最高行政法院行政-TPAA,107,判,636,20181031,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第636號
上 訴 人 胡賦輝
胡賦強
胡賦華
（上三人即胡張旭昇之承受訴訟人）
訴訟代理人 謝宏明 律師
陳展穎 律師（兼送達代收人）
被 上訴 人 新北市政府教育局
代 表 人 林奕華
訴訟代理人 李宗翰
張珮瑜
王心吟

上列當事人間優惠存款事件，上訴人對於中華民國106年5月10日
臺北高等行政法院106年度訴字第159號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣上訴人之母胡張旭昇係新北市○○區○○國民小學（原臺北縣○○市○○國民小學）退休教師，經臺北縣政府（民國99年12月25日改制為新北市政府）以80年11月25日80府北府人三字第357714號函核定自81年2月1日退休生效，並依當時學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（100年1月1日廢止）及100年2月1日訂定之公立學校退休教職員一次退休金及養老給付優惠存款辦法（下稱優惠存款辦法）規定辦理優惠存款。
因胡張旭昇逾優惠存款契約期滿日（101年9月4日）2年後，始由其子女於104年9月3日代為辦理續存手續，並於104年9月29日提出蓋用胡張旭昇及其子女胡賦強、胡賦輝、胡賦華印文之申請書，向被上訴人申請准予補辦優惠存款續存手續，並依行政程序法第50條回復原狀規定，請求溯及自優惠存款契約期滿日起，依優惠存款利率計算利息，經被上訴人104年10月28日新北教人字第0000000000號函否准（下稱前處分），胡張旭昇於104年11月30日提起訴願，案經新北市政府訴願審議委員會審議，認本案尚有回復原狀要件之相關事證，需待被上訴人調查後釐清，爰以105年3月17日新北府訴決字第0000000000號函檢送訴願決定書（案號：0000000000），撤銷前處分，由被上訴人另為適法之處分。
嗣被上訴人調查事證後，以105年8月10日新北教人字第0000000000號函（下稱原處分）否准胡張旭昇追溯原優惠存款契約期滿日起計算優存利息之請求。
胡張旭昇不服，循序提起行政訴訟，嗣於000年0月00日死亡，經原審法院於同月26日辯論終結，迨判決駁回後，乃由其訴訟代理人代為提起本件上訴，並由其繼承人即上訴人承受訴訟。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠胡張旭昇因年邁自100年起即診斷有退化性腦病變，而無法與他人溝通，需24小時全天候照護，至101年8月12日胡張旭昇再因失智症及肺炎合併敗血性休克及呼吸衰竭住院並進行氣切，至101年11月30日始出院，自此再也無法為意思表達至今，是無從於其優惠存款契約期滿日（按正確應為101年9月4日，見原審卷第137頁上訴人提出之臺灣銀行105年4月26日○○營字第10500018651號函，上訴人誤載為101年9月16日），甚至期滿日起2年內之回存期間辦理續存手續。
胡張旭昇因自身病變導致無從為基於法規之申請，屬不可歸責於己之事由，有行政程序法第50條之適用。
上訴人得依行政程序法第50條規定，至遲於遲誤優惠存款回存期間1年內，申請回復原狀並同時補行期間內應為之行政程序行為。
㈡胡張旭昇從100年起即罹患失智症且情況嚴重到智力退化、無法以言語與他人溝通、無法自行進食及全身癱瘓之程度，更無從委派他人代其辦理優惠存款續存手續，故胡張旭昇雖於104年3月27日始經鑑定獲得中華民國身心障礙證明，然該身心障礙證明至多僅能說明胡張旭昇於「104年3月27日此一時點」確實有極重度之身心障礙，無法據此排除胡張旭昇在此之前即罹患有失智症等相關疾病之事實。
