最高行政法院行政-TPAA,107,判,681,20181122,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第681號
上 訴 人 鄧麗雲

訴訟代理人 黃慧萍 律師
被 上訴 人 交通部公路總局

代 表 人 陳彥伯
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國107年6月21日臺北高等行政法院106年度訴字第1335號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由

一、被上訴人所屬臺北區監理所（下稱臺北監理所）據民眾檢舉資料，調查發現訴外人黃朝根利用網路平臺，於民國105年6月16日13時35分許以登記上訴人所有之0380-TJ號自用小客貨車（下稱系爭車輛），在臺北市○○區○○路0段00號載客，並收取費用新臺幣（下同）143.45元，遂以106年1月26日交公北監字第4005191號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發上訴人違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。

嗣被上訴人以106年3月17日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分）裁處上訴人吊扣系爭車輛牌照2個月。

上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，嗣經原審以106年度訴字第1335號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴。

上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人究係如何認定上訴人將系爭車輛提供予第三人之目的係為從事汽車運輸業？且如何認定上訴人係經營汽車運輸之經營業者？又係如何認定上訴人有於原處分所載時間、地點從事被上訴人所認攬載乘客收取報酬之違章行為？原處分均未說明其理據為何，亦未載明如何認定上訴人為違規行為人之事實及理由，顯有欠缺行政處分明確性之違法。

（二）雖被上訴人於原處分作成前，曾以106年1月25日路授北監運字第1060018236B號函檢附違規資料通知上訴人說明，然依該函文所附檢舉資料所顯示內容，根本無從認定本件違規事實與上訴人有關，其中僅有1張不明檢舉人所拍攝疑似上訴人所有系爭車輛之車牌照片，惟此照片僅係系爭車輛處於通常停駛狀態之車牌照片，根本無從執此認定上訴人有從事被上訴人所指摘之違規行為。

被上訴人作成原處分顯屬恣意行政，未公平依法行政，確有違反行政程序法第36條、第43條規定及牴觸本院39年判字第2號判例之違法。

（三）依原處分之記載，充其量僅可說明上訴人僅係單純基於親友關係，將系爭車輛借供黃朝根作為一般交通往返使用，被上訴人無視於此日常生活中通常可見之情況，並無證據證明上訴人交付系爭車輛予親友係基於從事經營客、貨運輸而受報酬之目的或意圖。

且上訴人出借系爭車輛之行為，顯非屬反覆性、繼續性利用網路平臺經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬之行為。

是上訴人單純提供車輛供親友即黃朝根使用之行為，顯不該當公路法第2條第14款所指「經營汽車運輸業者」之裁罰主體要件。

原處分認事用法確有違誤，亦顯然有背於行政罰法所採自己行為責任原則之違法。

（四）縱認上訴人行為該當於未經申請核准經營汽車運輸業之違規行為，然被上訴人前認上訴人於104年2月6日有未經申請核准經營汽車運輸業之違規營業行為，以105年7月14日第00-0000000號處分書（下稱前處分），對上訴人作成吊扣牌照2個月處分，嗣又於106年3月17日再對前處分效力所及之105年6月16日違規行為作成原處分，亦即對前處分送達上訴人前之違規營業行為，再予處罰，依本院105年度判字第290號判決及本院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議所揭示之意旨，上訴人之營業行為應評價為法律上一行為，被上訴人連續對上訴人所作成原處分，顯有違反一行為不二罰原則之違法等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：（一）原處分書相關記載整體文義以觀，均可使處分相對人（即上訴人）明瞭其受處分之原因事實及法令依據，從而原處分自當合於明確性原則，要無疑義。

至於上訴人雖置辯「又如何認定原告有於原處分書所載時間、地點從事被告所認攬載乘客收取報酬？」、「未說明理據為何？」、「未載明違規行為人之事實及理由？」等云云，卻欠缺相關實質論述，為上訴人主觀上之特異認知。

（二）原處分所憑之法規依據為行為時公路法第77條第2項，其立法意旨係為達行政管制目的而對於非違規行為人所有而實際供非法營業之車輛，以法律賦予主管機關得為吊扣或吊銷牌照之處分，使車輛無法繼續再供違規使用，而是否屬於經營、營業行為業已非唯一主要考量目的，上訴人抗辯其僅係偶然交付系爭車輛予親友云云，顯有誤會。

況上訴人並非僅有本案1次之偶然違規而已，實則上訴人早已分別有多次之違規攬載行為受被上訴人舉發，且歷次舉發時間間隔亦無時空之密接性。

（三）本件屬未獲許可即從事汽車運輸業之事實，乃係駕駛人具有繼續性、經常性地反覆從事非法載客並收取費用之意圖，而該當違法進行汽車運輸業之法律狀態。

駕駛人實際所為攬載行為本得隨「自身經營意願」偶一為之，並無必須長時間連續違犯之必然特性，核與本院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議原因事實（即須具備時效性、並須逐日反覆、連續實施之郵件投遞行為）「顯然不同」，自不應比附援引。

