最高行政法院行政-TPAA,107,判,591,20181011,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第591號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
訴訟代理人 林傳哲 律師
吳佳霖

陳德禾
上 訴 人 詔安建設股份有限公司


代 表 人 張愷建
訴訟代理人 張雨新 律師
被 上訴 人 方玲玲

訴訟代理人 蔡志揚 律師

上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國106年9月12日
臺北高等行政法院106年度訴字第587號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣被上訴人丙○○（即原審原告，下稱原審原告）為門牌號碼臺北市○○○路00巷00號2樓建物及其坐落之臺北市○○區○○段○○段○000○號土地持分（下稱系爭房地）之所有權人，系爭房地坐落於上訴人臺北市政府（即原審被告，下稱原審被告）民國96年5月17日府都新字第09601879801號函核准之自行劃定「臺北市○○區○○段○○段000○號等49筆土地更新單元」（下稱系爭更新單元）內，並由上訴人詔安建設股份有限公司（即原審參加人，下稱原審參加人）擔任實施者，經原審參加人於98年5月8日申請事業計畫報核後，歷經公開展覽、公辦事業計畫公聽會、公開閱覽、公開閱覽說明會、幹事會議審查後，再經臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱都更審議會）第68次及第103次會議審議後同意原審參加人擬具之事業計畫案，原審被告以102年10月3日府都新字第10132362003號函准予核定原審參加人提出之「擬訂臺北市○○區○○段○○段000○號等49筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭事業計畫案）。
原審參加人嗣後於102年12月6日自辦權利變換計畫公聽會後，申請權利變換計畫報核，經原審被告命原審參加人補正後，再進行公開展覽、公辦事業計畫公聽會（下稱公聽會）及聽證會後，經都更審議會第230次、第248次、第257次會議，決議就原審參加人擬具之「擬訂臺北市○○區○○段○○段000○號等49筆土地都市更新權利變換計畫案」（下稱系爭權變計畫案）修正後通過，原審被告乃以106年3月14日府都新字第10532634902號函（下稱原處分）准予核定實施系爭權變計畫案，並函知原審原告。
原審原告不服，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）106年度訴字第587號判決（下稱原判決）原處分撤銷，原審被告及原審參加人不服，遂提起本件上訴。
二、本件原審原告主張：原審參加人將系爭更新單元內土地區分為A、B二個建築基地，並合併申請都市更新獎勵，又因系爭更新單元緊鄰市定古蹟，經原審被告要求建築量體規劃需考量與古蹟調和，嗣透過獎勵容積移轉方式，將B基地之容積調配至A基地。
是以，B基地之建築量體由原申請15層樓調整為12層樓，A基地建築量體由原18層樓提高為22層樓。
然A基地作為容積接受基地，其原所有權人土地持分必將因容積之移入而遭稀釋，涉及系爭更新單元內土地所有權人之財產權行使，亦屬原審被告核定系爭權變計畫案前應實質審查之事項。
原審原告迭於系爭權變計畫案之公聽會、聽證及都更審議會程序陳情上開土地所有權遭致稀釋情事，並經審議委員建請原審參加人具體分析，然其未能提出具體分析影響結果，而原處分未能斟酌聽證紀錄情事，未踐行相應之正當程序，復未盡其實質審查及監督義務，遽予核定系爭權變計畫案，致侵害人民財產權及居住自由權利。
又系爭權變計畫案所列人事行政管理費、銷售管理費及風險管理費，原審參加人未提出具體說明其以上限提列之必要性及合理性，難認合理，原處分顯有恣意濫用之違法。
且系爭更新單元內土地區分為2個建築基地，分別申領2張建造執照，卻存有B基地所有權人持有A基地法定停車位之情事，造成A基地區分所有建築物內之法定停車空間與A基地區分所有建築物主建物分離之情形，系爭權變計畫案有悖離公寓大廈管理條例第4條第2項規定情事，原處分遽予核定，確非適法等語。
為此，求為判決：原處分撤銷。
