最高行政法院行政-TPAA,107,判,662,20181114,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第662號
上 訴 人 陳朝來
王文財
陳俊德
許全田
共 同
訴訟代理人 陳進長 律師
被 上訴 人 內政部
代 表 人 徐國勇
訴訟代理人 陳曉祺 律師
谷逸晨 律師
上列當事人間確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國106年8月2日臺北高等行政法院105年度訴字第1115號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、被上訴人前於民國96年12月20日「全國公園綠地會議」中，公布包括七股鹽田濕地在內之75處國家重要濕地，繼依行政院於99年7月1日核定之「國家重要濕地保育計畫（100-105年）」（下稱保育計畫），以100年1月18日台內營字第1000818020號公告（下稱100年公告），將七股鹽田濕地公告為國際級及國家級重要濕地，面積為2,997公頃，再以104年1月28日台內營字第1040800278號公告（下稱系爭公告），確認七股鹽田濕地之範圍面積為3,697公頃。

上訴人及原審原告吳國樑、王燕宗、王素娥、許明輝、張水金等認為系爭公告所確認七股鹽田濕地之面積，較保育計畫及100年公告所載範圍增加700公頃，乃於法無據，存有重大明顯瑕疵，屬無效之行政處分，於105年4月12日向被上訴人申請確認，迄未獲回復，遂提起行政訴訟，為原審判決駁回，上訴人不服，而提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：（一）上訴人許全田所有臺南市○○區○○○○段260之17地號土地，及同段161建號建物，原審原告吳國樑所有臺南市○○區○○段1272地號土地，及門牌號碼同區○○里64號-1建物，上訴人陳朝來所有臺南市○○區○○○段91之64地號土地，及門牌號碼同區○○里3號建物，原審原告王素娥所有門牌號碼臺南市○○區○○里42號建物，與原審原告許明輝所有門牌號碼臺南市○○區○○里22-20號建物，均位於七股鹽田濕地範圍內。

又上訴人許全田、陳朝來、陳俊德、王文財、原審原告吳國樑、王素娥、許明輝、張水金等人在系爭公告確認七股鹽田濕地範圍內作漁業使用，且所有上訴人及原審原告亦均有土地與七股鹽田濕地相鄰，恐遭濕地保育法主管機關依該法第15條第2項規定，納入濕地保育利用計畫範圍，一併整體規劃及管理，於系爭濕地劃設後，縱可就土地為從來之使用，但較未劃設濕地前增加許多使用限制。

（二）七股鹽田濕地鄰近民眾原以於該濕地範圍內捕撈漁獲、撿拾生物資源為謀生方法之一，現因濕地保育法第25條規定，將無法以此維生，故七股鹽田濕地之劃設，業已侵害或剝奪上訴人及原審原告等周遭民眾之生存權，是上訴人及原審原告自有訴請確認系爭公告確認七股鹽田濕地範圍為無效處分之當事人適格等語，求為判決確認系爭公告就七股鹽田濕地之確認範圍係無效之行政處分。

三、被上訴人則以：（一）被上訴人依據行政院核定之保育計畫，於100年1月18日公告「國家重要濕地82處名冊及分布圖」，目的係為鼓勵地方及團體參與濕地保育、復育及教育等相關工作，以達為維護濕地生態穩定及多樣性、明智利用濕地資源，重建濕地與社區文化互動與傳承之計畫目標，後依同計畫以系爭公告確認七股鹽田濕地範圍，係為達行政計畫所為相關措施，非就公法上具體事件所為決定，系爭公告復未涉及人民權利限制規範，所公告濕地均為公有土地，未對外直接發生法律效果，不符行政處分之要件，上訴人及原審原告訴請確認系爭公告就七股鹽田濕地之確認範圍為無效，自非合法。

