最高行政法院行政-TPAA,107,判,62,20180125,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第62號
上 訴 人 林黃敏
訴訟代理人 黃慧萍 律師
被 上訴 人 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國106年6月13日臺北高等行政法院105年度訴字第1424號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、被上訴人所屬臺北市區監理所（下稱臺北監理所）據民眾檢舉資料，調查發現登記上訴人所有之000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），於民國104年10月11日15時51分許利用Uber App平台，由司機駕駛前往臺北市○○路載客並收取費用新臺幣（下同）107.19元，認上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂以105年3月11日交公北市監字第20AA00458號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發上訴人違反行為時（下同）公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。

經被上訴人以105年3月31日第20-20AA00458號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處上訴人5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月。

上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院以105年度訴字第1424號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分關於罰鍰部分撤銷，上訴人其餘之訴駁回。

上訴人對原判決全部提起上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠依檢舉人提供之搭乘資料及採證照片可知，實際行為人並非上訴人，無從據之而認上訴人有搭載乘客或收取費用之事實，且所拍攝之照片與上訴人無關，系爭車輛亦非在行駛狀態，原處分顯有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法。

又原處分未載明上訴人究係如何從事被上訴人所認違章行為，及被上訴人認定上訴人如何有違規行為之理由，即據以裁罰，顯非適法。

㈡縱有被上訴人所認「載客、收費事實」存在，然違規行為人（利用系爭車輛提供載客服務、並收取費用之人）為何人？上訴人是否為公路法第77條第2項之裁處對象？有無故意或過失？上訴人依公路法、汽車運輸業管理規則究負有何等行政法上義務，乃至於違反前此義務而應負有行政法上責任？被上訴人均未說明。

㈢上訴人僅係車輛所有人，既未有載客違規營業之行為，亦非利用所有系爭車輛經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，無從該當公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件。

縱認上訴人所有系爭車輛遭被上訴人指稱之駕駛人「彥存」使用於搭載Uber會員而屬違規行為，然實際從事違規行為之人並非上訴人，原處分顯有違反行政罰法第4條所定之處罰法定主義、處罰明確性原則、行政罰法第3條規定及司法院釋字第687號解釋所揭示之自己行為責任原則之違法。

㈣公路法第77條第2項有關「罰鍰」、「勒令停業」、「吊扣、吊銷牌照」之裁罰，均係就實際從事「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業」之人，就其因從事違章經營行為所生之「行為責任」所為裁罰，被上訴人自不得任意對車輛所有人以其對系爭車輛之所有或管理狀態，科以「狀態責任」。

本院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，與本件情形不同，應不予適用。

又公路法第77條第2項規定所列之「吊扣」、「吊銷」汽車牌照之處分，其構成要件既包含「未經許可經營汽車運輸業」之違反行政法上義務之行為，自屬對於人民「違反行政法上義務」之行為所為之裁處，具裁罰性，屬行政罰。

本院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨為不同解釋，顯然未及深究本院先前決議意旨所揭示之判斷準則，容有斟酌之處等語。

並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：上訴人所有車輛確實使用於該搭乘行程，足證上訴人有經營汽車運輸業之行為，且依本院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議意旨，人民就使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。

上訴人對於其所有車輛負有監督義務，是其縱非實際駕駛人，依行政罰法第7條第1項規定，亦應負責。

另原處分依行政程序法規定，具體記載上訴人違規經營汽車運輸業之時間與地址，行為人違規事實，均得據以認定上訴人違法行為之具體事實，且臺北監理所105年3月11日填製交公北市監字第20AA00458號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就受處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性要求等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人在原審之訴。

四、原判決將訴願決定及原處分關於罰鍰部分撤銷，上訴人其餘之訴予以駁回，係以：㈠依檢舉人提供包括行車路線圖（含司機照片）、付費收據、系爭車輛之照片等資料，及上訴人之子林彥存於原審準備程序時，證稱其有申請加入Uber，駕駛系爭車輛於前揭時地載客等語，是上訴人所有系爭車輛，加入Uber於上開時地搭載乘客收取費用之事實，應堪認定。

