最高行政法院行政-TPAA,107,判,595,20181011,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第595號
上 訴 人 陳甘忠
張忠琪
張明義
陳明湖
共 同
訴訟代理人 陳浩華 律師
被 上訴人 行政院農業委員會林務局東勢林區管理處

代 表 人 蕭崇仁
訴訟代理人 劉惠利 律師
上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國106年6月8日臺中高等行政法院105年度訴字第296號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。

理 由

一、本件上訴人原為陳甘忠、張忠琪與張㨗銘（下稱陳甘忠等3人），因張㨗銘於提起上訴後之民國106年7月1日死亡，其繼承人張明義、陳明湖與上訴人陳甘忠、張忠琪聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：

㈠、第三人陳李（96年6月3日死亡）為原上訴人張㨗銘之配偶、上訴人陳甘忠、張忠琪之母，其於86年間向財政部國有財產局臺灣中區辦事處承租臺中縣○○鎮○○段○○小段2058地號土地（面積4.7770公頃，下稱系爭土地），作造林使用，並參加全民造林計畫，在系爭土地先後種植樟樹及肖楠各2,000株，經改制前臺中縣政府核定獎勵造林面積各1公頃，並依獎勵造林實施要點（下稱獎勵要點）核發造林獎勵金予陳李。

嗣造林地及造林獎勵業務由行政院農業委員會林務局接管及接辦後，系爭土地改由陳甘忠等3人以承續原租約向被上訴人租地造林，先後簽訂租期分別為96年1月1日至97年12月31日、98年1月1日至106年12月31日之國有林地出租造林契約書（下稱租地造林契約），並由被上訴人依獎勵要點核發造林獎勵金予張㨗銘。

㈡、100年6月，被上訴人到系爭土地檢測，發現申請獎勵造林面積2公頃，但造林木樟樹、肖楠之面積僅0.3362公頃，其餘約1.6638公頃並無造林木，乃依獎勵要點第7點規定，對張㨗銘已領取之97-99年造林獎勵金計新臺幣（下同）6萬元，按未造林木面積1.6638公頃比例，以計收時之臺灣銀行牌告基本放款利率加利息，以100年10月19日勢雙政字第1003404114號函（下稱100年10月19日函），通知張㨗銘於100年11月20日前繳回52,428元（60000×1.6638÷2＝49914，49914×「1＋5.036％」＝52428）。

㈢、嗣被上訴人認為張㨗銘未確實造林，任其荒蕪，因其繼受系爭土地承租權、概括繼受獎勵造林義務，對於陳李前已領取之造林獎勵金計44萬元，依獎勵要點第7點規定，依計收時即103年8月12日之臺灣銀行牌告基本放款利率加利息，以103年8月19日勢政字第1033211201號函（下稱103年8月19日函）通知張㨗銘於103年9月10日前繳還462,158元（440000×「1＋5.036％」＝462158），復以103年9月16日勢政字第1033211272號函（下稱103年9月16日函）通知張㨗銘於103年10月20日以前清償。

茲因上開462,158元未獲清償，被上訴人於105年8月22日以張㨗銘為被告，提起本件給付之訴，並於106年1月10日追加同為陳李繼承人之上訴人陳甘忠、張忠琪為被告，請求其等連帶給付被上訴人462,158元。

經臺中高等行政法院（下稱原審法院）105年度訴字第296號判決（下稱原判決）被上訴人勝訴後，陳甘忠等3人不服，提起本件上訴。

三、被上訴人起訴主張：

㈠、張㨗銘概括繼受獎勵造林義務，其為陳李繼承人，繼受陳李之權利義務，應返還之造林獎勵金44萬元，為公法上不當得利，此公法上金錢給付義務，不具一身專屬性，應由其繼承。

被上訴人業以103年8月19日函、103年9月16日函通知繳還，該2函文雖只通知張㨗銘，因張㨗銘是戶長，事實上與陳甘忠、張忠琪為同一戶，被上訴人承辦人員不諳法令有疏失，以為寄給張㨗銘1人已足，又其中103年8月19日函，兼撤銷授益處分，意思是廢止原來的授益處分。

㈡、陳李為計44萬元造林獎勵金之原受領人，包括87-93年計25萬元之樟樹部分與90-93年計19萬元之肖楠部分，其於87年簽立切結書表示「不得任其荒廢或擅自拔除毀損，如有違背，願加計利息賠償已領取之獎勵金」等語，97年11月，張㨗銘亦簽立相同內容之切結書。

103年間，被上訴人查覺原造林地有荒廢情形，張㨗銘前已返還其所受領部分，至陳李受領部分，因陳甘忠等3人為陳李之繼承人，未辦理拋棄繼承，對陳李所負返還造林獎勵金義務，應併同負擔返還。