（二）上訴人許全田、陳朝來、原審原告吳國樑所有之土地，均未位於七股鹽田濕地範圍之內，上訴人王文財所提104年11月30日臺南市政府區劃漁業權執照，未附「漁場圖」，無法證明其漁場是否位於七股鹽田濕地範圍內，縱其擁有之漁業權範圍與該濕地範圍有重疊之處，亦不能證明其漁業權因系爭公告受有何不利益，況上訴人及原審原告於濕地保育法施行前，對七股鹽田濕地所在土地擁有之相關既有合法權益，依同法第21條規定，仍受保障，故系爭公告未存在侵害上訴人及原審原告法律上利益之危險，上訴人及原審原告自不具提起本件確認訴訟之確認利益與適格等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人及原審原告之訴。

四、原判決駁回上訴人之訴理由略以：（一）查行政院國家永續發展委員會（下稱永續會）於92年1月17日轉送生物多樣性行動計畫表至所屬各部會，其內容包括「完成重要濕地與珊瑚礁區域分布圖」及「確立彰雲嘉南海岸為國家重要濕地」，被上訴人所屬營建署（下稱營建署）據以進行國家重要濕地劃設，並於96年12月19、20日召開「全國公園綠地會議」，於會中公布包括七股鹽田濕地等75處國家重要濕地，營建署復依上述會議所獲共識與結論，自97年初著手草擬保育計畫，經行政院於99年7月1日核定；

其後歷經國家重要濕地諮詢小組(下稱諮詢小組)102年12月10日會議及被上訴人重要濕地審議小組(下稱審議小組)於103年5月30日至同年12月5日多次開會討論，於104年1月28日作成系爭公告，公告七股鹽田濕地等42處國際級及國家級國家重要濕地並確認其範圍。

按濕地保育法規定，被上訴人於104年1月28日所為系爭公告，公告包括七股鹽田濕地在內之42處濕地為國際級及國家級重要濕地，並確認其範圍，則該42處濕地在濕地保育法於同年2月2日施行後，即視同該法所定國際級及國家級重要濕地，其中之私有土地權利人，如欲在其所有土地上增設簡易設施或變更使用面積，須得主管機關同意，其所有土地倘位於核心保育區或生態復育區，更不得開發或建築；

故對此等私有土地所有權人而言，系爭公告已直接限制其等依法使用、收益所有物之權利，即具有行政處分之性質，其等自得以權益遭受系爭公告不當或違法侵害為由，提起訴願或行政訴訟以資救濟。

（二）經查，保育計畫附錄一之附表一編號22所列七股鹽田濕地，公告範圍為2,997公頃，惟該附表備註欄及附表二編號22之基本資料欄，均載明就七股鹽田濕地東側周邊之鹽田（面積計1,636公頃），先指定為未定濕地，另行檢討是否納入濕地範圍；

其後，諮詢小組及審議小組數度開會討論，最終確認前開1,636公頃未定濕地範圍中約700公頃部分，為國家重要濕地，納入七股鹽田濕地範圍，並以系爭公告確認七股鹽田濕地面積為3,697公頃；

另系爭公告所確認七股鹽田濕地範圍內之土地，係原審卷附被證一所列國有土地，為兩造所不爭執，堪以認定。

上訴人許全田、陳朝來、原審原告吳國樑雖主張其3人各自所有之臺南市○○區○○○○260之17地號、同市○○區○○○段1272地號，及同市○○區○○○段91之64地號土地，亦位於系爭公告確認之七股鹽田濕地範圍內，惟經核對原審卷附被證一所列土地清單，上開3筆土地並不在其中，是該3名上訴人及原審原告稱其等為七股鹽田濕地範圍內之私有土地權利人，所有權能之行使受系爭公告所限制，公法上之地位有遭受侵害之虞，必須提起本件確認訴訟始得除去侵害云云，自無足取。

（三）按濕地保育法第21條第1、2、4、5項規定可知，在重要濕地範圍內之土地，如為漁業及建物等從來之現況使用，而未對重要濕地造成重大影響者，即非濕地保育法第21條第4、5項之規制對象。