三、本件原審被告抗辯：本件原處分作成前已依都市更新條例第29條及第19條踐行數次公聽會、聽證會及都市更新審議會等程序，已保障原審原告之程序利益，且已於第257次都更審議會會議紀錄中就原審原告之主張予以回應，原審被告並依都更審議會評議結果作成原處分，並無違法之處。
原審原告既未具體敘明其財產權損失之金額、居住自由權遭何等限制或侵害，系爭權變計畫案又未對於原審原告更新後之選配有任何限制，其起訴不符行政訴訟法第4條規定之要件，難認有理。
又觀諸都更審議會第248次會議紀錄，足證原審原告之主張未受忽視，原審原告爭執其土地產權因容積移入遭稀釋云云，惟其對整體更新後之房屋及土地全部價值未指明有何不當減損之處，如改以每坪土地分得之房屋坪數，則原審原告分得之房屋應更為增加，如此觀之，原審原告不僅財產權未受侵害，反而更有所獲利。
另人事行政管理費、銷售管理費及風險管理費等均係原審參加人就未來實施權利變換計畫之預估費用，權利變換計畫既尚未實施，何來確實之支出。
再者，原審原告僅以更新前坐落於B基地之所有權人得使用A基地之停車位而指稱系爭權變計畫案將使專有部分與停車位分離、違反公寓大廈管理條例第4條第2項云云，顯然忽略都市更新權利變換實施辦法（下稱權變辦法）第23條第1項、第2項規定，且忽視都市更新條例透過權利變換制度使更新後房地提升居住品質、復甦都市機能，其主張亦屬無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回原審原告之訴。
四、本件原審參加人陳述：系爭權變計畫案範圍內部分土地所有權人，因容積調配後，並未有土地權利遭稀釋之情事，且原審原告就此部分之主張，原審參加人已在歷次會議中詳為說明，且原審被告亦在各次會議中有裁決事項。
另原審原告於公聽會、聽證及歷次都更審議會程序中所提「管理費用均以上限提列」及「違反公寓大廈管理條例」等事，原審參加人皆回應說明，原審被告亦無違法判斷情事。
至原審原告所爭土地產權是否遭稀釋、管理費用均以上限提列有無違法等之認定，則應屬判斷餘地等語，求為判決駁回原審原告之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件臺北市都市更新及爭議處理審議會幹事會（下稱幹事會）、都巿更新審議會等諸多委員及行政機關歷次審查均對於原審參加人所提列管理費用一再提出質疑。
又按原審參加人編列之工程費用及管理費用，應以其為實施權利變換計畫而確實支出之必要費用為限，而人事行政管理費、銷售管理費及風險管理費既直接影響共同負擔費用之高低，更影響土地所有權人之更新後權利價值計算，故對於管理費用採取上限值之合理性與必要性，原審參加人本應予詳細說明。
且依「都市更新事業及權利變換計畫內有關費用提列總表」（下稱費用提列總表）之總表注意事項第(四)點規定，可知原審被告作成原處分前，仍應依個案審查並調整費用各項目之計算結果及其費率，尚非依費用提列總表所定之上限提列即等同當然具有必要性與合理性，原審被告對此應斟酌聽證全部結果，說明採納或不採納之理由，否則顯難認為已踐行相應之正當程序為實質審查及監督。
㈡經查，觀諸都更審議會第248次及第257次會議對於人事行政管理費、銷售管理費及風險管理費採取上限值之合理性與必要性，上開2次會議記錄中僅有同意之結論，而無同意之理由；
且未具體表明及回應前揭歷次審查及審議過程中各委員對於管理費用之質疑。
基此，原審參加人擬具之系爭權變計畫案提列風險管理費，係以費用提列總表中「說明二十二、風險管理費」規定之提列公式計算而得之最上限提列，惟上開系爭事業計畫對提列風險管理費之說明，僅就系爭事業計畫實施有較高之風險為說明，未就原審參加人投入更新事業之資本、所實施重建之設計或規劃是否有創意、管理技術如何等為審酌，即決議同意以最高之12%提列風險管理費，難謂已為實質審查，而有出於不完全資訊作成判斷之恣意；
又原處分係依據都更審議會第257次會議決議之內容所作成，惟該次會議就系爭權變計畫案有關人事行政管理費及銷售管理費之判斷，僅有同意之結論，而無同意之理由，原審無從審查審議會該判斷有無恣意違法情事，舉輕以明重，此際自應認其出於恣意濫用而違法。
㈢綜上，原審被告以原處分核准原審參加人所擬具之系爭權變計畫案，然原審被告就系爭權變計畫案有關人事行政管理費、銷售管理費及風險管理費之審查，不符正當法律程序，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨，原審原告訴請撤銷，為有理由，應予准許，爰判決撤銷原處分。
