最高行政法院行政-TPAA,107,判,528,20180913,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第528號
上 訴 人 陳水寬

送達代收人 陳梅艷
訴訟代理人 李春生 律師
被 上訴 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
訴訟代理人 林雅芬 律師
王龍寬 律師
洪凱倫 律師
上列當事人間有關捷運土地聯合開發事務事件，上訴人對於中華民國106年8月10日臺北高等行政法院106年度訴字第529號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣上訴人與被上訴人於民國93年10月20日簽訂「臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發契約書」（下稱聯開契約）；

另外，被上訴人就大眾捷運系統信義線信義安和站聯合開發案（下稱系爭聯合開發案）則與首泰建設股份有限公司（下稱投資人）於96年1月29日簽訂「臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發投資契約書」（下稱投資契約），以上訴人及其他訴外人等提供土地、投資人投資興建聯合開發建築物之模式進行系爭聯合開發案。

投資人並於101年7月16日以內湖北勢湖第000118號存證信函，告知上訴人參加選屋會議，投資人並於101年8月17日以（101）首總發字第889096號函（下稱投資人101年8月17日函），發函予臺北市政府捷運工程局並副知上訴人，表示已完成區位保留確認。

嗣投資人事後並未發給「選屋確認單」予上訴人，上訴人遂於105年3月23日以陳情書2請求被上訴人協助督促投資人確實履約，被上訴人所屬捷運工程局並於105年3月28日以北市捷聯字第10530818201號函（下稱捷運局105年3月28日函），通知投資人應提供上訴人「選屋確認單」，投資人先於105年4月19日以（105）首總發字第889057號函表示遵循契約辦理，再於105年5月27日以（105）首總發字第889088號函（下稱投資人105年5月27日函）表示委請臺北市政府捷運工程局召開第2次協商會議。

被上訴人遂於105年6月27日以府授捷聯字第10531285120號開會通知單，告知其所屬捷運工程局聯合開發處應於105年8月31日召開「捷運信義線信義安和站聯合開發區（捷五）基地區位選定及權益分配第2次代為協調會」。

上訴人不服，提起行政訴訟，經判決駁回，遂提起本件上訴。

二、本件上訴人主張：依聯開契約第15條第1項、第7條約定，被上訴人除為聯合開發之主管機關外，並依聯開契約之約定成為有償受任人，應盡民法第535條規定善良管理人之注意義務，並有督飭投資人依投資契約第5條第2項約定提供101年8月10日完成選屋之分配紀錄，即權益分配之「選屋確認單」給地主之義務，俾保障上訴人之權利等語。

為此，求為判決：1.請求被上訴人確實履行捷運局105年3月28日函（即督飭投資人：首泰建設股份有限公司，依「臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資契約書」第5條第2項的約定，交付雙方達成權益分配之證明文件：「選屋確認單」給上訴人）。

2.請求被上訴人應依「投資契約書」第16條第1項4款之約定，以書面通知本案投資人首泰建設股份有限公司：解除契約。

3.請求被上訴人因系爭工程無法如期完工並取得使用執照，基於主管機關與有償受任人之職責，應負損害賠償之責任。

三、被上訴人則以：依聯開契約第11條及投資契約第5條第5項約定，上訴人與投資人雙方如就系爭建物及土地之合作條件、分收比例及其他相關權利義務無法達成協議，僅得申請被上訴人代為協調，而於協調2次仍無法達成協議時，應依約交付仲裁，依仲裁機構之仲裁判斷辦理，被上訴人並無逕行作成決定之權限。

觀諸投資人105年5月27日函，投資人與上訴人確實尚未完成權益分配並存在爭議，被上訴人基於上開約定，僅能代為協調，並無逕行作成決定或介入渠等間權益分配之權限，又被上訴人於105年6月27日依約通知上訴人及投資人將於同年8月31日召開第2次協調會，惟上訴人拒不出席，是被上訴人並無違反給付義務之情形。

