最高行政法院行政-TPAA,107,判,55,20180125,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第55號
上 訴 人 陳寶土
訴訟代理人 陳益軒 律師
被 上訴 人 行政院海岸巡防署海洋巡防總局
代 表 人 蔡長孟
上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，上訴人對於中華民國106年5月18日臺北高等行政法院106年度訴字第220號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣上訴人係大陸籍「閩惠漁運00689號」漁船（調查筆錄自稱船名為「閩平漁運65055號」，經查閱船籍證明文件，該船船名為「閩惠漁運00689號」，下稱「閩」船，總噸位330）船長，於民國105年8月12日9時48分，與其船員張漢明等共5人，駕駛前開漁船，未經許可進入臺灣地區限制水域，於苗栗縣後龍鎮外22.7浬處（北緯24度44.222分、東經120度18.582分，領海基線外12.7浬），與獅子山共和國籍「Bountiful 5號」油輪從事非法駁油，為被上訴人第三海巡隊PP-10022艇發現後，以擴音器廣播、鳴笛示意停船，卻無視巡防艇命其停船受檢之命令，加速蛇行抗拒登船檢查，而有驅離無效情形，經執法人員強行併靠、登臨控制後，始配合檢查。

被上訴人依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸條例）第29條、第32條、第80條之1及其施行細則第42條等規定，扣留「閩」船並留置上訴人等進行調查後，以105年9月8日洋局三海字第0000000號裁處書（下稱原處分），處上訴人新臺幣（下同）240萬元罰鍰，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。

二、本件上訴人主張：本件上訴人發現巡防艇查緝欲執行驅離時，即已向北駛離限制水域，客觀上並無驅離無效之事實存在，且被上訴人檢查扣留「閩」船之過程，並未對上訴人發布驅離命令，是被上訴人未經驅離，即追趕已駛離臺灣地區限制水域之「閩」船，予以扣留裁處罰鍰，顯與兩岸條例施行細則第42條第1款規定扣留大陸船舶之法定程序不符。

又依中華民國領海及鄰接區法第2條規定，中華民國主權不及於鄰接區，是於鄰接區海域接駁油料，尚無我國石油管理法之適用，上訴人於限制水域內接受Bountiful 5號油輪補給油料，難認屬違反我國法律之行為。

且我國海洋污染防治法適用範圍固包含鄰接區及專屬經濟海域，惟行政院環境保護署（下稱環保署）依被上訴人移送資料所為105年8月24日環署水字第1050068758號函及違反海洋污染防治法案件裁處書（下稱環保署105年8月24日函），並未認定上訴人有違反海洋污染防治法第30條作為義務情事，況上訴人於補給油料過程中尚儘量小心避免漏油至海面上，足見上訴人尚有採取防止漏油污染海洋之作為，堪認上訴人除未經許可進入臺灣地區限制水域外，並無其他違反我國法律之行為。

再者，檢查命令與驅離命令之意思不同，即便上訴人未聽從登檢命令停船受檢屬實，尚非法定得扣留船舶之事由，被上訴人要無因上訴人未立即停船受檢而逕予扣留船舶之餘地等語。

為此，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：上訴人未經許可駕駛「閩」船進入臺灣地區限制水域與Bountiful 5號油輪從事非法駁油，有違反海洋污染防治法第30條規定之虞，被上訴人依同法第5條第1項規定，有登檢並為深入調查之必要。

詎上訴人竟拒絕停船受檢之命令而有驅離無效等行為，是扣留「閩」船並留置人員進一步調查其所涉海洋污染行為等程序，符合兩岸條例第32條及其施行細則第42條第1款及第3款規定要件。

又本件非法駁油作業，未採取適當防制排洩措施等違反海洋污染防治法第30條規定之行為，業經被上訴人函送主管機關環保署在案。

至於事後主管機關是否裁罰，並非作為扣留「閩」船合法性之判斷依據。

就執行程序而言，巡防機關發現大陸船舶越界時，應視該船有無涉及其他違法或可疑跡象等狀況決定是否登船檢查，一旦決定應登船檢查，則該檢查即為驅離之前置程序，抗拒者即屬驅離無效。