六、原審被告上訴理由略謂：㈠原判決雖指摘原處分審議過程違法，卻僅籠統指稱原審原告之財產權及居住自由受到侵害，雖片面推論管理費用影響地主更新後權利價值計算，但就原審原告之財產權如何受損、受損金額如何計算、因原審參加人提列之人事行政管理費、銷售管理費及風險管理費等費用減損多少分配金額等，均無論述，已有判決違背法令及不備理由之情形。
況原審原告為同意參與都市更新地主之一，本件更新案之進行與其意願相符，僅就權利變換後取得之價值有所爭執，原審原告之居住自由並未受侵害，惟原判決指稱原審原告居住自由遭到侵害，不僅與事實不符，亦有不備理由之當然違背法令。
又都更審議會審議委員若無意見，即表示其等認同原審參加人所擬或已配合修正之計畫書內容，不能僅以會議決議，僅有「經實施者說明後，予以同意」，即謂審議委員之裁量權行使有所濫用。
復就原審指摘之管理費用部分，在本案審議過程審議會留存有審查紀錄供法院檢視，原判決卻謂無同意理由可資事後審查，自有不備理由及判決不憑證據之違法。
㈡原判決對於行言詞辯論程序時之攻防重點土地持分稀釋之議題未置一詞，卻於理由中逕引費用提列總表之總表注意事項第(四)點作為裁判基礎，然原審並未於言詞辯論終結前命當事人就此一證據進行適當辯論及充分陳述，進而為突襲性裁判，並據此判決原審被告敗訴而影響判決結果，顯有判決違背法令情形。
且原審參加人於98年5月8日向原審被告報核都市更新事業計畫，應適用95年5月版費用提列總表，該版風險管理費並無資本、創意、管理技術等文字載明要求，提列公式僅有(A+B+C+D+E+F1)*風險費率，也無人數及規模級別之費率對照表。
原判決所依99年12月版費用提列總表是錯誤適用，且直接影響判決結果，自有適用法令錯誤之違背法令。
㈢原判決認為系爭權變計畫案有將風險管理費提列至「最上限12%」情形，惟若依原審誤用之99年12月版費用提列總表有關風險管理費表10，原審參加人可提列人數級別第5級、規模級別第3級2000以上、未滿3000之「最上限12.75%」風險管理費。
原判決認定前提事實顯然已生錯誤。
況原審參加人擬具系爭事業計畫案係適用95年5月版費用提列總表及97年8月25日修正發布之都市更新條例權利變換實施辦法（下稱97年權變辦法）第13條第6款規定，當時原審被告僅須審查人事、行政及管理必要費用，無須審查資本、設計、創意及管理技術。
換言之，原判決就費用提列總表版本適用錯誤之重大瑕疵，連帶不當適用現行權變辦法第13條第1項第7款規定，認定原審被告審查原審參加人風險管理費提列有無恣意濫用，此皆足以影響裁判結果等語。
七、原審參加人上訴理由略謂：㈠本件更新案採都市更新事業計畫與權利變換計畫分送原審被告審查之方式。
依都市更新條例第21條第11款、第13款、97年權變辦法及現行權變辦法第3條第6款所載權利變換計畫應記載事項僅有第13條第1項第3款至第5款，不包括第7款（管理費用）及第13條第2項有關管理費用之計算基準規定，可知有關管理費用及其計算基準是都市更新事業計畫費用分擔及財務計畫應記載事項，此有本院105年度判字第380號判決及106年度判字第379號判決可參。
且本件更新案費用分擔及財務計畫有關人事行政管理費、銷售管理費及風險管理費計算基準（含各該項費率），原審參加人於報核系爭事業計畫時，已依95年5月版費用提列總表提列管理費用，業經原審被告審查核定。
原審原告在權利變換階段爭執管理費用費率，原判決未察上情，據以撤銷原處分，於法不合。
退言之，縱如原審錯認管理費用計算基準及費率應在權利變換計畫審查，然無論是在都市更新事業計畫或權利變換計畫審查階段皆有審查記錄供法院檢視，原審參加人於審議過程亦已詳細向幹事會、都更審議委員說明，並經都更審議會同意提列管理費用項目及費率，原審卻謂無同意理由可資事後審查，自有判決不憑證據之違法。
且權利變換階段重在整體分配比例，原審被告審查管理費用之目的係在控制共同負擔比例調整因子的作法，並非重新審查管理費用費率，原判決徒以共同負擔中管理費用單項指摘都更審議會違法，卻全無慮及都更審議會乃是以宏觀角度考量財務計畫之可行性及原審參加人及地主之分配比例，原判決顯係取代都更審議會之判斷，更謂都更審議會有未盡把關與監督之失，甚是誤解。