另依投資契約第5條第2項約定，所謂選屋結果係以協議書或分配紀錄為準，而非上訴人主張之被上訴人應單方提供選屋確認單予上訴人，至於投資人是否已與上訴人達成協議及協議內容為何，洵屬其等間之爭議，依約自應循仲裁方式解決，而非由被上訴人逕行介入並解除契約等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠根據聯開契約第11條、投資契約第5條第5項規定，上訴人與投資人雙方如就本件建物及土地之合作條件、分收比例及其他相關權利義務無法達成協議，僅得申請被上訴人代為協調，而於協調2次仍無法達成協議時，應依約交付仲裁，上訴人與投資人再依仲裁機構之仲裁判斷辦理。

換言之，被上訴人依約並無逕行作成決定之權限，且無論係聯開契約或投資契約，亦無約定被上訴人有命投資人交付「選屋確認單」給上訴人之權限。

㈡再者，本件縱如上訴人所稱，其業於101年8月10日完成選屋程序，而投資人無故拒不履約交付「選屋確認單」屬實，核亦屬上訴人與投資人間之履約爭議，應循私法救濟程序救濟之。

本件被上訴人業依聯開契約第11條規定，召開第2次協調會，惟上訴人仍拒不出席，足見被上訴人並無違反給付義務之情形。

則上訴人提起一般給付訴訟，即屬無據。

㈢聯開契約之前言及第15條第1項均係規定乙方即上訴人同意依大眾捷運法、大眾捷運土地開發辦法及投資人甄選須知等法規辦理，性質上屬原則性之規定，細節則應按各該法規之詳細規定辦理，且該等上訴人所同意遵守之法規亦與上訴人請求給付之內容無關，自無從作為本件之請求權基礎。

至投資契約乃被上訴人與投資人所訂定，上訴人並非契約主體，其依投資契約第5條第2項規定為本項請求，亦屬無據。

㈣關於上訴人請求被上訴人應依投資契約第16條第1項4款約定，通知投資人解除契約部分，按上訴人並非投資契約當事人，自無援引該契約作為請求權依據之餘地。

何況投資契約第16條第1項4款係規定被上訴人「得」而非「應」解除或終止契約，且該規定亦非投資人違約時之唯一處理方式，被上訴人亦得依投資契約第15條第2項規定要求違約金等，故被上訴人對於投資人逾期之處理依約仍有一定之裁量權限，上訴人並無請求被上訴人通知投資人直接解除投資契約之公法上請求權。

㈤關於上訴人請求被上訴人應負損害賠償責任部分，經查，兩造間之聯開契約並無任何逾期違約金或損害賠償之規定，是上訴人亦無此損害賠償之公法上請求權。

㈥綜上，上訴人並無如聲請所述之公法上請求權，其請求均為無理由，爰判決駁回上訴人之訴。

五、上訴理由略謂：㈠觀諸投資人101年7月16日內湖北勢湖第000118號存證信函及101年8月17日（101）首總發字第889096號函，可知101年8月10日上訴人確已完成選屋程序，依投資契約第5條第2項約定，投資人即應交付選屋確認單予上訴人。

原判決採信投資人101年8月17日函之「區位保留確認」，遺漏101年8月10日完成選屋與捷運局105年3月28日函已請投資人提供選屋確認單予上訴人之事實，違反行政訴訟法第254條第2項及第243條規定，顯有違誤。

㈡投資契約第19條第3項約定將聯開契約定位為投資契約之附件，再依投資契約第17條第1項規定，上訴人與投資人及被上訴人三方，於系爭聯合開發案，實為重要之當事人。

惟原判決以上訴人非投資契約當事人，自無援引該契約作為請求權依據云云，實乃違背聯開契約為投資契約之約定，顯有違行政訴訟法第243條第1項規定。

且原判決對於工期落後40%以上得解除投資契約乙節，蓄意偏袒投資人，罔顧上訴人權益，更違背行政機關一貫遵循之政府採購法施行細則第111條規定之解約要件，即鉅額工程進度落後10%以上得解約，原判決對此節未記明得心證之理由，亦有違誤。