對於已涉及違法而拒絕登船檢查，甚或有逃逸、對抗行為者，實難期待僅實施驅離能收避免再犯之效果，為達成兩岸條例確保臺灣地區安全之立法目的，將拒絕登船檢查視為驅離無效態樣之一，而予扣留並依兩岸條例第32條及第80條之1等規定裁罰，以有效遏阻再犯，洵屬正當等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按「大陸船舶有下列情形之一者，為驅離無效，得扣留之：㈠經驅離原地不動、不理、不走者。

㈡拒絕登船檢查者。

㈢經驅離有明顯假藉收網拖延不走。

㈣經驅離至12或24浬，去而復返者。

㈤經驅離當日復返者。

㈥經驅離第2次以上者。

㈦經驅離而有不合作或敵對行為者。

㈧其他經主管機關依現場情況執行，經驅離無效者。」

為行政院大陸委員會92年6月19日陸法字第0920010981號函（下稱陸委會92年6月19日函釋）「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域問題後續分工事項表」項目1及海岸巡防機關海域執法作業規範第148點所規定，上開函釋乃陸委會本諸主管機關之地位，就兩岸條例適用所為之釋示，核與立法意旨無違，自得予以適用。

㈡查上訴人係大陸籍「閩」船船長，於105年8月12日9時48分，與其船員張漢明等共5人，駕駛「閩」船，未經許可進入臺灣地區限制水域，在苗栗縣後龍鎮外22.7浬處，與獅子山共和國籍「Bountiful 5號」油輪從事非法駁油，為被上訴人第3海巡隊PP- 10022艇發現，以擴音器廣播、鳴笛示意停船，「閩」船卻無視巡防艇命其停船受檢之命令，加速蛇行抗拒登船檢查，而有驅離無效之情形，經執法人員強行併靠、登臨控制後，始配合檢查。

則被上訴人依兩岸條例第32條、第80條之1等規定，以原處分裁處上訴人240萬元罰鍰，於法尚無不合。

㈢上訴人雖主張即便未聽從登檢命令停船受檢屬實，尚非法定得扣留船舶之事由，上訴人發現巡防艇查緝欲執行驅離時，即已向北駛離限制水域，客觀上並無驅離無效之事實，且並未對上訴人發布驅離命令，被上訴人逕扣留「閩」船，並裁處罰鍰，顯與兩岸條例施行細則第42條第1款規定扣留大陸船舶之法定程序不符云云。

經查：「閩」船於105年8月12日9時許，未經許可進入臺灣地區限制水域，與獅子山共和國籍「Bountiful5號」油輪併靠非法接駁柴油等上情，有蒐證光碟在卷可稽，並經原審法院當庭播放檢視屬實。

則上訴人於經被上訴人第3海巡隊PP-10022艇命令停船實施檢查後，加速蛇行逃逸，核屬拒絕執法船舶登船檢查之行為，揆諸相關規定及前揭函釋意旨，符合驅離無效之情形，要堪認定。

另就兩岸條例及施行細則執行面而言，巡防機關發現大陸船舶越界時，應視該船有無涉及其他違法或可疑跡象等狀況決定是否登船檢查，一旦決定應登船檢查，該檢查即為驅離之前置程序，抗拒者即屬驅離無效，是以，為達成兩岸條例確保臺灣地區安全之立法目的，將「拒絕登船檢查」視為「驅離無效」態樣之一，而予扣留並依兩岸條例第32條及第80條之1等規定裁罰，以有效遏阻再犯，核屬必要。

故上訴人上開主張，委無可採。

㈣上訴人另主張其「閩」船於鄰接區海域接駁油料，尚無我國石油管理法之適用，不能認屬違反我國法律之違法行為，且環保署並未認定上訴人有違反海洋污染防治法第30條規定作為義務情事，是被上訴人於原處分違規事實所載：「上訴人與Bountiful 5號油輪進行非法駁油且未採取適當防制排洩設施，並發現無相關船舶（員）證件」，均非得扣留大陸船舶裁處罰鍰之要件云云。

經查：上訴人未經許可駕駛「閩」船進入臺灣地區限制水域與獅子山共和國籍「Bountiful 5號」油輪從事非法駁油，有違反海洋污染防治法第30條規定之虞，被上訴人有依法登檢並為深入調查之必要。

上訴人拒絕被上訴人第3海巡隊PP-10022艇停船受檢之命令而有驅離無效等行為，因此，扣留「閩」船並留置人員進一步調查其所涉海洋污染行為等程序，符合兩岸條例第32條及其施行細則第42條第1款、第3款規定之要件。