㈡原審參加人前於98年5月8日向原審被告報核都市更新事業計畫，依當時即97年權變辦法第13條第6款規定，並無要求實施者應在都市更新事業計畫內費用分擔或財務計畫章就風險管理費所投入更新事業之資本、所實施重建之設計或規劃是否有創意、管理技術為說明之明文，亦無要求都更審議會對此應為審查。
原判決適用現行權變辦法第13條第7款規定，指摘原審被告未審酌與風險管理費有關之資本、創意、管理技術而有未為實質審查之違法，顯有適用法規不當之違法。
另原審參加人報核系爭事業計畫案係適用95年5月版費用提列總表，該風險管理費並無載明資本、創意、管理技術等要求，提列公式僅有（A+B+C+D+E+F1） ×風險費率，無人數及規模級別之費率對照表。
而原審自行附卷之99年12月版費用提列總表，載明可視為實施者投入資本、創意、管理技術與風險承擔所應獲取對應之報酬字樣，並提列公式內尚有G及H因子，另尚有依人數及規模級別之費率對照表。
二者版本顯不相同。
原判決不僅誤用版本，亦未於原審提示當事人就此證物進行辯論，難認程序上已完備。
㈢本件原審原告於都市更新事業階段有簽署都更同意書並列為同意地主之一，於權利變換階段亦參與選配更新後房屋及車位，即本件都更案之進行與原審原告之意願相符，原審原告欠缺權利保護必要。
退步言，原判決僅片面推論管理費用影響地主更新後權利價值計算，然究竟地主（包括原審原告）因原審參加人提列之管理費用，減損多少分配金額，原判決無任何論述，足見此乃出於臆測而非憑藉證據論斷之結果，而顯有不備理由之違法。
㈣原判決對於言詞辯論程序時之攻防重心，即容積調配議題未置一詞，然對於據以判斷原處分違法之管理費用部分，原審並無命當事人進行適當辯論及充份陳述，卻為突襲性裁判，並據此判決原審被告敗訴，其認事用法皆有違誤。
㈤倘依原審誤用之99年12月版費用提列總表有關風險管理費表10各級風險管理費率對照表，原審參加人應可提列12.75%風險管理費，此與原判決認定其以最上限12%提列風險管理費之事實明顯不符，確有判決理由矛盾之違法。
又在沒有建商為實施者之更新案，地主自組之更新會都能提列12%風險管理費來因應未能預估之物價上漲超出預期及無可預測的經營風險。
本件更新案在實施者建商須擔負所有都更案開發風險情形下，依市場行情提列12%風險管理費也不過當，原判決卻認原審被告有判斷上恣意之違法，實嫌過重等語。
八、本院查：
（一）按「實施權利變換時，權利變換範圍內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、停車場等
七項用地，除以各該原有公共設施用地、未登記地及得無
償撥用取得之公有道路、溝渠、河川等公有土地抵充外，
其不足土地與工程費用、權利變換費用、貸款利息、稅捐
、管理費用及都市更新事業計畫載明之都市計畫變更負擔
、申請各項建築容積獎勵及容積移轉所支付之費用，經各
級主管機關核定後，由權利變換範圍內之土地所有權人按
其權利價值比例共同負擔，並以權利變換後應分配之土地
及建築物折價抵付；其應分配之土地及建築物因折價抵付
致未達最小分配面積單元時，得改以現金繳納。」「（第
1項）本條例第30條所定負擔及費用，範圍如下：一、……七、管理費用：指為實施權利變換必要之人事、行政、
銷售、風險、信託及其他管理費用。……（第2項）前項
……第7款及第10款所定費用之計算基準，應於都市更新事業計畫中載明。
……」分別為都市更新條例第30條第1項及都市更新權利變換實施辦法第13條所規定。
準此，以權利變換方式實施都市更新時，實施者擬具之權利變換計
畫，就權利變換所產生之必要人事、行政、銷售、風險、
信託及其他管理費用數額之多寡，將影響權利變換範圍內
土地所有權人之共同負擔。雖權利變換計畫中所列之上開
管理費用均為預估未來之費用，然此等費用既關係共同負
擔之計算，而影響權利變換範圍內土地所有權人之權利變
換後土地及建物之分配。是主管機關對於實施者擬具之權
利變換計畫案所為核定處分，土地所有權人對之不服，得
請求救濟，不因其是否為原同意都市更新之私有土地所有
權人而有影響。
至於，都市更新權利變換實施辦法第13條第2項規定，管理費用之計算基準，固應於都市更新事業
計畫中為記載，然所記載僅為「計算基準」，其實際金額
以權利變換計畫所載數額為準，又「管理費用」之列估，
既係預估值，自應依實際情形之變動予以調整，此觀諸後
述99年12月版「都市更新事業及權利變換計畫內有關費用提列標準」表2依〈都市更新權利變換實施辦法〉第13條規定允許項目差異一覽表：總項目伍、管理費用（F）人