上訴人許全田、陳朝來、陳俊德、王文財、原審原告吳國樑、王素娥、許明輝、張水金等8人於該重要濕地範圍內，為建物與漁業從來之現況使用，本為濕地保育法第21條第1項前段所許；

至其等之使用狀況，日後如經該法主管機關認定對重要濕地造成重大影響，依同條第4項命為限期改善或輔導轉作明智利用項目，或依第5項予以處罰及實施衝擊減輕與補償，乃其等將來是否針對主管機關本於該2項條文所為處分，提起行政爭訟之問題，其等現時之法律上地位，並未因系爭公告之作成，而陷於不確定之狀態，則該8名上訴人及原審原告執此主張提起本件訴訟具有確認利益，難以採取。

（四）又濕地保育法第21條第3項，係對重要濕地範圍內私有土地權利人，於土地上增設簡易設施或變更使用面積所設限制，惟本件上訴人及原審原告均非七股鹽田濕地範圍內土地之所有權人，並非該項條文規範之對象，則上訴人及原審原告另主張系爭公告致其等權利之行使，受濕地保育法第21條第3項所限制，要無足採。

再被上訴人迄未依濕地保育法第15條第2項規定，將上訴人及原審原告等9人所有位於七股鹽田濕地周圍之土地，一併納入該濕地保育利用計畫中，則上訴人及原審原告稱其等所有與七股鹽田濕地鄰接之土地，隨時可能經濕地保育法主管機關納入該濕地之保育利用計畫範圍，一併整體規劃及管理，僅屬將來可能發生之危害，並非現時已存在或必將發生之不確定法律狀況，上訴人及原審原告執此主張其等訴請確認系爭公告為無效，具有即受確認判決之法律上利益，仍難憑採。

（五）觀諸濕地保育法第25條第6款規定，可知未經目的事業主管機關許可，在重要濕地範圍內捕撈、獵捕、撿拾生物資源之行為，始被禁止，而上訴人許全田、陳朝來、王文財、陳俊德、原審原告吳國樑、王素娥、張水金等7人係主張在系爭公告前，即在七股鹽田濕地範圍內從事漁業，則依漁業法第2條、第6條、第64條第1款等規定，其等本應經漁業法主管機關核准並取得漁業證照後，始得為之，否則即屬違法。

故被上訴人以系爭公告確認七股鹽田濕地之範圍，使該濕地於濕地保育法施行後，受同法第25條第6款規定之保護，對於上述7名上訴人及原審原告在該濕地範圍內從事漁業，並未加諸前述漁業法規定以外之其他限制。

從而，上訴人及原審原告另指稱系爭公告導致上訴人許全田、陳朝來、陳俊德、王文財、原審原告吳國樑、王素娥、張水金在七股鹽田濕地範圍內從事漁業，及原審原告王燕宗、許明輝在該濕地範圍內捕撈、撿拾生物資源之行為，遭濕地保育法第25條第6款所禁止，致其等之生存權受侵害，故有訴請確認系爭公告為無效之法律上利益云云，仍難採憑。

（六）再者，本院102年度判字第70號判決、102年度裁字第1554號裁定、102年度判字第453號判決、103年度判字第704號判決，認為距離環境影響評估法所定開發行為5公里範圍內，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民係屬開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格，係依據環境影響評估法及經其授權訂定之相關法規命令內容，所表示之見解。