㈢原判決以兩造間之聯開契約並無任何逾期違約金或損害賠償之規定，為其判決之基礎。

惟依聯開契約第19條第4項約定及行政程序法第137條規定，聯開契約屬雙務契約，且依行政程序法第149條規定，行政契約，該法未規定者，準用民法相關之規定。

是基於有權利即有救濟之法理，並依上訴人106年7月3日追加訴之聲明狀理由五，上訴人已證明確受有損害，依民法相關規定，請求損害賠償，依法有據。

原判決駁回上訴人損害賠償之請求，實乃違反行政訴訟法第243條第1項規定。

㈣原判決確定之事實為「上訴人於105年3月23日以陳情書2請求被上訴人協助督促投資人確實履約，捷運工程局並以105年3月28日函通知投資人應提供上訴人選屋確認單」，本件訴之聲明1與原判決確定之事實相符，然原判決卻無故捨棄不用，顯有判決理由矛盾之違法等語。

六、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴理由再論述如下：

（一）按為加強都市運輸效能，改善生活環境，促進大眾捷運系統健全發展，以增進公共福利，訂有大眾捷運法。

依該法第2條前段規定：「大眾捷運系統之規劃、建設、營運、監督及安全，依本法之規定；

……」第7條第1項、第7項規定：「（第1項）為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。

……（第7項）第1項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之。」

本件聯開契約係被上訴人依大眾捷運法及該法授權訂定之大眾捷運系統土地開發辦法（下稱土地開發辦法）之規定與上訴人所簽訂；

係為履行公共任務之手段，該等契約內容受大眾捷運法及土地開發辦法所規範，依訂約整體目的、約定之給付內容與效力綜合判斷屬行政契約。

（二）查聯開契約第11條約定：「乙方與投資人間對本建物及土地之合作條件、分收比例及其他相關權利義務，由投資人另行與乙方及其他土地所有人協商，有約定時從其約定；

無約定且雙方無法達成協議時，俟投資人簽訂臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發投資契約書後，得申請甲方代為協調，經協調2次仍無法達成協議時，土地所有人應於協調會後30日內配合投資人就權益分配事項交付仲裁，並依仲裁判斷辦理。

若土地所有人不同意交付仲裁，甲方得解除本契約，依本契約第17條第1項之約定辦理。」

；

另投資契約第5條第2項及第5項亦規定：「……（第2項）本建物以區分所有方式進行分配時，由甲乙雙方及土地所有人依議定分配比值及各樓層區位之價值計算得分配之價值後，進行選定本建物之區位及面積，並作成協議書或分配紀錄；

土地則依實際分得建物樓地板面積占全部建築物總樓地板面積（含捷運設施面積）之比例分別共有持分本開發基地。

……（第5項）乙方（按：即投資人）簽訂本契約書後，對本建物及土地之合作條件、分收比例及其他相關權利義務依乙方與土地所有人之約定辦理，雙方無約定且無法達成協議時，得申請甲方（按：即被上訴人）代為協調，經協調2次仍無法達成協議時，乙方應於協調會後30日內取得土地所有人合意就權益分配事項交付仲裁，並依仲裁機構判斷辦理，若土地所有人不同意交付仲裁，乙方得申請甲方依土地所有人所簽臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發契約書（以下簡稱土地聯合開發契約書）處理。」

依上開約定，上訴人提供土地、投資人投資興建聯合開發建築物模式進行之系爭聯合開發案，被上訴人對於投資人與上訴人間之權益分配及選屋爭議，應由投資人與上訴人自行約定，僅於雙方未約定且無法達成協議時，始由被上訴人代為協調，於協調無結果時以仲裁方式處理。