事行政管理費、營建工程管理費、銷售管理費、風險管理
費部分之說明，亦得為佐證。依此，實施者擬具權利變換
計畫就應表明「依都市更新條例第30條第1項各土地所有權人折價抵付共同負擔之土地及建築物或現金」事項（權
變辦法第3條第1項第7款規定），就權利變換所需費用關於「管理費用」之估列，並不因實施者所擬經主管機關核
定之都市更新事業計畫中關於管理費用部分，已有「計算
基準」之記載，而不得改變。從而，主管機關審議實施者
所擬權利變換計畫所列管理費用之金額是否屬合理之必要
費用，仍應予以審查。
（二）次按都市更新之實施涉及政治、經濟、社會、實質環境及居民權利等因素之考量，本質上係屬國家或地方自治團體
之公共事務，故縱使基於事實上需要及引入民間活力之政
策考量，而以法律規定人民在一定條件下得申請自行辦理
，國家或地方自治團體仍須以公權力為必要之監督及審查
決定。是以，主管機關對於實施者所擬具報核之權利變換
計畫辦理審議，應對於上開管理費用是否屬實施權利變換
所必要，為實質審查。再者，實施者於都市更新事業計畫
核定發布實施後擬具權利變換計畫，依都市更新條例第29條規定，僅要求主管機關審議前，應舉辦公聽會，聽取民
眾意見，惟司法院釋字第709號解釋以「都市更新條例未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到
場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說
明採納及不採納之理由作成核定，連同已核定之都市更新
事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有
權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權
人，亦不符憲法要求之正當行政程序。」依此解釋，內政
部乃於103年4月25日修正都市更新條例施行細則增訂第11條之1規定：「各級主管機關依本條例第19條、第19條之1、第29條及第29條之1規定核定都市更新事業計畫及權利變換計畫前，應舉行聽證；各級主管機關核定前，應斟酌
聽證全部結果，並說明採納或不採納之理由。」準此，主
管機關對實施者所擬具之權利變換計畫送核為審議時，倘
已舉辦公聽會、聽證會及召開都市更新審議會，並使利害
關係人到場以言詞為意見之陳述，固難謂未為審查，惟聽
證時土地所有權人或相關利害關係人，對於實施者所擬具
權利變換計畫之內容，認與相關法規範意旨不符，而為不
同之主張時，主管機關作成是否核定之判斷時，應斟酌聽
證全部結果，並就其形成判斷所採理由及不採之理由，予
以說明；否則，即與正當行政程序有違，而所作成之判斷
，難謂無恣意之違法；此時，主管機關對於實施者所擬具
之權利變換計畫，不能認為已「實質審查」。
（三）又按臺北市政府為辦理都市更新條例第16條及第32條有關審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及處理有關爭議，
設有都更審議會，並訂定臺北市都市更新及爭議處理審議
會設置要點，依該要點第3點規定「關於都市更新事業計
畫擬訂、變更之審議事項」及「關於權利變換計畫擬訂、
變更之審議事項」均為都更審議會之任務。又為具體化都
市更新事業及權利變換計畫內有關必要費用之內涵，臺北
市政府依都市更新條例、相關子法之規定，及都更審議會
之決議訂定之「都市更新事業及權利變換計畫內有關費用
提列標準」為臺北市政府為辦理臺北市都市更新審議作業
，基於都市更新條例主管機關之地位，依其權限規範機關
運作，所作成非直接對外發生規範效力之一般規定，具行
政規則性質，對都更審議會為都市更新事業及權利變換計
畫之審議有拘束力。
再者，依都市更新條例第21條第11款規定，都市更新之民間實施者提出更新事業計畫，應依實
際情形表明「有關費用分擔」之情形；依權變辦法第3條
第1項第7款規定，權利變換計畫應表明都市更新條例第30條第1項各土地所有權人折價抵付共同負擔之土地及建築
物或現金。實施者為更新事業共同負擔之計算，雖得參考
「都市更新事業及權利變換計畫內有關費用提列標準」為
提列，但非係直接為該提列標準之適用。又新法規之訂定
，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律