訴願決定僅以胡張旭昇於104年3月27日始經鑑定為心智功能極重度障礙即逕認定胡張旭昇於優惠存款契約回存期間尚有能力委請他人辦理，不僅與經驗法則有違，亦與各大醫院之診斷證明書所描述之病症及醫囑相異。
㈢前處分經訴願機關撤銷後，被上訴人未依該訴願決定查明相關事證，僅以電洽臺灣銀行（下稱臺銀）承辦人告知優存續存得依委託書代為辦理、胡張旭昇子女胡賦輝亦同為公立退休教師，對於退休教師得辦理優存事項應知悉、依檢附醫院證明回存到期（101年9月4日）當時胡張旭昇尚未喪失智能等由，即逕行認定無行政程序法第50條規定之適用，有認事用法之違誤。
再者，行政程序法第50條之「不應歸責事由」不等於「失智失能」，只要依客觀標準，以通常之注意，而不能預見或不可避免之事由均屬之，胡張旭昇心智既因腦部退化病變致腦部功能受有嚴重影響，且身體亦因麻痺、癱瘓而長年臥病在床，客觀上如何期待胡張旭昇尚能有意識自行或委託他人辦理優惠存款之續存？且行政程序法第50條已明文「不應歸責於申請人之事由」，解釋上即應以申請人本身之事由為限，不應及於申請人之配偶、子女等眷屬之事由。
被上訴人以胡張旭昇子女胡賦輝同為公立學校退休教師，對於退休教師得辦理優存事項應屬知悉，而認為無行政程序法第50條不可歸責於當事人事由，有法律適用主體之涵攝錯誤。
另胡張旭昇子女於104年9月3日向臺銀查詢胡張旭昇帳戶時，始發現該帳戶為優惠存款帳戶，並旋即當場依行政程序法第50條規定申請回復原狀並同時辦理續存手續，是被上訴人稱上訴人遲於104年9月29日始辦理續存手續，已逾行政程序法第50條之1年期限，實屬有誤等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分；
被上訴人應依上訴人104年9月29日申請書內容作成核准補發自101年9月4日至104年9月4日止退休教職員優惠存款利息差額新臺幣（下同）916,380元之行政處分。
三、被上訴人於原審答辯意旨略謂：胡張旭昇說明自100年起經診斷罹患失智症，惟未附相關佐證，以茲證明回存當時已達喪失智能至無法交代他人辦理相關程序之情形。
胡張旭昇身體狀況經中華民國身心障礙手冊於101年4月24日核定中度多重障礙（聲肢吞），當時並無智能障礙或失智症，至104年3月27日始換發為第一類極重度之障礙類別，且國防醫學院三軍總醫院（下稱三軍總醫院）於100年2月19日開具之診斷證明書，僅得證明胡張旭昇口語不清、無法溝通之狀態，非謂胡張旭昇即已完全喪失智能致無法向子女表達（無論紙筆記述或口述）有優惠存款情事。
胡張旭昇於104年11月17日始經臺灣士林地方法院（下稱士林地院）104年度監宣字第000號裁定宣告監護生效，顯示胡張旭昇雖年事已高，其記憶、思考逐漸退化，惟於優惠存款期滿當時，並無確切喪失智能之情形。
是以胡張旭昇於優惠存款契約回存期限前，並無客觀事證足資佐證胡張旭昇因罹患疾病而確不能委由他人代為辦理續存手續。
另依據優惠存款辦法第8條第4項及銓敘部94年7月4日部退二字第0942507062號書函、銓敘部100年8月19日部退二字第1003415286號書函規定，胡張旭昇優惠存款契約於101年9月4日期滿後，至遲應於103年9月4日以前辦理續存，始得追溯補發利息，故上訴人於104年9月29日辦理續存手續時，遲誤法定期間亦已逾1年。