上訴人援引該決議主張被上訴人構成一行為二罰云云，應屬誤解。

何況上訴人並非僅係偶一為之，實則已屢次違犯公路法之規定，應認已屬分別之複數行為而要難認為係屬「單一行為」。

若參酌上訴人多次發生之違反公路法之行為，原處分已係「最低程度」之「2個月吊扣牌照期間」，顯已考量上訴人所受之不利，及促成公路法立法目的之程度及有效性等情，要無恣意從重裁斷之情形，與比例原則亦無牴觸等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）原處分已記載被處分人、地址、違規車號、車種、車主證號、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由等，其中違反事實已載明「未經申請核准將車號0000-00自小客貨車交由黃○根利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，於所載違規地點載客收取費用新臺幣143.45元」，是上訴人已得具體認知原處分之內容，尚無上訴人所稱原處分欠缺事實及理由記載等情事，上訴人據以主張原處分違法云云，並不可採。

（二）行為時公路法第77條第2項前段，規定主管機關對未依公路法申請核准而經營汽車運輸業者，得裁處罰鍰，係屬行政罰，同條項後段對供作非法經營汽車運輸業使用之汽車，得吊扣或吊銷車牌之規定，考其立法意旨，當在令原充作違規營業用車輛於一定期間內無法再為使用，資以禁絕違規營業人得以運用原有之車輛，繼續違規經營運輸業之可能，以利健全公路營運系統等行政任務之執行，是以依該規定所吊扣或吊銷車牌之汽車，自不以同條項前段違規行為人所有者為限，屬本院106年度4月份庭長法官聯席會議所決議定性之管制性行政處分，而非行政罰。

系爭車輛係用以違規營業之工具，揆諸行為時公路法第77條第2項後段規定及說明，被上訴人自得對車輛所有人即上訴人吊扣車牌予以管制，此與上訴人有無參與違規行為，或是否具有違章之主觀責任條件，均無關聯。

（三）原處分之違規時間為105年6月16日，與104年2月6日之違規行為相距已逾1年4個月，且對於104年2月6日違規行為所作成之104年4月28日第00-0000000號處分書，上訴人前既已循序對該處分提起行政救濟，堪認上訴人所主張為達同一營利目的而多次反覆實施之營業行為，業經被上訴人之介入而切斷，尚不因其後被上訴人於105年1月4日以「舉發時間地點未臻明確」為由，先自行撤銷該處分，嗣再作成前處分等情，而有不同結果。

是原處分就105年6月16日之違規行為作成吊扣上訴人車輛牌照2個月處分，並無不合等詞，為其判斷之基礎。

五、上訴意旨略以：（一）依原處分所載違規營業處所或營業區域來看，上訴人營業處所或營業區域在臺北市及新北市，本件違規行為之權責機關應為臺北市政府或新北市政府，惟本件卻係由被上訴人對上訴人作成裁罰，顯已違反管轄法定原則，應屬無效之違法行政處分，原判決顯有違反行政程序法第11條第5項規定之違法。

（二）吊扣（銷）車輛牌照之不利處分，性質屬限制或剝奪或消滅人民權利之處分，且行為時公路法第77條第2項規定係就「未經依法申請核准經營汽車運輸業者」此等違反行政法上義務之違法經營行為所採取之裁罰手段，是以，原判決所為公路法第77條第2項後段規定並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限之認定，有解釋適用法令違反行政罰法第2條規定及司法院釋字第418號解釋之違法。

（三）依本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，行政機關所為裁處是否為裁罰性處分，應以裁處要件中是否包含「違反行政法上義務」之要件而定。

行為時公路法第77條第2項規定所列「吊扣」、「吊銷」汽車牌照之處分，其構成要件包含「未經許可經營汽車運輸業」之違反行政法上義務之行為，則該吊扣、吊銷汽車牌照之處分具裁罰性而屬行政罰。

原判決執所謂公路法第77條第2項後段規定之立法意旨，認定公路法第77條第2項規定，並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限，未慮及上開決議所示之判斷準則，有解釋適用法令違反行政罰法第4條規定處罰法定主義之違法。

（四）行為時公路法第77條第2項後段增訂關於吊扣車輛牌照規定之修訂理由僅稱「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業、汽車運輸服務業。

本法修正草案第76條規定，除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法經營之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行。」