關係，惟倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施
行時期，而構成要件事實於新法規生效後始完全實現者，
除法規別有規定外，應適用新法規（司法院釋字第620號解釋參照）。是以，都更審議會審議實施者所提出之權利
變換計畫，而召開審議會時，即應以開會時最新且較完整
之版本作為審議之依據。
（四）查原審參加人係於102年12月6日自辦權利變換計畫公聽會後，申請權利變換計畫報核，依前開說明，都更審議會即
應依99年12月版「都市更新事業及權利變換計畫內有關費用提列標準」辦理審議。又該版都市更新事業及權利變換
計畫內有關費用提列總表，於其表1「都市更新事業及權
利變換計畫內有關費用提列項目總表」之總表注意事項規
定：（一）本總表於99年11月4日提經本市都市更新及爭議處理審議會第54次會議通過，做為都市更新事業計畫及權利變換計畫之權利變換共同負擔審議參酌。……（四）
更新案依本提列總表計算之結果，係為提列上限，各項目
之計算結果及其費率，得由審議會視個案提列負擔情形酌
予調整。（五）當事業計畫與權利變換計畫分別申請報核
時，應依都市更新權利變換實施辦法第13條第2項規定：「工程費用、權利變換費用、貸款利息以經直轄市、縣（
市）主管機關核定之權利變換計畫所載數額為準，管理費
用之計算基準並應於都市更新事業計畫中載明」，說明如
下：表2依〈都市更新權利變換實施辦法〉第13條規定允許項目差異一覽表：……總項目伍、管理費用（F）人事
行政管理費、營建工程管理費、銷售管理費、風險管理費
部分：（依註2）事業計畫中已確立計算基準，於權變中
僅因評價基準日或隨基數變動調整。當權變計畫依核定之
事業計畫申請，相關提列費用以權變計畫為準，免變更事
業計畫，其原則如下：……（4）稅捐及管理費用：提列
之計算公式（包括基數、費率）應於事業計畫確定，實際
金額以權利變換計畫所載數額為準。而其說明十九「人事
行政管理費」：（一）定義：……指實施者從更新案的啟
動至更新完成期間，所進行土地整合，人事、庶務等行政
作業、各項法律、會計等支出所需費用。（二）提列說明
：……2.人事行政管理費5%，得視更新單元權利變換範圍內公有土地比例高低酌減。
（三）注意事項：……2.遇國宅、整宅、遷建住宅等特殊情況，費率仍得以5%提列。
3.當實施者非屬一般建設公司或開發商時，在人事行政管理
費的提列可調整如下：……。說明二十一「銷售管理費」
：（一）定義：……實施者為銷售更新後取得之折價抵付
房地之費用（變現成本），採「包銷方式」，即包括廣告
、企劃、及銷售等成本費用。
（二）提列說明：1.按下列公式核計：銷售管理費=（實施者實際獲配之單元及車位
總價值）×費率。
2.費率採累加之方式，……實施者實際分配之單元及車位總價值30億以下部分銷售管理費率6%；
超過30億-50億部分4.5%；
超過50億部分3%。
……。
說明二十二「風險管理費」：（一）定義：……「權利變換」
係以更新後樓地板折價抵付予實施者，風險管理費可視為
實施者投入資本、創意、管理技術與風險承擔所應獲取對
應之報酬。
（二）提列說明：1.提列公式如下：風險管理費=〔重建費用（A）+公共設施費用（B）+權利變換費用（C）+貸款利息（D）+稅捐（E）人事行政管理費（F1）+容積移轉費用（G）+都市計畫變更負擔費用（H）×風險管理費率。
2.風險管理費率（以97年基準利率12%為例）訂有表10：各級風險管理費率對照表。
3.人數計算：以事業計畫申請報核日之〔門牌戶數+土地所有權人數與合法
建物所有權人數聯集〕÷2（三）注意事項：當實施者為
自組更新會或代理實施者時，不論更新單元規模為何，費
率得依基準利率（97年為12%）提列。
另所提列的風險管理費如有清算退費之機制，應於計畫中加註說明。依上，
實施者擬具之權利變換計畫案，關於人事行政管理費、銷
售管理費及風險管理費提列之實際金額，原審被告都更審
議會為審議時，除應就實施者權利變換計畫所載數額，是
否合於上開提列計算公式（包括基數、費率）之要求外，
仍應就實施者提列該金額之理由，是否有合理之依據予以
審認；倘實施者逕以前開規定之標準上限提列，都更審議
會應要求實施者說明其依據及理由，經討論後判斷是否應
為調整，苟都更審議會未依上開程序，逕對實施擬具之權
利變更計畫案為通過之決議，其判斷即難謂無恣意之違法
。