換言之，上訴人不論依聯開契約或投資契約之約定，均無請求被上訴人介入處理之義務或逕為裁決之權限。

因此，尚難以聯開契約或投資契約之約定，推得上訴人有請求被上訴人命投資人交付雙方達成權益分配之證明文件：「選屋確認單」給上訴人之請求權存在。

至於捷運局105年3月28日函，依該函說明二：「請貴公司提供權益分配之『選屋確認單』給陳水寬先生，並向其詳細說明緣由，副知本局，俟貴公司說明後再綜整陳情內容，俾憑本府辦理第2次代為協調會之依據。」

僅係被上訴人捷運局於舉行第2次協調會前，請投資人提供相關資料予上訴人參考，以使第2次協調會能順利進行。

是以，斟酌捷運局105年3月28日函之內容，及上訴人已於101年8月10日完成選屋程序之事實，依前開說明，仍不影響原判決之判斷。

（三）次按行政契約之權利義務關係，除法律另有規定外，依債之相對性原則，僅於契約當事人間發生法律上之效力，不得以之對抗契約以外之第三人。

是投資契約第16條第1項第4款：「有下列情形之一者，除依本契約其他約定處理外，甲方得解除或終止契約：……（四）乙方未依規定期限復工或進行遲緩……，足認有不能依限完工之虞。」

約定之效力僅存於契約當事人即被上訴人與投資人間，上訴人既非投資契約之當事人自不得以投資人有工期落後40%以上之事實，援引上開約定，請求被上訴人行使解除契權。

至於投資契約第17條第1項及第19條第3款分別約定：「本契約之附件均視為本契約之一部分，對於甲乙雙方之權利或義務具有同等效力。」

「本契約附件標示如下：……三、臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發契約書。

……」雖將聯合開發契約書作為投資契約之附件，並視為投資契約之一部分，然此，尚不能改變上訴人非為投資契約當事事人之事實。

原判決以投資契約第16條第1項第4款，係規定被上訴人「得」，而非「應」解除或終止契約，且該規定亦非投資人違約時唯一之處理方式，認被上訴人對於投資人系爭工程未如期完工，是否解除契約，仍有一定之裁量權，認上訴人並無請求被上訴人通知投資人直接解除投資契約之公法上請求權，並以上訴人及被上訴人間訂定之聯開契約，並無任何逾期違約金或損害賠償之規定，認上訴人因投資人未如期完工，請求被上訴人負損害賠償責任，無公法上請求權之依據，尚無不合。

至於聯開契約第19條第4款：「本契約如有未盡事宜，應適用有關法令之規定。

法令無規定者，依習慣；

無習慣者，依法理。」

之約定，所指「未盡事宜」應限於上訴人提供土地由被上訴人辦理開發之範圍，不及於被上訴人與投資人間就系爭開發案之投資興建之權利義務事項；

否則，將形成聯開契約對於非契約當事人之權利、義務事項為約定，致侵害投資人權利之情形，而與行政契約依債之相對性原則，僅於契約當事人間發生法律上效力之意旨相違背，當非法之所許。

再者，政府採購法之目的在於建立公平、公開之採購程序，維護公平、公正之競爭市場，並排除不良廠商，以達有效率之政府採購。

同法第101條第1項第10款：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。」

規定，規範之目的，係對適用政府採購法之採購於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關；

政府採購法施行細則第111條規定，則係對於該法第101條第1項第10款所稱延誤履約期限情節重大者，於招標文件未載明其情形時，應如何適用所為之補充解釋。

與本件上訴人是否有其所主張解約及損害賠償之公法上請求權存在之判斷無涉。

是上訴人以原判決未於理由中說明上訴人於原審關於此部分之主張，何以不可採之理由，認有行政訴訟法第243條第1項規定之違背法令情事，尚難認為有理由。

七、綜上所述，原判決以上訴人並無其所主張之公法上請求權存在，爰認上訴人之請求為無理由，而駁回在上訴人在第一審之請求，經核認事用法，尚無不合。

上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之見解，加以爭執，而指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，並求為如第一審聲明之判決，難認為有理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 9 月 13 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 蕭 惠 芳
法官 蘇 嫊 娟
法官 高 愈 杰
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 9 月 14 日
書記官 張 鈺 帛