惟系爭公告並非依據環境影響評估相關法令作成，前揭本院裁判之法律意見，於判斷上訴人及原審原告提起本件訴訟，有無即受確認判決之法律上利益時，自無從比附援引。

（七）依行政程序法第111條規定可知，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。

所謂「具有重大明顯之瑕疵」，係指行政處分瑕疵之程度重大，任何人一望即知。

如瑕疵非重大明顯，尚須實質審查始能知悉者，充其量僅為行政處分是否違法而應予撤銷之問題，並非當然無效。

經查，系爭公告之「主旨」及「依據」，已載明被上訴人係依保育計畫，公告包括七股鹽田濕地在內之42處國際級及國家級國家重要濕地確認範圍，故具備行政處分之要件。

至於上訴人及原審原告所指：被上訴人未經保育計畫授權可就擴增之濕地範圍，毋庸報行政院核定即發布公告，亦未依保育計畫附表一編號22備註欄之記載，於保育計畫經行政院核定後3年內（即於102年7月1日前），決定是否將七股鹽田濕地東側周邊之鹽田（面積1,636公頃），納入濕地範圍，復未遵守國家重要濕地諮詢小組102年12月10日會議（下稱諮詢小組102年會議），決議就七股鹽田濕地擴大案，應依濕地保育法重要濕地評定之相關規定辦理，及被上訴人審議小組於103年8月22日與同年9月26日會議中，所為濕地範圍調整幅度應經專案小組討論後辦理公開說明會，另就七股鹽田濕地範圍宜至當地舉辦說明會等決議，趕在濕地保育法於104年2月2日正式施行前5日之同年1月28日，以系爭公告確認七股鹽田濕地之範圍，將該濕地範圍擴大為3,697公頃，復未於濕地保育法通過後，依該法第40條第2項規定重新公告，顯係故意規避濕地保育法之評定程序，且未依法行政，有違誠信原則，有權利濫用之嫌，對照被上訴人為在彰化縣劃設濕地，於103至104年間，召開13次說明會，經當地漁民反對而取消劃設，益見系爭公告確認七股鹽田濕地範圍之程序有重大瑕疵等情，是否可採，必須就保育計畫、上述諮詢小組與審議小組之會議紀錄，及濕地保育法第40條第2項規定之內容，逐一檢視審究，另對被上訴人之作業人員主觀上有無規避濕地保育法對評定濕地所定程序之故意一事，加以實質調查後，方可作出判斷，由系爭公告之外觀形式，並無從得知有無上訴人及原審原告所指上述違法情形，則上訴人及原審原告主張系爭公告確認七股鹽田濕地範圍，存在之瑕疵情形，尚非重大明顯，至多僅屬是否違法而應予撤銷之問題，並非無效，其等指稱該部分系爭公告有任何人一望即知之重大明顯瑕疵，構成行政程序法第111條第7款之無效事由，自非有據。

五、上訴人上訴主張略以：（一）重要濕地範圍內之私有土地權利人如增設簡易設施尚且須經主管機關之許可之規範限制，又建物不可能脫離土地而單獨存在，舉輕以明重，上訴人許全田、陳朝來就其位於七股鹽田濕地範圍內建物之利用，勢必亦受到濕地保育法第21條第3項之規範限制，原判決未審究濕地範圍內之私人建物之修繕或使用面積之變更是否亦同受同法第21條第3項之規範限制，即徒以上訴人及原審原告等人均非七股鹽田濕地範圍內土地之所有權人，率論上訴人許全田、陳朝來並非該項條文規範之對象，顯有判決不備理由之違法。

（二）原判決忽略本院102年度判字第70號等判決，認為距離環境影響評估法所訂開發行為5公里範圍內之居民，具提起撤銷訴訟之原告適格，其主要論據係開發行為鄰近地區居民之程序權、生命權及財產權，是依據事務本質上相同之事件作相同處理之法理，系爭七股鹽田濕地之劃設確有可能使上訴人等濕地周圍民眾之財產權受到侵害，而就本件訴訟具有確認利益。