（五）經查，原審參加人提出系爭權變計畫案報核，原審被告受理後，於103年9月9日辦理公辦公聽會，並召開幹事及權變審查小組會議，且於104年12月10日舉辦聽證，其後經都更審議會第230次、第248次及第257次會議，始作成同意核定之結論，有上開會議資料附於系爭更新單元都市更
新權利變換計畫案核定版所附上開會議紀錄可稽。依此過
程，固可認原審被告對系爭權變計畫案報核有為審議；惟
查系爭權變計畫關於共同負擔中所提列之「管理費用」部
分，原審參加人係以「都市更新事業及權利變換計畫內有
關費用提列標準」之上限提列，審議過程中，財政局代表
及財政部國有財產署北區分署代表多次對於原審參加人所
提列管理費用過高一再提出質疑等情，為本件兩造所不爭
，而為原審所確定之事實。
此外，系爭權變計畫案於104年12月10日舉辦聽證時，關於管理費用部分，被上訴人代理人蔡志揚律師表示：「本案人事行政管理費、銷售管理
費、風險管理費均以上限提列，其必要性及合理性，業經
更新處承辦科、國產署提出質疑，但實施者之回應均未具
體，且答稱94年劃定迄今之時間耗費云云，時僅涉及人事行政管理與風險管理費率，和銷售管理費何干？因此，實
施者顯未能對此為合理之說明。」原審參加人對此未為答
覆；財政部國有財產署北區分署則表示：「本署經管國有
商業區土地比例達4.45%，故其銷售管理費與風險管理費應按國有土地權值比例調降並調降價值換算屬於國有土地
權值併入本署權利變換之應分配權利價值內，以符合理性
與維護全民及公產權益。又調降上述費率已有例可參循，
且事實上國有地參與都更對實施者而言風險卻較私有地，
國有房地亦不為銷售；仍請實施者依上述調降計算其價額
，……」原審參加人對此表示：「本案已於102年事業計畫核定公告，確認銷售管理費以及風險管理費認列數額，
另本案銷售管理費僅含共同負擔部份計算。」；承辦科意
見為：「本案人事行政管理費、銷售管理費、風險管理費
均以上限提列，其必要性及合理性，實施者已說明，建議
提請審議會討論。」
其後，都更審議會第248次會議，對本件系爭權變計畫案中關於管理費用部分為審查時，財政
部國有財產署仍提出：「本署經管國有商業區土地比例達
4.45%，因國有地參與都更對實施者而言，風險及衍生人事行政成本確較私有地為低，請考量國有土地權值比例酌
予調降相關管理費，以維護全民及公產權益。」之審查意
見，申請單位回覆及處理情形為：「已補充說明，有關本
案管理費用之提列皆依102年10月3日核定公告之事業計畫所載內容為準，且於實施者說明後，業經臺北市都市更新
及爭議處理審議會第248次會議審議同意本案所提列之共同負擔項目及內容。」
都更審議會第248次會議依此即作成：「本案工程造價計算方式及人事管理費（5%）、銷售管理費（6%）、風險管理費（12%）均以上限提列，共同負擔比例33.02%，經實施者說明後，予以同意。」
有該次聽證紀錄及都更審議會第248次會議紀錄附於系爭權變計畫案核定版可憑，原審被告乃依上開審議結論，作成原處
分。基此，原審被告臺北市政府對於聽證時，利害關係人
提出之意見，依系爭權變計畫案核定版所載，僅由實施者
即原審參加人回應，此回應屬對於不同意見之攻防，並未
見都更審議會對於實施者原審參加人於系爭權變計畫案中
關於管理費用以上限提列部分，作成同意之決議時，對於
何以採納原審參加人主張之理由，予以說明；亦未見都更
審議會對於原審原告及財政部國有財產署所持不同意見，
所以不足採之理由，予以說明，即逕為核定，足見未完盡
都市更新條例施行細則第11條之1規定之聽證程序。
原審被告依都更審議會之決議，未附理由作成原處分，依前開
說明，尚難認已為實質審查。
（六）原審以都更審議會第248次及第257次會議對於人事行政管理費、銷售管理費及風險管理費採取上限值之合理性與必
要性，上開2次會議記錄中僅有同意之結論，而無同意之
理由；且未具體表明及回應前揭歷次審查及審議過程中各
委員對於管理費用之質疑；又原審參加人擬具之系爭權變
計畫案提列風險管理費，係以費用提列總表中「說明二十
二、風險管理費」規定之提列公式計算而得之最上限提列
；又系爭事業計畫對提列風險管理費之說明，僅就系爭事
業計畫實施有較高之風險為說明，未就原審參加人投入更
新事業之資本、所實施重建之設計或規劃是否有創意、管
理技術如何等為審酌，即決議同意以最高之12%提列風險管理費，難謂已為實質審查，認有出於不完全資訊作成判
斷之恣意；
另以原處分係依據都更審議會第257次會議決議之內容所作成，惟該次會議就系爭權變計畫案有關人事