㈡依台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）招攬司機入會相關資料可知，以自有車輛透過Uber APP平台載客收費營業，須先加入為Uber會員，乘客亦須為Uber會員，需要用車時，可透過Uber APP平台叫車，司機接獲叫車服務後，即可前往乘客叫車地點載客，於到達目的地後，Uber APP會發送收據資料至乘客手機，因乘客加入會員時會提供信用卡扣款資料，故於抵達目的地時就會完成扣款。

司機在加入Uber平台時，會提供照片給Uber平台，乘客叫車時確定司機後即可從平台上截取路線圖及司機的照片。

另參諸宇博公司在臺灣招攬司機入會之官網資料，足見以自小客車加入UberAPP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，該司機係以營利為目的，有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為。

上訴人之子林彥存利用該平台以系爭車輛載客收費之行為，雖僅被查獲1次，仍無礙營業行為之認定。

㈢原處分係以表格方式列載，業已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，已足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。

是訴外人「彥存」（即上訴人之子林彥存）有以系爭車輛搭載乘客收取費用之違規情事，確實已該當於公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。

㈣原處分處上訴人罰鍰5萬元，固非全然無見，惟林彥存到庭具結證稱上訴人並不知其以系爭車輛加入Uber，且被上訴人亦未能證明上訴人故意提供系爭車輛供其子林彥存加入Uber平台經營汽車運輸業，復查無上訴人有事後行為（利益）分擔之行為，尚難認上訴人為共同行為人。

又本件上訴人係將系爭車輛交由其子林彥存使用，林彥存並非為上訴人服勞務之人，上訴人亦不因林彥存使用車輛而獲得利益，尚難認為林彥存係上訴人之使用人，與本院100年8月份第2次庭長法官聯席會議決議情形有間，故本件罰鍰之處罰對象，依自己行為責任原則，應令實際駕駛人即上訴人之子林彥存負違規責任而非上訴人，原處分關於罰鍰部分顯有違誤，應予以撤銷。

㈤吊扣牌照部分：依公路法第77條第2項規定可知，吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。

且吊扣汽車牌照之性質為裁罰性行政處分，並未排除行政罰法第7條第1項之適用，是汽車所有人仍應對他人違反行政法上義務行為之違反監督義務行為，具有故意或過失，始應受罰。

經查，汽車駕駛人申請加入Uber平台，所需文件除車輛行照外，尚包含強制險投保證明文件。

本件雖無證據足以認定上訴人故意提供車輛供其子林彥存加入Uber平台經營汽車運輸業，惟上訴人身為汽車所有人，對於其子林彥存借用系爭車輛使用目的、方式未加過問，即提供系爭車輛、行照及系爭車輛投保強制險證明文件，放任其所有車輛供其子林彥存恣意使用，林彥存並因而基於營利意圖，未經申請核准即從事本質上具反覆性、繼續性之汽車運輸業之經營行為，難謂上訴人已盡監督義務，是其應注意、能注意而不注意，即有過失。

上訴人雖非違規經營汽車運輸業之行為人，惟其所有系爭車輛確係供非法營業所用，上訴人對於監督義務之違反有過失，被上訴人自得吊扣系爭車輛牌照。

又行為時交通部105年3月21日交路㈠字第10586000482號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表，並未逾越行為時公路法第77條第2項授權裁量之範圍。

本件既屬第1次違犯行為，被上訴人以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，符合上開處罰基準表等規定，況已屬行為時公路法第77條第2項吊扣期間最短者，於法尚無不合。

故原處分裁處罰鍰部分，於法有違，訴願決定未糾正，亦有未合，上訴人訴請撤銷原處分關於罰鍰部分及該部分訴願決定，為有理由，應予准許。

至於原處分關於吊扣車輛牌照2個月部分，於法並無不合，上訴人請求撤銷該部分為無理由，應予駁回等語，資為其論據。

五、上訴意旨略謂：㈠原處分於事實及理由均未具體明確記載上訴人所有系爭車輛如何有「攬載乘客收取報酬」、如何可執此得出「未經申請核准而經營汽車運輸業者」之違規事實、如何該當於汽車運輸業管理規則第138條規定，而關於違規地點僅泛稱「臺北市中正路」，並無完整之起迄行程地點，且未具體說明作成原處分之理由及法律依據，原判決卻認定原處分記載意旨清楚，足使上訴人暸解受處分之原因事實及法令依據，有判決不適用行政程序法第5條及第96條第1項規定之違法。

