤之事實認定，以為會務假之准駁係由上訴人為之，而非由個別理監事教師對其所服務之學校提出會務公假之申請。
依勞資爭議處理法第5條第3款規定，查諸參加人所爭執之事項不是法令、團體協約，也不是勞動契約上之權利義務關係，因此，依照行為時勞資爭議處理法第6、7條規定，乃非裁決事項，被上訴人根本自始即不應受理裁決之申請。
（五）參加人理監事之會務假，須依據工會法第36條第1項規定約定，假設原判決所認之「慣例」為約定方式之一，則公法契約下之差勤管理約定，自亦屬公法契約。
依參加人提起不當勞動行為裁決申請之全旨，亦其稱與上訴人間之爭議者，乃略認原裁決主文第1、2、3項所指之系爭函變更過去「固定減課辦理會務」等之公假約定。
因此，參加人顯係主張其與上訴人間有行政契約之履約爭議。
若然，則為勞資爭議處理法第3條但書，屬依法提起行政救濟之事項，亦即並無本質上處理私權爭議之勞資爭議處理法之適用。
（六）「會務假該給多少天」、「會務假所遺留之課務是否由上訴人排定代課老師而以公帑為工會支應」、「工會活動是否採計教師研習時數」3問題乃具有因地制宜之本質，系爭函為上訴人依據地方制度法第19條第1項第4款為人事差勤、進修（研習）、人力調度（代課）管理之自治作為，如有問題自應由行政院廢止，不應由被上訴人介入審查，原裁決違背地方制度法第75條及第77條等相關規定，原判決未予廢棄，即有違背法令之情。
本件既然為上訴人地方自治權限行使之爭議，即便被上訴人為特定事項之主管機關，亦應循地方與中央均權制度之設計，殊無由被上訴人將上訴人視為「雇主」，而將本質上適用於私法關係之勞資爭議處理法中不當勞動行為裁決機制適用於本件。
且原判決對於「會務假所遺留之課務是否由上訴人排定代課老師而以公帑為工會支應」、「工會活動是否採計教師研習時數」，何以不是地方自治事項未於判決理由中說明，有違反行政訴訟法第209條第3項規定之判決不備理由之違背法令。
（七）原判決否定系爭函非上訴人「本諸行政權作用，基於政策就非特定具體事件之一般措施」，則於理由中所稱「系爭函均係處理參加人所提出公假申請所為之具體回覆……均直接對參加人發生效力」云云，其意思為何？係指對於參加人「申請」之准駁？還是對於參加人「協商請求之拒絕」？如屬前者，則參加人本應循訴願、行政訴訟撤銷行政處分，此時依照勞資爭議處理法第3條但書所定，屬依法提起行政救濟事項，當無勞資爭議處理法適用，亦即被上訴人根本應駁回本件裁決申請；
如屬後者，則拒絕協商者依其情形若非違反團體協約法第6條，則是為工會法第36條規定而應依同法第46條處分者，亦非關不當勞動行為裁決。
且原裁決及原判決將勞資爭議處理法適用於對地方政府命令或行政指導之「抽象審查性」，甚至因此容忍被上訴人介入教育事務，其結果產生組織法權限上之紊亂，導致部會權責不清。
又原判決係採實質管理權之方式認定雇主為何人，再者，又極為廣泛地認為教育制度均為中央權限，若原判決之論點皆屬正確，依原判決之邏輯，可知教育部將是工會法第35條所稱之實質管理雇主，進而教育部所有關於教育之行政規則，都將因為教師工會得以主張為勞資爭議，而受裁決委員會審查，如此，豈不混淆各部會於行政院組織法之地位，混淆被上訴人與教育部之法定職權。
（八）上訴人一改過去錯誤，回歸依法行政，本不受行政自我拘束原則之限制，而參加人亦無要求行政機關重複錯誤之請求權。
原判決未察，只著眼於過去存有約定或慣例，即認為未違背工會法第36條規定，忽視工會法第36條規定中，關於團結權之內緣限制、會務假之必要性、核實性要件解釋限制，有消極不適用工會法第36條第1項規定之違法。
上訴人於原審引用104年勞裁字第52號事件，係因為兩事件之事實均是「縣政府與工會間過去即便有約定或慣例，則縣政府於監察院糾正案後，不再同意教師工會會務假比照教師會務假方式給假，主張於協商完前由各學校個案辦理」。
亦即「104年勞裁字第52號事件與本件『縣政府應受評價之行為』均相同，裁決結果卻歧異」，故主張原裁決有認定事實錯誤與適用法律錯誤之瑕疵。
然原判決誤認104年勞裁字第52號事件之基礎事實略以：「……該案教師工會與校方間就會務假間尚未存在慣例或約定，與本件原裁決認定已有慣例存在，而上訴人片面取消或限制構成工會法第35條第1項第5款不當妨礙影響工會活動，情形不同，……是以二案之原因事實、判斷依據截然不同，自不容比附援引」，就此，應有判決未依證據之違法。
（九）中央與地方權限劃分爭議之性質，係具有高度政治性之政治問題，並非單純之法律問題。
因此，憲法第111條乃規定「遇有爭議時，由立法院解決之。」