基此，無從得出上開規定未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。

況依當時交通主管機關代表人針對增訂條文於立法院之說明內容，仍係以非法經營業者為管制或制裁主體為說明前提，根本未提及係為「使該車輛無法再繼續供做違規使用，並利於主管機關便予執行健全公路營運制度之目的」，因而對於非違規行為人之汽車所有人提供車輛行為無處罰之規定，為行政管制目的而增訂處罰依據，且其將吊扣（銷）車輛牌照與罰鍰及勒令停業等處罰，相提並論，可知吊扣（銷）車輛牌照之規定，與罰鍰處罰相同，以制裁處罰為主要目的，均屬行政罰法所規範的裁罰性之不利處分。

另觀諸106年1月4日修訂系爭吊扣（銷）車輛牌照規定所列之立法理由，亦認定吊扣非法營業車輛牌照為裁罰規定，且提案委員陳雪生亦說明，吊扣（銷）車輛牌照規定之增修係針對以企業型態大規模之違法類型及相關違法行為，加重罰則，擬具公路法第77條及第78條有關規定，益見吊扣（銷）車輛牌照規定，係對於違章行為之行為人責任，採取包含罰鍰、勒令停業、吊扣或吊銷牌照之裁罰性處分規定，應受行政罰法之規範。

（五）關於行為時公路法第77條第2項規定之裁處對象及所吊扣（銷）車輛牌照之裁處手段，解釋上該條項後段所規定「其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月」，基於行為責任原則，得吊扣之車輛牌照，應限於違反「未經申請核准而經營汽車運輸業」之行政法上義務之行為人所有之車輛，不應不當透過所謂「基於行政管制之目的」擴張及於不知情之車輛所有人，甚至規避行政罰法之規範，否則豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁於身為車輛所有人之不知情第三人，等同於科以車輛所有人無過失責任，令其負擔較之於違規行為人尚至少須具備故意或過失責任，更重之無過失責任之荒謬結果。

又吊扣（銷）車輛牌照係限制或剝奪人民車輛使用權利，對於人民權利乃屬於限制權利較重及損害較大之處罰手段，倘依原判決對於公路法第77條第2項規定之解釋適用，則係對不論有無故意或過失之車輛所有人，採取較故意違規之行為人為重之處罰。

從而，原判決將行為時公路法第77條第2項後段之裁罰方式予以分別割裂適用及裁罰對象範圍所為解釋，顯然有悖於自己行為責任、比例原則及平等原則，有解釋適用法令不當之違法。

（六）縱認上訴人交付系爭車輛行為該當於未經申請核准經營汽車運輸業之違規行為，然被上訴人先後以上訴人分別於104年2月6日及105年6月16日未經申請核准經營汽車運輸業之行為，依據行為時公路法第77條第2項規定，對上訴人先後於105年7月14日、106年3月17日分別作成前處分及原處分，對於前處分送達上訴人前之105年6月16日違規行為，作成原處分再對上訴人為裁罰，原處分顯有違反一行為不二罰原則之違法瑕疵，依法應予撤銷。

原判決卻以被上訴人於104年4月28日所作成，但於105年1月4日即已經撤銷失效之第00-0000000號處分書作為切斷法律上一營業行為之標準，原判決亦有違反一行為不二罰原則之違法等語，為其論據。

六、本院查：

(一)按公路法第2條第14款及第15款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。

十五、計程車客運服務業：指以計程車經營客運服務而受報酬之事業。」

同法第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。

自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。

四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。

……」第37條第1項規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。

二、經營市區汽車客運業：㈠屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。

㈡屬於縣（市）者，向縣（市）公路主管機關申請。

三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」

行為時（即106年1月4日修正前）第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」

第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」

可知，基於規範體系解釋，公路法第37條第1項本文、第77條第2項及第79條第5項所稱之「汽車運輸業」，應包括同法第2條第14款及第15款之「汽車或電車運輸業」及「計程車客運服務業」。

而交通部基於公路法第79條第5項規定授權所訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」

旨在規範主管機關應依職權舉發該違規，係屬執行公路法之技術性事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。

準此，苟未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。

又公路法第2條第14款及第15款所謂「事業」，並未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論法人或自然人，如以小客車出租載客為營業者，即屬上開法律之規範對象。

況觀諸我國現況，經營計程車客運業者，多以自然人為主，是如將以小客車出租載客收費營利之自然人排除於前揭規範之外，顯有悖於公路法之立法意旨。

另所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確基於反覆實施之意圖而為之者，縱其僅被查獲1次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲1次之情形），仍不影響其營業行為之認定。