㈡原判決一方面肯認自己行為責任原則，並依卷附證據資料認違規行為應由行為人即訴外人林彥存負違規責任，而非上訴人，且上訴人亦非共同行為人，並據此認原處分有關罰鍰部分裁處對象有誤，固屬正確，惟另一方面卻認原處分對上訴人作成吊扣系爭車輛牌照之處分無誤，顯有判決理由矛盾及理由不備之違法，亦有違行政罰法第7條第1項規定及自己行為責任原則、比例原則。

又原判決將公路法第77條第2項所定吊扣牌照之裁罰對象，違法擴張解釋及於「對他人違反行政法上義務行為之違反監督義務行為具有故意或過失之汽車所有人」，不僅逾越該條所欲規範之「未經申請核准經營汽車運輸業」之行政法上義務之違反，變相地擴張及於該法所未明定之「汽車所有人之監督義務」納入該條所規範之行政法上義務範圍，有判決理由矛盾及判決不備理由之違法。

㈢上訴人係單純之車輛所有權人，並未該當公路法第77條第2項所規範客運運輸業之經營行為，亦非該法所規範之裁罰對象，而親友間互借或使用車輛本屬常見情形，然於借用人使用期間，車輛已脫離所有人掌控之範圍，無從要求車輛所有人對該第三人之行為負責。

原判決將公路法第77條第2項割裂適用，一面認定就罰鍰部分，應令行為人負違規責任，惟對非違規行為人所有遭違規使用之車輛卻准予吊扣牌照，顯然違反行政罰法第7條第1項及自己行為責任原則。

另依裁罰手段比較，系爭違規事實之實際行為人僅裁處罰鍰，卻對非違規行為人處吊扣牌照之較重處罰手段，原判決將公路法第77條第2項之裁罰方式予以割裂適用之結果，亦違反比例原則等語。

並聲明：原判決廢棄。

訴願決定及原處分均撤銷。

六、本院經核原判決關於吊扣牌照部分並無違誤。茲就上訴範圍分別論述如下：㈠上訴不合法部分：按提起上訴，乃當事人對於所受不利益之終局判決聲明不服之方法，受勝訴判決之當事人，自無許其提起上訴之餘地。

經查，原判決係為上訴人一部勝訴、一部敗訴之判決，上訴人勝訴即原判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，對上訴人係屬有利判決，上訴人不得對其有利部分判決不服，上訴聲明請求廢棄原判決全部，對其有利部分判決一併請求廢棄，此部分上訴為不合法，應予駁回。

㈡上訴無理由部分：⒈按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如左：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」

第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。

自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。

……」第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」

第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」

（106年1月4日修正為：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上、2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」

）第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」

又交通部依據公路法第79條第5項授權訂定之行為時汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」

旨在規範主管機關應依職權舉發違規，係屬執行公路法之細節性、技術性事項，並未直接限制人民生命、自由及其他自由權利，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。

準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，公路主管機關即應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處理。

⒉次按106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段「……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之」規定，依其73年1月23日增訂時「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」及106年1月4日修正時「另為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……」之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。

考其意旨當係基於「使該車輛無法再繼續供作違規使用」並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性之行政處分（本院106年4月份庭長法官聯席會議決議參照）。

是被上訴人基於公路主管機關之職權，依前揭規定對車主作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，並不以車輛所有人是否具有故意或過失，或所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限。

⒊經查，上訴人所有系爭車輛遭訴外人即上訴人之子林彥存作為加入Uber App之工具，並於104年10月11日15時51分許駕駛前往臺北市○○路載客而收取費用，林彥存使用系爭車輛，利用Uber App接案載客，主觀上有反覆以系爭車輛載運乘客獲取報酬而經營運輸業之意思，構成營業行為，為未經核准擅自經營汽車運輸業之違規行為人等情，為原審依法認定之事實，核與卷附證據資料相符。