又「Bountiful 5號」油輪未採取適當防制排洩措施等違反海洋污染防治法第30條規定之行為，經被上訴人函送環保署後，經環保署以該油輪有違反海洋污染防治法第30條規定之行為，裁處船長邱季頂30萬元罰鍰在案。

是以，獅子山共和國籍「Bountiful 5號」油輪確有違反海洋污染防治法第30條規定。

又被上訴人係依海洋污染防治法第5條第1項規定之辦理執行取締、蒐證、移送等事項機關。

被上訴人於發現上訴人有違反海洋污染防治法第30條規定行為之虞時，可執行取締、蒐證、移送等事項，至於事後主管機關是否裁罰，並非作為扣留「閩」船合法性之判斷依據。

再者，被上訴人於發現上訴人有違反海洋污染防治法第30條規定行為之虞時，執行取締、蒐證、移送等事項，核與上訴人有無違反石油管理法之行為無涉，故上訴人上開主張，殊無足採等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。

五、上訴理由略謂：㈠陸委會92年6月19日函釋，未依行政程序法第160條第2項規定，由首長簽署，並登載於政府公報發布之，尚無發生對外效力。

原判決就此疏未調查，逕認該函釋適法得予適用，顯有判決不適用法規之違法。

㈡限制水域之範圍為我國之領海鄰接區，而非領海，我國現行法令並未禁止各國船舶不得於鄰接區海域從事接駁油料之補給行為，故原判決認定上訴人於我國鄰接區海域接駁油料之補給行為係屬非法駁油之違法行為，其事實認定顯有判決不適用法規之違誤。

㈢環保署僅認定獅子山共和國籍「Bountiful 5號」油輪有違反海洋污染防治法第30條規定之行為，而未認定上訴人有違反海洋污染防治法規定污染海洋之行為，有環保署105年8月24日函可證，是本件無任何客觀證據足資證明上訴人有違反我國法令之行為，故被上訴人依兩岸條例施行細則第42條第3款規定扣留上訴人船舶並予裁罰，顯有違誤。

原判決逕認原處分適法，即有適用法規不當之違法等語。

六、本院查：

（一）按「（第1項）大陸船舶……非經主管機關許可，不得進入臺灣地區限制或禁止水域……。

（第2項）前項限制或禁止水域，由國防部公告之。」

「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關得逕行驅離或扣留其船舶、物品，留置其人員或為必要之防衛處置。」

「（第1項）大陸船舶違反第32條第1項規定，經扣留者，得處該船舶所有人、營運人或船長、駕駛人新臺幣30萬元以上1,000萬元以下罰鍰。

（第2項）前項所定之罰鍰，由海岸巡防機關訂定裁罰標準，並執行之。」

分別為兩岸條例第29條、第32條第1項及第80條之1所規定；

又兩岸條例施行細則第40條第2項、第42條第1款、第3款及第44條第1項分別規定：「本條例第29條第1項所稱大陸船舶……，指在大陸地區登記之船舶……，但不包括軍用船舶……。」

「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關依下列規定處置：一、進入限制水域者，予以驅離；

可疑者，命令停船，實施檢查。

驅離無效或涉及走私者，扣留其船舶、物品及留置其人員。

……三、進入限制、禁止水域從事漁撈或其他違法行為者，得扣留其船舶、物品及留置其人員。」

「本條例第32條第1項所稱主管機關，指實際在我水域執行安全維護、緝私及防衛任務之機關。」

；

而「行政院海岸巡防署海岸巡防總局(以下簡稱本總局)，掌理下列事項：……四、關於船舶及其他水上運輸工具非法進入海岸地區之管制及處理事項。」

為行政院海岸巡防署海岸巡防總局組織條例第2條第4款之規定。

再者，海岸巡防機關處理大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域案件裁罰標準第2條第1款及海岸巡防機關處理大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域案件細部裁罰基準第2點附表分別規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，經扣留者，由海岸巡防機關依下列規定裁罰：一、漁船：……（四）總噸位300以上：處新臺幣240萬元以上600萬元以下罰鍰。」

「未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域之大陸漁船，其總噸位300以上者，罰鍰額度最低240萬元，最高600萬元。」