是胡張旭昇縱以其罹患疾病因素，致無法於規定期限內辦理優惠存款換約為由，據以主張回復原狀，惟除已逾行政程序法規定得申請回復原狀之期限外，亦不符回復原狀之事由，本案自無行政程序法第50條之適用等語，為此請求判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：依胡張旭昇法定代理人（按即胡賦輝）於監護宣告聲請時及原審時所主張，胡張旭昇係自100年2月19日起因退化性腦病變，無法與他人溝通，101年8月12日再因失智症及肺炎合併敗血性休克及呼吸衰竭住院並進行氣切，迨至101年11月30日出院再也無法為意思表達至今。
則胡張旭昇於101年9月4日優惠存款契約期滿前，即處於無法為意思表達，而不能於期滿當時，自為續存優惠存款之意思表示，足堪認定。
惟優惠存款辦法第8條第4項第2款所規定「逾期滿日2年始補辦續存手續者」自續存日起按優惠存款利率計息，其中有關2年之規定，並非申請期間。
析言之，優惠存款辦法第8條第4項有關自契約期滿日「2年內」補辦續存手續之規定，僅係回溯自契約期滿日按優惠存款利率計算之優惠措施，並非逾期即生喪失存款換約之法律效果，核非申請期間與行政程序法第50條規定得申請回復原狀之要件不合。
縱令其得適用上開行政程序法之規定，然胡張旭昇之女胡賦輝係迄於104年9月15日始向士林地院聲請宣告胡張旭昇為應受監護宣告之人，經該院於104年11月17日以104年度監宣字第000號裁定胡張旭昇為受監護宣告之人，並選定胡賦輝為胡張旭昇之監護人，故俟104年11月17日（原判決誤載為104年11月7日）之後，胡張旭昇方得由其監護人胡賦輝代胡張旭昇為有效之意思表示及受意思表示，亦堪認定。
而胡張旭昇優惠存款契約係於101年9月4日期滿，當時胡張旭昇已處於無法為意思表達，而無法為有效之續存表示之狀態，已如前述，此狀態持續至今，並未消滅，復經其訴訟代理人陳明在卷。
足見胡張旭昇於101年9月至104年11月16日期間，均無法為有效之意思表示。
是胡張旭昇子女於104年9月3日代胡張旭昇辦理系爭優惠存款續存時，縱有向臺銀為回復原狀之申請，甚或於104年9月29日向被上訴人提出前揭蓋用胡張旭昇印文之回復原狀申請書，既非出於胡張旭昇本人之意思，均不能認係胡張旭昇所提出之申請，應屬無效。
而上開回復原狀之申請既非胡張旭昇所為，姑不論胡張旭昇子女以其等及胡張旭昇名義於104年9月29日向被上訴人提出之回復原狀申請，已逾法定期間1年之後（本件契約期滿日為101年9月4日，2年補辦續存期間之末日為103年9月4日），即以當時胡張旭昇仍處於因病變而致無從辦理優惠存款續存等相關申請之狀態，該不可歸責胡張旭昇之事由，係至104年11月17日經法院指定胡賦輝為胡張旭昇監護人始消滅乙情以觀，胡張旭昇主張其因自身病變導致無從為基於法規之申請，屬不可歸責於己之事由，其得依行政程序法第50條規定，申請回復原狀並請求上述期間之優惠存款利息差額云云，亦不合該規定有關應於「原因消滅後10日內」申請，及不得於遲誤法定期間逾1年後為申請等要件，委無可採等語。
五、上訴意旨略謂：㈠退休教師因天災或其他不可歸責於當事人之事由，致無法於優惠存款期滿日起2年內補辦續存手續者，得否依行政程序法第50條第1項規定，於期滿日起10日內申請補辦續存手續，並溯自期滿日計算優惠存款利息之疑義，經教育部以101年10月12日臺人(三)字第1010189526號書函謂：「依銓敘部101年10月4日部退二字第1013546394號書函辦理……旨揭疑義基於公教人員優惠存款相關規定一致性原則，請參照銓敘部書函辦理……」基上可知，教育部上揭書函乃基於教育事務主管機關之權責，就退休教師因不可歸責於當事人之事由，致無法於優惠存款期滿日起2年內補辦續存手續者，得比照行政程序法第50條第1項規定之適用所為之規定，以為行使職權、適用法律之準據。
觀其內容與優惠存款辦法及行政程序法分別在提供教師退休後之生活照顧及給予申請人因不可歸責於己之事由，致無法按期申請之救濟管道等立法意旨無違，且無悖於上位法律規範或法律保留原則，故類此案件應得依教育部上揭書函規定適用行政程序法第50條規定申請回復原狀。