是上訴人所有系爭車輛既有供訴外人林彥存非法經營汽車運輸業使用之情事，依前開規定與說明，被上訴人以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，即非無據，原判決予以維持，於法尚無不合。

至於原判決認公路法第77條第2項規定所為之汽車牌照吊扣處分性質為裁罰性行政處分，其立法目的，在於汽車所有人對其所有車輛具有支配管領之權限，其將所有車輛交付他人使用，對於他人借用車輛之用途、使用方式自負有監督義務，雖吊扣之車輛牌照不以行為人所有為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得為之，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照，然此項併罰規定旨在於擴大處罰對象，並未排除行政罰法第7條第1項之適用，是汽車所有人仍應對他人違反行政法上義務行為之違反監督義務行為，具有故意或過失，始應受罰。

上訴人身為汽車所有人，對於訴外人即其子林彥存借用系爭車輛使用目的、方式未加過問，逕提供系爭車輛、行照及投保強制險證明文件，放任所有車輛供林彥存恣意使用，林彥存並因而基於營利意圖，未經申請核准即從事汽車運輸業之經營行為，難謂上訴人已盡監督義務，上訴人對於監督義務之違反有過失而應受罰乙節，雖其認定吊扣汽車牌照為裁罰性行政處分，不符本院決議之意旨，惟其駁回上訴人此部分之訴之結果，則無二致，仍應予以維持。

上訴人執詞主張其係單純之車輛所有人，並未該當公路法第77條第2項所規範客運運輸業之經營行為，亦非該法所規範之裁罰對象，且車輛所有人將車輛借他人使用，無從對於借用人之行為負責，原判決既已認定上訴人非實際從事經營載客收費違規行為之行為人，竟認定被上訴人吊扣系爭車輛牌照之處分合法，顯然將公路法第77條第2項裁罰方式分別割裂適用，並違反行政罰法第7條第1項規定及自己行為責任原則、比例原則，且有判決理由矛盾及理由不備之違法云云，核屬其歧異之法律見解，難認可採。

⒋原判決業已依原處分表列「車號」「車種」「違規事實」「備註」「違反時間」「違反地點/攔查地點」「違反通知單字號」「簡要理由」等項，論明其認定原處分已將本件違章之相關事實、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，無違反行政程序法第5條及第96條第1項規定之依據及理由，並對於上訴人所為之主張如何不足採，指駁甚明，上訴人指摘原判決認定原處分記載意旨清楚，有判決不適用行政程序法第5條及第96條第1項規定之違法，洵不足採。

又原判決依據卷證資料，認定系爭車輛為上訴人所有，透過Uber APP平台以系爭車輛為工具而載客收費，未經核准擅自供經營汽車運輸業之行為人則為訴外人即上訴人之子林彥存，乃依行為人自己責任原則及吊扣、吊銷車輛牌照處分之性質，分別論述原處分關於罰鍰及吊扣車輛牌照部分之適法性，其所依據之法律不同，所述理由亦足以支持其主文，上訴意旨指摘原判決有理由矛盾及判決不備理由之違誤，核屬對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執。

另吊扣車輛牌照2個月已為法定之最低度，原判決認原處分此部分與比例原則無違，核無違誤，且罰鍰處分與吊扣牌照處分各有其目的，受處分之對象亦不盡相同，上訴人將二者混為一談，主張原處分棄罰鍰而採吊扣牌照，有違比例原則云云，亦非有理。

⒌綜上所述，原判決關於吊扣牌照處分部分，雖就吊扣處分之性質與本院見解不同，然以原處分關於吊扣系爭車輛牌照2個月之處分為合法，而駁回上訴人訴請撤銷原處分此部分及其訴願決定，其結論則無不合，仍應維持。

上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

另上訴人就原判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，提起上訴，其上訴為不合法，已如前述，爰於本判決併予駁回。

七、據上論結，本件上訴為一部不合法，一部無理由。依行政訴訟法第249條第1項前段、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 1 月 25 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新
法官 陳 秀 媖
法官 張 國 勳
法官 程 怡 怡

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 1 月 25 日
書記官 莊 子 誼