被上訴人是後來發現造林部分未按契約履行，時效應從103年起算，沒有超過5年期間，另由被上訴人提出100年6月的現場照片，可看出荒蕪且沒有林地等語，求為判決陳甘忠等3人應連帶給付462,158元。

四、上訴人則以：

㈠、上訴人於93年7月2日七二水災前，皆依規定造林，因水災後無路可入山造林，雖因不可抗力毀損，仍委請工人上山修護林木或補植。

93年後，被上訴人巡山員多次稽查，均得造林符合規定結論，並依此核發獎勵金，無任其荒廢或拔除毀損之情形，被上訴人請求繳回獎勵金，顯不合要件，且已逾5年請求權時效。

㈡、上訴人未曾收到103年8月19日函，只收到103年9月16日函，沒有行政處分，卻連續2次觀念通知，使上訴人無從救濟，否認陳李收受44萬元造林獎勵金，也否認任造林地荒廢或擅自拔除毀損，就此被上訴人均未為舉證。

況依被上訴人提出之獎勵造林登記卡，87-97年的樟樹及肖楠造林成活率均超過70％，均符合標準，這段時間，巡山員也都有去看，獎勵金才會核發等語資為抗辯，並聲明求為判決駁回被上訴人之訴。

五、原審法院判決上訴人應連帶給付被上訴人462,158元，係以：

㈠、陳李於86年間承租系爭土地造林，87年、89年申請參加全民造林計畫，種植樟樹、肖楠，經核定獎勵造林面積各1公頃，87年間立具切結書，並依獎勵要點核發87-96年度造林獎勵金計44萬元。

嗣張㨗銘辦理繼承，與上訴人張甘忠、張忠琪共同簽訂租期自96年1月1日至97年12月31日、98年1月1日至106年12月31日之租地造林契約，張㨗銘並於97年11月立具切結書，由被上訴人發給97-99年造林獎勵金計6萬元。

100年6月，被上訴人到系爭土地檢測，發現造林面積僅0.3362公頃，其餘1.6638公頃並無造林木，乃以100年10月19日函對張㨗銘追繳97-99年度已領取之造林獎勵金及加利息，計52,428元。

嗣被上訴人以103年8月19日函請張㨗銘繳還87-96年造林獎勵金及加利息，計462,158元，再以103年9月16日函請張㨗銘清償。

因陳甘忠等3人已概括繼受獎勵造林義務，對87-96年造林獎勵金有公法上不當得利情形等事實，堪以認定。

㈡、依獎勵造林檢查紀錄卡，100年檢測不合格，未核發獎勵金，另依被上訴人所屬雙崎工作站100年8月30日、100年12月內部簽呈，實測調查結果，造林地面積0.3362公頃，現場種植樟樹、肖楠，餘1.6638公頃無造林木；

100年度樟樹、肖楠造林木成活率應分別為54％、60％，應有1,080株樟樹、1,200株肖楠，然現場清點樟樹僅63株，肖楠僅187株，成活率明顯不足。

張㨗銘於97年11月立具切結書，性質為準負擔附款，當違背切結書事項發生，得廢止授益行政處分。

從而，被上訴人以無法善加管理經營造林木竹，使之長大成林，依獎勵要點第7點第2項規定，以100年10月19日函命返還97-99年造林獎勵金並加利息計52,428元，自無不合。

㈢、陳甘忠等3人為陳李之繼承人，既繼受陳李繼續接受獎勵造林，而大部分林地均未造林，足證陳李先前未善加管理確實造林，違反獎勵要點第7點，致使其等繼受造林後，亦無造林情事，自對87-96年領取之造林獎勵金，有公法上不當得利情形，被上訴人103年8月19日函為造林獎勵授益處分之廢止，是本件105年8月22日起訴，未逾5年請求權時效，縱認103年8月19日函非行政處分，100年10月19日已為廢止，亦未逾5年請求權時效，被上訴人訴請連帶給付462,158元，為有理由等語。

六、上訴理由略謂：

㈠、依獎勵造林登記卡，在系爭土地上造林之樟樹、肖楠造林成活率均超過70％，被上訴人無終止或廢止獎勵之權限。

被上訴人先以100年10月19日函廢止97-99年之造林獎勵，益見87-96年間之造林現場，無其所指之情，原判決就造林成活率超過70％之事實，未說明不採理由，有判決理由不備之違法。

㈡、對於87-96年之造林獎勵金，被上訴人從未以行政處分或意思表示予以廢止，原判決以被上訴人103年8月19日函隱含廢止通知，顯與公文明確化之要件及原則不符。

本件造林獎勵處分是否已廢止，不無疑問，原判決未查明廢止通知何時送達，逕認100年10月19日函已為廢止，亦有判決理由不備之違法等語。

七、本院按：

㈠、人民受領公法上之金錢給付，如係基於行政機關所作成之授益行政處分者，則公法上不當得利返還義務之形成，必須繫於該授益行政處分失效，因此，除非該授益行政處分無效而自始不生效力，否則鑑於行政處分之存續力，在未經撤銷或廢止而溯及既往失效前，仍屬有效，在此情形下，人民所受領之公法上金錢給付，仍有法律上之原因，自無不當得利問題，而授益行政處分失效後，受益人受有不當得利，自應予返還。