（三）原判決之見解「系爭公告確認七股鹽田濕地範圍，存在之瑕疵情形，尚非重大明顯，至多僅屬是否違法而應予撤銷之問題」，則顯然系爭公告確認七股鹽田濕地範圍確實有存在瑕疵之情形，其瑕疵之情形縱與行政程序法第111條規定行政處分無效事由不相當，亦有可能因違法而有被撤銷之可能，是原判決如審認系爭公告確認七股鹽田濕地範圍之瑕疵係屬是否違法而應予撤銷之問題，原判決即應依行政訴訟法第6條第4項，以裁定將本件訴訟移送於訴願管轄機關，則原判決逕認系爭公告確認七股鹽田濕地範圍並無無效情事，且上訴人無即受確認判決之法律上利益，判決駁回上訴人之訴，尚嫌速斷。

六、本院查：㈠按濕地保育法於104年2月2日施行，其第3條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

第40條第1項規定：「本法公布施行前經中央主管機關核定公告之國際級及國家級國家重要濕地，於本法施行後，視同國際級與國家級重要濕地。」

第16條第2項規定：「國際級、國家級重要濕地，除前項第3款至第5款之情形外，不得開發或建築。

（按同條第1項規定：前條第1項第7款之功能分區，得視情況分類規劃如下，並依前條第1項第7款及第8款規定實施分區管制：一、核心保育區：為保護濕地重要生態，以容許生態保護及研究使用為限。

二、生態復育區：為復育遭受破壞區域，以容許生態復育及研究使用為限。

三、環境教育區：為推動濕地環境教育，供環境展示解說使用及設置必要設施。

四、管理服務區：供濕地管理相關使用及設置必要設施。

五、其他分區：其他供符合明智利用原則之使用。

重要濕地得視實際情形，依其他法律配合變更為適當之土地使用分區或用地。

）」第21條規定：「（第1項）重要濕地範圍內之土地得為農業、漁業、鹽業及建物等從來之現況使用。

但其使用違反其他法律規定者，依其規定處理。

（第2項）前項從來之現況使用，由主管機關會同目的事業主管機關認定之；

其認定基準日，以第10條第1項重要濕地評定之公開展覽日為準……。

(第3項)第1項範圍內之私有土地權利人增設簡易設施或使用面積有變更者，應經主管機關之許可。

（第4項）第1項從來之現況使用，對重要濕地造成重大影響者，主管機關應命土地開發或經營單位及使用人限期改善，並副知其目的事業主管機關。

但因故無法發現土地開發或經營單位、使用人時，得命權利關係人、所有權人或管理人限期改善。

必要時，得輔導轉作明智利用項目。

（第5項）前項使用屆期未改善或未轉作明智利用項目，而違反本法相關規定，致重要濕地無法零淨損失者，除應依本法規定處罰外，並應依第27條規定實施衝擊減輕、異地補償及生態補償。」

足見在重要濕地範圍內之土地，如為漁業及建物等從來之現況使用，而未對重要濕地造成重大影響者，即非濕地保育法第21條第4、5項之規制對象。

㈡查永續會於92年1月17日轉送生物多樣性行動計畫表至所屬各部會，其內容包括「完成重要濕地與珊瑚礁區域分布圖」及「確立彰雲嘉南海岸為國家重要濕地」，營建署據以進行國家重要濕地劃設，並於96年12月19、20日召開「全國公園綠地會議」，於會中公布包括七股鹽田濕地等75處國家重要濕地，營建署復依上述會議所獲共識與結論，自97年初著手草擬保育計畫，經行政院於99年7月1日核定；

其後歷經諮詢小組102年12月10日會議及審議小組於103年5月30日至同年12月5日多次開會討論，於104年1月28日作成系爭公告，公告七股鹽田濕地等42處國際級及國家級國家重要濕地並確認其範圍。