行政管理費及銷售管理費之判斷，僅有同意之結論，而無
同意之理由，爰認都更審議會作成同意原審參加人所提系
爭權變計畫案，有出於恣意作成判斷之違法，揆諸前開說
明，尚難認有不合。
（七）再按對於行政處分提起撤銷訴訟之目的，在於解除行政處分的規制效力。行政處分之相對人或利害關係人以行政處
分違法提起撤銷訴訟，主張行政處分有數獨立違法事由，
行政法院審理終結為終局判決時，依行政訴訟法第189條及第209條第3項之規定，固應於判決書理由項下，對於原告主張之數個違法原因事實是否存在之得心證理由，及法
律上意見，為必要之說明；然行政法院認原告所主張之數
個違法事由中之一個，已足為行政處分違法之判斷者，其
餘違法事由是否存在，已不影響原告提起撤銷訴訟之目的
，行政法院對此部分未於判決書理由項下為記載，因不影
響判決基礎，尚難認為理由不備。此外，上訴係當事人依
法定程式，對於下級法院所為不利於己之終局判決，於確
定前請求上級法院廢棄或變更之訴訟行為。是以，對於行
政法院認原告所主張之數個違法事由中之一個，已足為行
政處分違法之判斷，而為原告所提起撤銷訴訟勝訴判決之
情形，上級法院審理受敗訴判決被告之上訴時，僅能就下
級審判決已認行政處分違法部分之事由，是否存在及行政
處分是否因違法而應予撤銷為審查，並不得就下級審未經
審查之原告所主張違法事由部分予以認定、審查。查被上
訴人起訴時除以系爭權變計畫案所列人事行政管理費、銷
售管理費及風險管理費，原審參加人未提出具體說明其以
上限提列之必要性及合理性，主張原處分有恣意濫用之違
法外；
雖尚以系爭更新單元內土地區分為A、B二個建築基地，並合併申請都市更新獎勵，又因系爭更新單元緊鄰市
定古蹟，經原審被告要求建築量體規劃需考量與古蹟調和
，並透過獎勵容積移轉方式，將B基地之容積調配至A基地，其原所有權人土地持分必將因容積之移入而遭稀釋，涉
及系爭更新單元內土地所有權人之財產權行使，主張都更
審議會對此未踐行相應之正當程序，復未盡其實質審查及
監督義務，及系爭更新單元內土地區分為2個建築基地，
分別申領2張建造執照，卻存有B基地所有權人持有A基地法定停車位之情事，造成A基地區分所有建築物內之法定
停車空間與A基地區分所有建築物主建物分離之情形，系
爭權變計畫案有悖離公寓大廈管理條例第4條第2項規定情事；然依前開說明，本院尚無從就被上訴人於原審所主張
關於「土地持分稀釋」及「法定停車空間違背公寓大廈管
理條例規定」部分為審究。再者，關於「系爭權變計畫案
所列人事行政管理費、銷售管理費及風險管理費審議有出
於恣意作成判斷違法」部分，原審已於審理時為事實之調
查，及令當事人就事實為適當之陳述及辯論，尚難以原判
決對於「土地持分稀釋」及「法定停車空間違背公寓大廈
管理條例規定」部分，未於判決理由中為是否屬原處分違
法事由之判斷，而認原判決有為突襲性裁判之情形。上訴
意旨執以主張原判決有違背法令情事，尚難認為有理由。
九、綜上所述，原判決認原處分核准原審參加人所擬具之系爭權變計畫案，關於「人事行政管理費、銷售管理費及風險管理費」部分之審查，不符正當法律程序，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨，認被上訴人請求予以撤銷為有理由，而將原處分撤銷，核其認事用法，尚無不合，並已論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張，如何不足採之論證取捨等事項，已為必要之說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，難認有所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。
上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
十、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 11 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 蕭 惠 芳
法官 蘇 嫊 娟
法官 高 愈 杰
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 10 月 12 日
書記官 張 鈺 帛