是以，上訴人與被上訴人間對於本件所涉之系爭函是否為地方自治事項存有爭執時，理論上，尚非司法權得予判斷者，原審就上訴人上開主張，並未見於原判決表示意見，已不無理由不備之情。
（十）上訴人於原審即主張不論系爭函是行政處分或行政規則均非被上訴人所得審查，然未見原判決置論不可採之理由。
原裁決主文第1至3項所指摘為不當勞動行為之系爭函，上訴人於原審中既已證明屬於行政規則，當非被上訴人所得審查者。
至多，參加人要有所爭執時，也是要等各個關係學校，依據系爭函，對於參加人中有提出會務假申請之個別教師，作出准駁之處分時，才有對具體行為評價審查之餘地。
原判決對於被上訴人審查上訴人之行政行為範圍（界線）為何？係僅及於行政處分，抑或及於行政規則並未釐清，有判決不備理由之違法云云。
七、本院查：(一)本件上訴人於原審起訴後，被上訴人之代表人由郭芳煜變更為林美珠，嗣提起上訴後，復變更為許銘春，已由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
(二)按「本法所稱主管機關：在中央為勞動部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。」
「教師得依本法組織及加入工會。」
「工會之任務如下：團體協約之締結、修改或廢止。
勞資爭議之處理。」
「工會組織類型如下，但教師僅得組織及加入第2款及第3款之工會：企業工會：結合同一廠場、同一事業單位、依公司法所定具有控制與從屬關係之企業，或依金融控股公司法所定金融控股公司與子公司內之勞工，所組織之工會。
產業工會：結合相關產業內之勞工，所組織之工會。
職業工會：結合相關職業技能之勞工，所組織之工會。」
工會法第3條第1項、第4條第3項、第5第1項第1款．第2款、第6條第1項分別定有明文。
依上開規定，教師依法組織或參加產業工會，並得由工會為團體協約之締結、修改或廢止及勞資爭議之處理，尚無疑義。
(三)又勞資爭議處理法第3條規定：「本法於雇主或有法人資格之雇主團體（以下簡稱雇主團體）與勞工或工會發生勞資爭議時，適用之。
但教師之勞資爭議屬依法提起行政救濟之事項者，不適用之。」
第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為勞動部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。」
足見教師之勞資爭議事項，如無從循行政爭訟程序解決者，方有適用勞資爭議處理法之餘地。
本件係因上訴人片面限縮參加人工會理監事參加理事、監事及常務理事會議之公假時數，且須自理課務之行為；
未同意參加者以公假參加工會舉辦之會務發展研討會暨勞動教育講習、取消課務排代及研習時數之行為；
以及片面取消工會幹部會務假之行為所衍生之勞資爭議。
依教師法之相關規定，參加人尚無從提起行政爭訟，應可適用勞資爭議處理法，應堪認定。
惟依前揭規定，上訴人同為工會法、勞資爭議處理法之地方主管機關，於本件之情形，上訴人是否為雇主，並非全然無疑。
則上訴人主張：1.被上訴人關於雇主之認定方式，混淆行政組織科層分權，使行政監督機制流於形式，而上訴人僅為「對學校具有職務上之內部監督關係」之人，並非參加人工會幹部或會員之雇主，參加人以上訴人為不當勞動裁決之相對人並不合法。
2.工會法未明定會務假之協商雇主為何人。
依工會法之相關規定，教師僅得參加或組織產業或職業工會，不能組織企業工會，且參加教師工會的人員，非必然是「學校」教師，更非必然是「公立」學校教師，甚至，補習班教師、獨立教育工作者等等教育相關「產業」從業人員，均可以是會員。
教育部認為公立學校之協商雇主係教育主管機關、私立學校係學校，此見解與法律所定義之雇主不合，且無法解決私立學校之協商對象無法統一問題。
被上訴人認為協商雇主係學校，但學校可授權主管機關人員代理其進行協商，此見解與法律規定較為相合，實務運作亦多由各學校委託地方教育行政機關與地方教師工會協商會務假，但倘若學校不願授權，仍無法解決不同學校所核予的會務假分歧不一問題。
3.教師參與工會活動而擬請公假者，如非依據教師請假規則第4條第10款規定（母法為教師法第18條），即應依據工會法第36條規定為之。
依教師請假規則第4條第10款規定可知，准假與否之准駁權限為學校並非上訴人，學校方為雇主，教育主管機關與學校並「無實質同一性」，亦非對教師請工會會務假有「實質管理權」之雇主。
4.公部門及教育部門勞資關係具有特殊性，且一切行政作為及教育行為均具有公益性及全國一致性，故對勞資關係均有層層法令規範以明確化屬員之權利義務。