惟何以「喪失存款換約之法律效果」始屬於申請期間，未見原判決載述，原判決之推論依據為何，亦未見其說明。
原判決似係以該規定是否屬「優惠措施」而不生「法律效果」作為是否為申請期間之區別。
然若申請人逾期辦理續存，仍生不得自契約期滿日按優惠存款利率計算之優惠存款之法律效果，且喪失該段期間內依優惠存款利率與一般利率計息之差額之金錢請求權，自不待言。
原判決以是否生何種法律效果作為能否適用行政程序法第50條規定之標準，實屬過於牽強。
綜上，教育部上揭書函乃上訴人就本爭點之重要攻防，惟原判決完全未敘明就上開重要攻防何以不足採信，及其心證取捨之理由。
原判決無視於教育部上揭書函之存在，且曲解優惠存款辦法第8條第4項有關2年之規定而認定本件無行政程序法第50條之適用，並據此駁回上訴人之請求，實有就上訴人重要攻擊防禦方法未予審酌、判決不適用法規、適用法規不當及理由不備等違誤。
㈡參本件爭議第一次訴願決定書（案號：0000000000）意旨，肯認本件得比照行政程序法之規定辦理。
況原處分亦稱：「眷屬胡賦輝亦為本市所屬學校退休教師，針對退休教師得辦理優存事項應屬知悉，即便胡張師無意思表示，尚難謂眷屬不知情，且依檢附醫院證明，回存到期（101年9月4日）當時胡張師尚未喪失智能」，換言之，原處分亦肯認退休教師若有不可歸責於己事由遲誤補辦續存期間得比照行政程序法規定辦理，僅是原處分認胡張旭昇未達「喪失智能」程度，從而以胡張旭昇未達行政程序法第50條規定之「不可歸責」之程度駁回上訴人所請而已。
基上足證，退休教師因不可歸責於己之事由致遲誤補辦續存期間者，得比照行政程序法第50條規定辦理（至是否符合行政程序法第50條之要件則為另一問題），乃施行多年之行政慣例，應屬無疑。
是以，教育部既已就退休教師因不可歸責於己之事由，致無法於優惠存款期滿日起2年內補辦續存手續，應有行政程序法第50條規定之適用（或類推適用）做成上揭書函，並實施多年，自已形成行政慣例，並產生行政自我拘束原則。
則胡張旭昇之情形與前例本質上既相同，未存在得為差別待遇之實質正當理由，且上揭書函符合優惠存款辦法及行政程序法之立法意旨，無違反法律規定，已如前述，則基於平等原則及禁止差別待遇原則，上訴人應得比照教育部上揭書函之規定，依行政程序法第50條規定申請補辦優惠存款利息。
然原判決就此未有任何論述，本件何以未形成行政慣例或不受行政自我拘束原則亦無從得知，原判決逕以優惠存款辦法第8條第4項規定非申請期間而認定本件無行政程序法第50條之適用，實有判決不適用法規及理由不備之違誤等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分；
被上訴人應依上訴人104年9月29日申請書內容作成核准補發自101年9月4日至104年9月4日止退休教職員優惠存款利息差額916,380元之行政處分。
六、本院查：
㈠教育部依職權於100年2月1日訂定發布並施行之公立學校退休教職員一次退休金及養老給付優惠存款辦法第8條規定：「（第1項）優惠存款契約之期限定為1年及2年兩種。
期滿得辦理續存。
（第2項）退休人員應於優惠存款契約期滿日，親自持國民身分證、原留印鑑及存摺，辦理續存手續。
但無法親自辦理者，除赴大陸地區者外，亦得依下列規定辦理：一、退休人員在臺灣地區者，得檢附下列證件，委託親友代為辦理：（一）受託人及委託人之國民身分證。
（二）退休人員最近1個月內之戶籍謄本，並應列印記事。
（三）退休人員親自簽名之委託書。
……（第4項）退休人員未於優惠存款契約期滿日辦理續存手續者，其儲存之金額應改按一般活期儲蓄存款利率計息，並依下列規定辦理：一、自期滿日起2年內補辦續存手續者，溯自期滿日改按優惠存款利率計息。