㈡、原判決認為上訴人應連帶給付公法上不當得利計462,158元，無非係以陳甘忠等3人為陳李之繼承人，繼受獎勵造林義務，陳李先前未善加管理，其等繼受後，亦未造林，被上訴人已以103年8月19日函廢止造林獎勵之授益處分，退步言，亦已以100年10月19日函廢止，被上訴人於105年8月22日提起本件給付之訴，未逾5年公法上請求權時效等為據。

而陳李於86年間承租系爭土地造林，參加全民造林計畫，並立具切結書，表示領取造林獎勵金，同意接受林業主管機關指導，善加管理、不任其荒廢或擅自拔除毀損，如有違背願加計利息賠償已領取之獎勵金，嗣陳甘忠等3人共同簽訂租地造林契約，張㨗銘於97年11月立具同上內容之切結書，被上訴人100年6月派員檢測，發現造林面積僅0.3362公頃，其餘1.6638公頃並無造林木，以100年10月19日函對張㨗銘追繳97-99年度造林獎勵金加利息計52,428元，復以103年8月19日函請張㨗銘繳還87-96年造林獎勵金加利息，計462,158元，再以103年9月16日函請張㨗銘清償等情，復為原審確定之事實。

然而：

⑴、陳李簽訂的租地造林契約，租期為86年11月28日至94年12月31日，而陳甘忠等3人共同簽訂的租地造林契約，租期係94年12月31日以後之96年1月1日至97年12月31日，及98年1月1日至106年12月31日，又陳李係96年6月3日死亡（見原審卷第224、79-93、94-100、78頁）。

顯然，陳甘忠等3人自96年1月起共同承租系爭土地造林，並非因繼承法律關係，原判決以其等因繼承而共同承租系爭土地造林之論述，已有認定事實不依證據之違誤。

⑵、又是否租地造林，與是否申請造林獎勵，是二件事，基於獎勵要點第7點同一造林地點，不得重複申請造林獎勵金之規定，同一造林地點之造林地的承租與造林獎勵金的核發，存在著密不可分的關係。

由獎勵要點第5-8點「造林獎勵金以所植樹種與株數符合規定標準，並平均分布正常生長於林地、一定比例之造林成活率經檢測合格為發給要件；

造林獎勵金之發給計20年，以每公頃計，前6年為新植撫育費，第1年10萬元，第2-6年，每年3萬元，第7-20年為造林管理費，每年2萬元；

如係國有林租地造林，第7-20年之造林管理費減半，同一地點不得重複申請造林獎勵金；

且林業管理經營機關應為一定時間之實地或實測檢查，並將實際檢測成果登記於造林檢查紀錄卡」之規定內容，並參酌依森林法第48條授權，於97年9月5日訂定發布之獎勵輔導造林辦法第13條「經核准獎勵造林之土地，於獎勵期間所有權有移轉或承租契約終止時，造林獎勵金領取人應主動通知受理機關，由該土地繼受人出具同意書，並辦理變更手續；

未完成變更手續或繼受人無意願者，獎勵金領取人應全數返還已領取之獎勵金。

土地繼受人依前項規定同意繼續參與獎勵造林後，有前條各款情事之一者，應返還造林地獎勵期間所有已領取之獎勵金」之規定可知，造林獎勵的行政法律關係具持續性，此法律關係除因繼承移轉外，也可能基於主管機關之許可而合意移轉。

⑶、如前所述，陳李租地造林之租期為86年11月28日至94年12月31日，陳甘忠等3人租地造林之租期則合計自96年1月1日起至106年12月31日，二者租期，間隔1年，陳李與張㨗銘並先後於87年、97年11月立具切結書。

另外，獎勵造林登記卡的登載，卻是以張㨗銘為獎勵對象之承租人，且造林情形除86年3月之樟樹1公頃外，尚有90年3月之肖楠1公頃，有關獎勵金領取，則是樟樹部分，87-93年計25萬元、97年1萬元，肖楠部分，90-93年計19萬元、97年1萬元（見原審卷第201、202、280頁），明顯涵蓋前後不同承租人之獎勵造林及獎勵金領取情形。