準此，在大陸地區登記之非軍用船舶，未經許可進入臺灣地區限制水域，經行政院海岸巡防署海岸巡防總局所屬海巡隊驅離無效，扣留船舶者，得依前開規定對之裁處罰鍰。

（二）次按「對於進入我國管轄海域內航行之船舶或其他水上運輸工具，如有損害中華民國海域之利益及危害海域秩序行為或影響安全之虞者，認為有違反中華民國相關法令之虞時，或限制、禁止水域內，查獲未經許可入境之大陸地區人民、香港或澳門居民，或大陸船員違反法令時，得強制驅離我國管轄海域。」

「實施驅離時，應依下列程序為之：(一)針對違法行為進行拍照、攝影蒐證，必要時進行登臨檢查。

(二)通報勤務指揮中心。

(三)告知驅離之理由。

(四) 對違法船舶發出驅離命令。

(五)確定被驅離對象已離境。

(六)建立書面資料相關紀錄，以供日後查處佐證。

」「大陸船舶有下列情形之一者，為驅離無效，得扣留之：(一)經驅離原地不動、不理、不走者。

(二)拒絕登船檢查者。

(三)經驅離有明顯假藉收網拖延不走。

(四)經驅離至12或24浬，去而復返者。

(五)經驅離當日復返者。

(六)經驅離第2次以上者。

(七)經驅離而有不合作或敵對行為者。

(八)其他經主管機關依現場情況執行，經驅離無效者。」

為行政院海岸巡防署為規範其所屬機關執行緊追、登臨、檢查、驅離、逮捕、扣押及留置等之執行程序，依其職權所訂「海岸巡防機關海域執法作業規範」第145條、第146條及第148條所規定，此等規定，核與兩岸條例有關規定之意旨無違，規範之內容，為技術性及細節性之解釋性行政規則，並未增加兩岸條例施行細則第42條第1款所無之限制，亦與比例原則無違，得為主管機關執行緊追、登臨、檢查、驅離、逮捕、扣押及留置之依據。

依上，可知兩岸條例第32條第1項所指「驅離」之執行有其應遵守之程序；

而所謂「驅離無效」，則有一定之態樣為要件。

（三）經查，上訴人（福建省惠安縣人）係大陸籍「閩」船船長，於105年8月12日9時48分，與其船員張漢明等共5人，駕駛「閩」船，未經許可進入臺灣地區限制水域，在苗栗縣後龍鎮外22.7浬處（北緯24度44.222分、東經120度18.582分，領海基線外12.7浬），與獅子山共和國籍「Bountiful 5號」油輪從事非法駁油，為被上訴人第3海巡隊PP-10022艇發現，以擴音器廣播、鳴笛示意停船，「閩」船卻無視巡防艇命其停船受檢之命令，加速蛇行抗拒登船檢查，有驅離無效之情形，經執法人員強行併靠、登臨控制後，始配合檢查等事情，為原審所確定之事實，核與卷證相符，並無認定事實不依證據原則之違法情事，自得作為本院判決之事實基礎。

基此，原判決認上訴人駕駛「閩」船未經許可進入臺灣地區限制水域，有驅離無效情事，揆諸前開說明，並無不合。

再者，陸委會92年6月19日函「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域問題後續分工事項表」項目1「驅離無效之認定」分工事項，所列「驅離無效」態樣，與行政院海岸巡防署依法發布之海岸巡防機關海域執法作業規範第148條之規定相同。

是以，原判決援引之陸委會92年6月19日函釋，縱有未依行政程序法第160條第2項規定發布之情事，並不影響本件認定「驅離無效」態樣之合法依據。

上訴人指摘原審對此未為調查，原判決逕以該函釋適法得予適用，有判決不適用法規之違法，尚難認為有據。

此外，本件上訴人是否違反海洋污染防治法第30條規定，與本件原處分是否違法之判斷無涉，是上訴人主張其於我國鄰接區海域接駁油料之補給行為並不違法，進而據以指摘原判決有不適用法規及適用法規不當之違法，亦屬無據。

七、綜上所述，原判決認原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，而駁回上訴人在第一審之訴，核其認事用法，並無違誤，且已論明其認定事實之依據及得心證之理由，對於上訴人在原審主張如何不足採之論證取捨，亦詳為說明，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當，或判決不備理由之違背法令情事。

上訴意旨，無非再就原判決已指駁之理由，或屬原審法院依其職權所為之證據取捨事項，執其歧異之法律見解加以爭執，作為指摘原判決違背法令之依據，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 1 月 25 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 忠 仁
法官 江 幸 垠
法官 蘇 嫊 娟
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 1 月 25 日
書記官 張 鈺 帛