二、逾期滿日2年始補辦續存手續者，自完成續存手續之日起，按優惠存款利率計息。
……」其立法說明略以：「六、現行實務上，退休人員優惠存款契約期滿後，應前往受理優惠存款機構辦理續存；
未辦理續存手續前，係改按一般活期儲蓄存款利率計息，俟其完成續存手續時，再追溯至原期滿日以優惠利率計息。
上開作法原係本於照顧退休人員生活之意旨，同時避免多數退休人員於同一時間至受理優惠存款機構辦理續存手續，致等候時間過久之便民措施。
惟部分退休人員遲延辦理續存手續之期間過長，於數年後始要求補辦續存手續，並補發優惠存款利息。
此種現象除使優惠存款期限之規定形同具文，且長期未與受理優惠存款機構簽訂優惠存款契約，仍得追溯發給優惠存款利息，亦有適法性之疑慮。
爰經考量優惠存款多以2年為1期，退休人員縱有遲延辦理續存手續之情形，其遲延期間亦不應逾2年以上，較為合理，爰於第4項明定退休人員至遲應於期滿日起2年內辦理續存手續；
未依規定時間辦理續存者，則自補辦續存手續後，再按優惠存款利率計息。」
準此，退休教職員於優惠存款契約期滿時辦理續存手續，乃基於法規之申請，且有申請期間之限制。
亦即退休人員未於優惠存款契約期滿日辦理續存手續者，其儲存之金額應改按一般活期儲蓄存款利率計息，但自期滿日起2年內補辦續存手續者，得溯自期滿日改按優惠存款利率計息；
逾期滿日2年始補辦續存手續者，僅能自完成續存手續之日起，按優惠存款利率計息。
足見遲誤優惠存款契約期滿日起2年之補辦續存手續期間者，即喪失請求追溯至原期滿日以優惠存款利率計息之權利，故其遲誤如係因天災或其他不應歸責於申請人之事由，即有申請回復原狀之必要，而由於前揭優惠存款辦法對此並無特別規定，自應回歸適用行政程序法第50條規定：「（第1項）因天災或其他不應歸責於申請人之事由，致基於法規之申請不能於法定期間內提出者，得於其原因消滅後十日內，申請回復原狀。
如該法定期間少於十日者，於相等之日數內得申請回復原狀。
（第2項）申請回復原狀，應同時補行期間內應為之行政程序行為。
（第3項）遲誤法定期間已逾1年者，不得申請回復原狀。」
原判決徒以優惠存款辦法第8條第4項有關自契約期滿日「2年內」補辦續存手續之規定，僅係回溯自契約期滿日按優惠存款利率計算之優惠措施，並非逾期即生喪失存款換約之法律效果，推論該2年之補辦續存手續期間並非申請期間，與行政程序法第50條規定得申請回復原狀之要件不合云云，固有未洽。
㈡惟按民法第14條第1項規定：「對於因精神障礙或其他心智缺陷，致不能為意思表示或受意思表示，或不能辨識其意思表示之效果者，法院得因本人、配偶、四親等內之親屬、最近1年有同居事實之其他親屬、檢察官、主管機關或社會福利機構之聲請，為監護之宣告。」
第15條規定：「受監護宣告之人，無行為能力。」
第75條規定：「無行為能力人之意思表示，無效；
雖非無行為能力人，而其意思表示，係在無意識或精神錯亂中所為者亦同。」
第76條規定：「無行為能力人由法定代理人代為意思表示，並代受意思表示。」
第1110條規定：「受監護宣告之人應置監護人。」
第1113條規定：「成年人之監護，除本節有規定者外，準用關於未成年人監護之規定。」
第1098條第1項規定：「監護人於監護權限內，為受監護人之法定代理人。」
㈢原判決理由已論明依胡張旭昇法定代理人（按即胡賦輝）於監護宣告聲請時及原審法院時所主張，胡張旭昇係自100年2月19日起因退化性腦病變，無法與他人溝通，101年8月12日再因失智症及肺炎合併敗血性休克及呼吸衰竭住院並進行氣切，迨至101年11月30日出院再也無法為意思表達至今，並提出國防醫學院三軍總醫院附設民眾診療服務處醫師於100年2月19日出具之診斷證明書記載：「病名：退化性腦病變……醫師囑言：⒈口語不清，無法溝通、步態不穩易跌倒，需家人24小時照顧。