因此，陳李經申請成立的造林獎勵法律關係，①是否於其租地造林契約94年12月31日屆滿時併同或嗣後終止，終止後再由陳甘忠等3人或只是由張㨗銘另行申請成立新的造林獎勵關係？該新的造林獎勵關係是開始於租期始日之96年1月或張㨗銘立具切結書之97年11月？還是，②該關係不受94年12月31日租期屆滿影響，仍繼續存在，再合意移轉予陳甘忠等3人或只是移轉予張㨗銘？又是何時發生該造林獎勵關係之主體變更？或者是96年6月3日陳李死亡時，由陳甘忠等3人或只是由張㨗銘繼承該造林獎勵關係？此外，究竟是因陳李違反87年切結書約定，還是因陳甘忠等3人或只是張㨗銘違反97年11月切結書約定，而應返還陳李已領取的獎勵金等節，涉及①如果是新舊二個不同的造林獎勵關係，則被上訴人100年10月19日函（見原審卷第294-295頁）即顯非針對核給陳李系爭造林獎勵金所為之廢止處分，而於陳李受領獎勵金之樟樹87-93年、肖楠90-93年期間，面積各1公頃之樟樹、肖楠生育情形均良好，成活率均70％以上之情形（見原審卷第281、282頁造林檢查紀錄卡），原判決僅以陳甘忠等3人自96年1月承租系爭土地後之100年6月，經被上訴人發現獎勵造林面積2公頃，但造林木樟樹、肖楠面積僅0.3362公頃，即認定陳李違反切結書約定，似過於速斷；

又被上訴人核給造林獎勵金之廢止，其相對人應為陳甘忠等3人，或僅張㨗銘1人即已足？如為前者，被上訴人103年8月19日函（見原審卷第9頁）只列張㨗銘為相對人，則在被上訴人未以陳甘忠、張忠琪為相對人作成廢止處分之前，併被上訴人103年8月19日函如因未合法送達張㨗銘而對其不發生效力，同有「無不當得利」之問題。

②而如果是同一造林獎勵關係的主體變更，核給造林獎勵金之廢止處分，即應以繼受該造林獎勵關係者為相對人，本件繼受該法律關係者，究竟是陳甘忠等3人或僅張㨗銘1人，尤有查明認定並說明理由之必要。

⑷、經核，①原判決並未依卷內所呈現的證據資料，說明何以陳甘忠等3人為陳李之繼承人，即繼受陳李申請成立的造林獎勵關係；

也沒有說明為什麼，未以陳甘忠及張忠琪為相對人之被上訴人103年8月19日函，且該函是否已經合法送達張㨗銘而對之發生效力，即足以認定陳甘忠等3人對被上訴人負有公法上不當得利返還義務之理由；

又針對獎勵造林面積2公頃之同一地點造林地，被上訴人對張㨗銘請求返還97-99年造林獎勵金，係依未造林面積1.6638公頃比例計算應返還金額（見原審卷第294頁），於本件其主張應返還陳李前所受領之造林獎勵金，卻未以相同標準計算，此部分未見原判決為適法性說明等，均有判決不備理由之違誤。

②被上訴人雖於100年6月發現實際造林面積僅0.3362公頃，惟陳李受領造林獎勵期間，所造林木之成活率均達70％以上，生育情形均良好（見原審卷第281、282頁造林檢查紀錄卡），原判決徒以大部分林地為造林，直接推認陳李未善加管理確實造林，有明顯違背證據法則之違誤。

此外，依獎勵造林登記卡之記載，核給之造林獎勵金，其中樟樹87-93年計25萬元，肖楠90-93年計19萬元，繼而是97年的各1萬元（見原審卷第280頁），被上訴人於原審105年11月1日準備程序時，對上情也已說明（見原審卷第40頁），原判決卻仍認定陳李是在87-96年期間，計受領造林獎勵金44萬元，此部分亦有認定事實不依證據之違誤。

㈢、綜上，原判決有如上所述認定事實不依證據、判決不備理由及違背證據法則之違背法令，且足以影響本件判決之結果，上訴意旨所指摘原判決違背法令之內容，雖部分未及此，惟本院調查高等行政法院判決有無違背法令，不受上訴理由之拘束，仍應認為上訴有理由，上訴人上訴求予廢棄，為有理由。

因上揭違誤影響裁判之結果而事實尚有未明，有待原審法院再為調查審認，故將原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。

此外，因原上訴人張㨗銘於提起本件上訴後之106年7月1日死亡，其繼承人為張明義、陳明湖，與適同為上訴人之陳甘忠、張忠琪，原審法院於再為調查審認後，「如果」認為張㨗銘於本件負有公法上不當得利之返還義務，就此部分，應一併注意民法第1148條第2項繼承人對於被繼承人之債務，以因繼承所得遺產為限，負清償責任之有限責任規定，附此敘明。

八、結論，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 10 月 11 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南
法官 蕭 惠 芳
法官 高 愈 杰
法官 蘇 嫊 娟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 10 月 11 日
書記官 莊 子 誼