(二)次按行政罰為國家對違反行政法上義務之人，採取非難性手段，以消滅其過去違規且有責行為之責任，而一般性預防將來違規行為之發生。

此一公權力之發動，依行政罰法第7條第1項規定，乃以行為人有故意或過失違反行政法上義務之行為為前提，行政機關所採取手段，係以行政罰法第1條之罰鍰、沒入及第2條所定其他裁罰性不利處分等方法，對人民之違法行為予以制裁，使其知所警惕，避免日後再破壞行政秩序，藉此間接達成行政目的，其裁處程序係適用行政罰法等規定。

惟行政機關為維持行政秩序，依法所得採行限制人民自由或權利之規制手段，除行政罰以外，尚有所謂管制性之不利益行政處分，其特質在於以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，積極實現行政目的，其發動不以存在一有責之違反行政法上義務事件為限，其作成程序則應適用行政程序法等規定。

公路法第77條第2項前段，規定主管機關對未依公路法申請核准而經營汽車運輸業者，得裁處罰鍰，固屬行政罰；

惟同條項後段關於主管機關對供作非法經營汽車運輸業使用之汽車，得吊扣或吊銷車牌之規定，考其立法意旨，當在令原充作違規營業用車輛於一定期間內無法再為使用，資以禁絕違規營業人得以運用原有之車輛，繼續違規經營運輸業之可能，以利健全公路營運系統等行政任務之執行，是以依該規定所吊扣或吊銷車牌之汽車，自不以同條項前段違規行為人所有者為限。

核此立法，係賦予行政機關以直接形成符合法律要求之行政秩序的方式，積極實現行政目的之權限，其發動不應限於車輛提供者有違反行政法上義務之行為，其性質為管制性之不利行政處分，而非行政罰，自無行政罰法相關規定及自己責任原則之適用。

又參諸汽車牌照之發給，除賦予汽車得行駛於公路之權利，亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是以就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於天災、人禍等不可抗力事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，當無違反比例原則及平等原則可言。

從而，原判決據以認定系爭車輛係黃朝根用以違規營業之工具，自得依法對車輛所有人即上訴人吊扣車牌予以管制，此與上訴人有無參與黃朝根之違規行為，或是否具有違章之主觀責任條件，均無關聯等情，尚無違誤。

上訴人徒執己見，主張行為時公路法第77條第2項後段有關對違規營業用車輛吊扣（銷）牌照屬行政罰，而非管制性行政處分，應受行政罰法之規範，原判決違反行政罰法第2條之定義，第4條處罰法定主義、自己行為責任、比例原則、平等原則及司法院釋字第418號解釋意旨云云，均不足採。

(三)本件違規行為之經營型態，與傳統計程車客運服務業相較，均係以小客車出租載客方式提供客運服務，並按行駛里程長短計價收取報酬，雖與傳統計程車客運服務業者之媒合方式略有差異，惟黃朝根使用Uber網路系統平臺媒合提出需求之乘客，其性質與計程車客運服務業者「駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡叫車中心媒合駕駛」，尚無本質上之差異，核屬使用上訴人所提供之系爭車輛，未經申請核准經營汽車運輸業（計程車客運服務業）之行為。

是原判決因認上訴人以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，於法無違等情，固非無見。

惟按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

又參酌同法第37條第1項規定可知，交通部、直轄市政府、縣市政府均為公路主管機關，惟所轄事務仍有區別。

交通部依公路法第79條第5項規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，以管理汽車及電車運輸業等相關事項。

該規則第139條之1係92年5月7日修正時首次增訂，內容為「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。

（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。

（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；

直轄市轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」

此規定於93年11月26日修正時，就委任或委託之事項，增列處罰一項；

而101年6月6日則修正為無論是臺灣省轄內或福建省金門縣、連江縣轄內，均由交通部委任交通部公路總局辦理；

復於102年3月22日修正增訂轄區為改制後之直轄市，得暫由交通部委任交通部公路總局辦理；

嗣102年7月22日再修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。

（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」

交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即被上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。

惟上開公告所委任之事項，究係僅限於其所列舉之汽車運輸業？抑或包括汽車運輸業管理規則第139條之1所列舉之「汽車運輸業」？亦即該公告有無將「直轄市轄內計程車客運業」之相關管轄權限一併委任被上訴人？抑或交通部有無另以公告或其他方式將「直轄市轄內計程車客運業」之相關管轄權限委任被上訴人辦理？事涉被上訴人就本件吊扣系爭車輛之牌照，有無欠缺管轄權限？均非無疑，而尚待究明。

(四)綜上所述，本件上訴理由雖非全然有據，然原處分既有如上之權限爭議，且原審未依職權調查前揭證據認定事實，本院無從為法律上之判斷，爰將原判決廢棄，發回原審就前揭事證詳為調查之後，另為適法之裁判。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 11 月 22 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 黃 淑 玲
法官 姜 素 娥
法官 林 欣 蓉
法官 鄭 忠 仁

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 11 月 22 日
書記官 蘇 婉 婷