⒉殘鑑用。」
臺大醫院醫師於101年2月14日出具之診斷證明書記載：「診斷病名：腦中風後遺症。
醫師囑言：因無法語言表達反應遲緩情緒易激動……」三總附設民眾診療服務處醫師於101年12月19日出具之診斷證明書記載：「病名：……陳舊性腦中風及失智症……」101年9月12日病症暨失能診斷證明書（雇主申請聘僱家庭外籍看護工用）記載：「病名：退化性腦病變……醫師囑言：智能退化，全身癱瘓……」胡張旭昇於101年4月24日經鑑定「多重障（聲肢吞）」之身心障礙手冊、104年3月27日經鑑定「極重度」之身心障礙證明、美淇居家護理所101年12月6日醫師出診記錄單（見原審卷第22-24、56、130頁）等件影本為證，足信屬實。
胡張旭昇之女胡賦輝係迄於104年9月15日始向士林地院聲請宣告胡張旭昇為應受監護宣告之人，經該院於104年11月17日以104年度監宣字第000號裁定胡張旭昇為受監護宣告之人，並選定胡賦輝為其監護人，有家事聲請監護宣告狀及士林地院104年度監宣字第000號裁定影本在卷可憑（見原審卷第169-172頁），故俟104年11月17日之後，胡張旭昇方得由其監護人胡賦輝代為有效之意思表示及受意思表示。
足見胡張旭昇優惠存款契約於101年9月4日期滿時，已處於無法為意思表達，而無法為有效之續存表示之狀態，此狀態持續至今，並未消滅，復經其訴訟代理人陳明在卷（見原審卷第165頁106年5月10日言詞辯論期日）。
胡張旭昇於101年9月至104年11月16日期間，均無法為有效之意思表示，是其子女於104年9月3日代為辦理系爭優惠存款續存時，縱有向臺銀為回復原狀之申請，甚或於104年9月29日向被上訴人提出蓋用胡張旭昇印文之回復原狀申請書，既非出於其本人之意思，均不能認係胡張旭昇所提出之申請，應屬無效等語，經核其認事用法均無違誤。
且胡張旭昇之子女於104年9月3日代為辦理系爭優惠存款續存時，縱有向臺銀為回復原狀之申請，由於當時胡張旭昇仍處於因病變而不能辦理優惠存款續存等相關申請之狀態（該不可歸責胡張旭昇之事由，係至104年11月17日經法院指定胡賦輝為其監護人時始消滅），自無法委託其子女代為辦理續存，其子女亦無權代為辦理，尚難謂符合行政程序法第50條規定「於其原因消滅後十日內，申請回復原狀」之要件。
又該不可歸責胡張旭昇之事由，至104年11月17日經法院指定胡賦輝為其監護人而消滅時，已逾補辦續存手續期間1年之後（本件契約期滿日為101年9月4日，2年補辦續存期間之末日為103年9月4日），依行政程序法第50條第3項規定，遲誤法定期間已逾1年者，亦不得申請回復原狀。
則原判決以胡張旭昇既未於其優惠存款期滿「2年內」補辦續存，復未能認其符合行政程序法第50條規定，申請回復原狀之要件，被上訴人否准胡張旭昇子女提出之上開回復原狀及追溯自胡張旭昇優惠存款期滿日起，至104年9月3日止之優惠存款利息差額之申請，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，而駁回胡張旭昇所提撤銷訴訟及課予義務訴訟，於法自無不合。
㈣綜上所述，原判決有部分理由雖屬不當，惟依其他論述之理由，其判決結果尚屬正當，仍應予以維持。
上訴論旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 31 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中
法官 帥 嘉 寶
法官 林 樹 埔
法官 林 文 舟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 10 月 31 日
書記官 楊 子 鋒