按濕地保育法規定，被上訴人於104年1月28日所為系爭公告，公告包括七股鹽田濕地在內之42處濕地為國際級及國家級重要濕地，並確認其範圍，則該42處濕地在濕地保育法於同年2月2日施行後，即視同該法所定國際級及國家級重要濕地，另依保育計畫附錄一之附表一編號22所列七股鹽田濕地，公告範圍為2,997公頃，惟該附表備註欄及附表二編號22之基本資料欄，均載明就七股鹽田濕地東側周邊之鹽田（面積計1,636公頃），先指定為未定濕地，另行檢討是否納入濕地範圍；

其後，諮詢小組及審議小組數度開會討論，最終確認前開1,636公頃未定濕地範圍中約700公頃部分，為國家重要濕地，納入七股鹽田濕地範圍，並以系爭公告確認七股鹽田濕地面積為3,697公頃，此為原審認定之事實，且為二造所不爭執，自可確認。

㈢經查上訴人許全田、陳朝來等人於該重要濕地範圍內，為建物從來之現況使用，本為濕地保育法第21條第1項前段所許；

又濕地保育法第21條第3項，係對重要濕地範圍內私有土地權利人，於土地上增設簡易設施或變更使用面積，所設限制，惟本件上訴人均非七股鹽田濕地範圍內土地之所有權人，並非該項條文規範之對象。

則原判決以上訴人之使用狀況，日後如經該法主管機關認定對重要濕地造成重大影響，依同條第4項命為限期改善或輔導轉作明智利用項目，或依第5項予以處罰及實施衝擊減輕與補償，乃其等將來是否針對主管機關本於該2項條文所為處分，提起行政爭訟之問題，其等現時之法律上地位，並未因系爭公告之作成，而陷於不確定之狀態，則上訴人執此主張提起本件訴訟具有確認利益，難以採取，即無違誤。

上訴人主張原判決僅以上訴人均非系爭濕地之所有權人，即認上訴人許全田、陳朝來等人非該法第21條規範之對象，而駁回上訴人之訴，有判決不備理由之違法，即無可採。

㈣至本院102年度判字第70號等判決，固認為距離環境影響評估法所定開發行為5公里範圍內，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民係屬開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格，惟原判決業已詳述該等判決乃係依據環境影響評估法及經其授權訂定之相關法規命令內容，所表示之見解。

至系爭公告並非依據環境影響評估相關法令作成，前揭本院裁判之法律意見，於判斷上訴人提起本件訴訟，有無即受確認判決之法律上利益時，自無從比附援引，自屬正確。

且即便被上訴人將來依濕地保育法第15條第2項規定，將上訴人等人所有位於七股鹽田濕地周圍之土地，一併納入該濕地保育利用計畫中，亦僅屬將來可能發生之危害，並非現時已存在或必將發生之不確定法律狀況，自難謂上訴人具有即受確認判決之法律上利益。

上訴意旨主張系爭七股鹽田濕地之劃設有可能使上訴人等濕地周圍民眾之財產權受到侵害，而就本件訴訟具有確認利益云云，即亦無足採。

㈤另上訴意旨復主張本件原判決固認上訴人所主張系爭公告確認七股鹽田濕地範圍，存在之瑕疵情形，尚非重大明顯，至多僅屬是否違法而應予撤銷之問題，則該瑕疵之情形縱與行政程序法第111條規定行政處分無效事由不相當，惟原判決亦應將該應否撤銷之問題，依行政訴訟法第6條第4項，以裁定將本件訴訟移送於訴願管轄機關云云，惟查本件上訴人所爭執之系爭公告已於104年1月28日公告，距上訴人於105年4月12日提起本件確認無效之訴，已逾提起訴願之期間，縱原審移送訴願機關，亦將遭訴願機關為不受理之決定。

況原審究否將此部分移送訴願機關，亦不影響本件判決之結果，從而上訴人此部分之主張亦難作為其有利之認定，附此敘明。

㈥綜上所述，上訴人仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 11 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中
法官 林 文 舟
法官 帥 嘉 寶
法官 林 樹 埔

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 11 月 14 日
書記官 黃 淑 櫻