本件緃認公立學校之協商雇主為上訴人，亦應由各該學校委任上訴人為之，而不得逕認上訴人即為雇主云云。
原審均未詳查，並就上開主張逐一論駁，逕以工會法第35條第1項第5款所定之「雇主」，實務上已有認為應依「實質管理權」予以認定之見解。
是以工會法第35條第1項第5款不當勞動行為所規範之「雇主」，不應限於私法上僱傭契約之觀察，具有實質管理權者亦應屬之，如此始合乎基於「保障勞工團結權」所應為之法律解釋。
又勞動關係可區分為「個別勞資關係」與「集體勞資關係」，規範前者之主要法令為勞動基準法，後者則涉及勞動三法即工會法、團體協約法及勞資爭議處理法等規範。
觀之團體協約法第2條規定：「本法所稱團體協約，指雇主或有法人資格之雇主團體，與依工會法成立之工會，以約定勞動關係及相關事項為目的所簽訂之書面契約。」
勞資爭議處理法第3條前段規定：「本法於雇主或有法人資格之雇主團體（以下簡稱雇主團體）與勞工或工會發生勞資爭議時，適用之。」
可見團體協約法第2條前段規定與勞資爭議處理法第3條前段規定相似，而與教師工會間之團體協約，應以孰人為雇主，解釋上並非以學校為唯一雇主，主管教育行政機關亦得為該條所定之雇主為由，認定不限於上訴人工會幹部任職之學校為唯一雇主，上訴人亦為參加人工會幹部之雇主，固非全然無據。
惟既然同為雇主，兩者之權責如何劃分？發生勞資糾紛時，應以何人為協商對象？其協商結果之效力如何？原判決均未說明。
而所謂教師（產、職業）工會「會務假」，係指依工會法第36條第1項規定由工會與雇主協商，教師提出有必要於上班時間辦理會務之證明，並由雇主核實審查，權責主體為雇主即學校。
本件上訴人主張其於權限內得以處理的是「國民中小學教師授課節數訂定基準」及其他教育部變更該基準之函釋或授權下的「減授課」，至於教師以教師工會會務要求公假、教師工會會務假及其排代（代課老師聘請及支付代課費用），應由各學校斟酌教育現場代課教師安排、學校經費、學生受教權影響等評估公假必要性、覈實性後，本於權責自行決定等情，亦屬有據。
又本院104年度判字第338號、105年度判字第389號判決對於企業工會會員之雇主固採「實質管理說」，惟依工會法第6條第1項之規定，教師僅得組織及加入產業工會及職業工會，不得組織及加入企業工會。
本件參加人係產業工會而非企業工會，兩者性質完全不同，原不得任意比附援引。
原判決以：對於工會法第35條第1項之「雇主」，宜採「實質管理說」，而不應限於僱傭契約而論「雇主」地位。
教師工會之協商對象既包括各縣市政府，而縣市政府對於教師之勞動條件具有支配影響力，即應解釋為不當勞動行為之主體，而受勞資爭議處理法規定之不當勞動行為裁決制度所規範為由，認上訴人對於系爭函內容，具實質影響力與決定權限，核屬雇主地位，未免率斷。
再者，縱認參加人主張上訴人既為協商主體，實際上確實也對參加人之會員（教師）具有監督、管理權，無論採取直接或間接手段均有可能妨礙參加人組織或運作時，解釋上即不當勞動行為裁決救濟機制所規範之雇主(即所謂協商雇主)，方能達成制度目的之理由可採，則上訴人如為「協商雇主」，是否應經其他雇主即各該工會幹部任職之學校委任授權，始有權參與勞資爭議協商，且其協商之範圍及效力如何？協商結果對其他雇主是否均有拘束力？原判決亦未說明；
況原判決既未排除各該工會幹部任職之學校為雇主，本件參加人向被上訴人申請不當勞動行為裁決時，僅列上訴人為相對人，且不當勞動行為裁決委員會於105年1月4日、1月21日、2月4日、2月24日召開4次調查會議均未通知各該學校派員出席，即以上訴人為本件不當勞動行為之雇主，是否合法？亦未見原判決詳加調查、敘明，非無應依職權調查證據未調查及判決理由不備之違法。
(四)綜上，本件上訴人是否該當於工會法第35條及勞資爭議處理法第3條所稱之「雇主」，而得為被上訴人不當勞動行為裁決之相對人，未據原審調查認定，其他實體部分本院即無從為法律上之判斷。
上訴人執上開各節，指摘原判決違法，應認上訴為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審再行調查釐清上開爭議後，另為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 8 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 黃 淑 玲
法官 姜 素 娥
法官 林 欣 蓉
法官 鄭 忠 仁

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 8 月 30 日
書記官 蘇 婉 婷