最高行政法院行政-TPAA,107,判,711,20181206,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第711號
上 訴 人 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯
訴訟代理人 薛維萱

被 上訴 人 林立成即運成企業社


上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國107年6月13日臺北高等行政法院106年度訴字第1682號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、被上訴人為獨資組織，登記營業項目為人力派遣業、理貨包裝業，而經上訴人所屬臺北區監理所（下稱臺北監理所）監警聯合稽查小組於民國106年4月10日14時20分許，在新北市○○區○○路0號前，攔檢查獲訴外人顏登祥駕駛被上訴人所有0482-PD號自用小貨車（下稱系爭車輛）載運貨物，因認被上訴人未經核准擅自經營汽車貨運業，當場予以開單舉發，移送上訴人處理。

嗣上訴人以被上訴人違反汽車運輸業管理規則第138條規定，依公路法第77條第2項規定，以106年6月13日第40-4002391號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處被上訴人新臺幣(下同）100萬元罰鍰；

並吊扣牌照4個月。

被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決撤銷原處分關於罰鍰及該訴願決定部分，並駁回被上訴人其餘之訴。

上訴人不服，遂提起本件上訴。

（被上訴人就敗訴部分未提起上訴，此部分已確定）。

二、被上訴人起訴主張略以：上訴人查獲當日係因威鵬科技有限公司（下稱威鵬公司）委託理貨，被上訴人乃派遣員工顏登祥至該公司理貨完畢後，駕駛系爭車輛將貨物送至新航通運有限公司（下稱新航公司），查獲時系爭車輛上僅有兩個空紙箱。

又被上訴人係與新航公司配合，由該公司將被上訴人理貨完畢之貨物運送至收貨人處，新航公司遂將被上訴人名稱一同印在拖運單上，不得據此認定被上訴人有經營汽車運輸業之行為；

且被上訴人僅向威鵬公司收取理貨報酬，新航公司之運費，係由該公司向威鵬公司收取，被上訴人未從中獲取報酬，自不構成未經申請核准即經營汽車貨運業之處罰要件等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、上訴人則以：被上訴人未申請登記貨物運送之營業事項，自不得從事運送貨物。

據上訴人調查取得被上訴人開立予威鵬公司之發票，品名項目為「運費」，付款方式為月結，顯見被上訴人有常態載送貨物受有報酬之行為。

依被上訴人所述系爭車輛至威鵬公司理貨完畢後，將貨物送至新航公司五股站，其運送地點應為威鵬公司（淡水）至新航公司五股站；

本件查獲時，系爭車輛上之兩箱貨物均完整封箱，其中一箱用保鮮膜加固保護紙箱及內容物，且紙箱外側已貼產品標籤，顯見應屬完整包裝且內含貨物，與被上訴人所稱僅載兩個空紙箱顯有不符，被上訴人確有經營汽車運輸業之違規事實等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以：

(一)被上訴人之系爭車輛車門有「新航線快遞」字樣，該車載運之兩紙箱外觀完整、擺放整齊，紙箱上方封口均貼透明膠布封裝，其中一紙箱尚捆有透明膠膜，並非空箱。

而依舉發當日查獲之貨運單，除印載新航快遞外，亦印載運成企業社，且載明寄收貨人、發送貨地址及日期等內容，足見該二紙箱確為當日待運之貨物，被上訴人亦自承將貨物自淡水運至位於五股之新航公司等情；

且其於106年3月15日開立予威鵬公司之統一發票，品名亦記載「運費」，足見被上訴人有參與淡水至五股段之運送。

又經原審依職權函詢威鵬公司、新航公司查復與被上訴人交易往來情形，暨被上訴人自承運費是由其向威鵬公司請款後，將其中5成運費支付予新航公司，新航公司與威鵬公司無直接交易關係，運送途中貨物若有毀損、遺失，亦由被上訴人負責賠償等語，益見被上訴人係與新航公司合作，由被上訴人與威鵬公司成立運送貨物契約，經被上訴人向威鵬公司取貨及理貨完畢後，將貨物自淡水區運送至五股區之新航公司，再由新航公司接續送交威鵬公司在全省各地客戶，而由被上訴人向威鵬公司收取運費，新航公司則向被上訴人收取其中5成之運費，迄今與威鵬公司交易已約8年等情，均可認定。

被上訴人未經許可，而有經營汽車貨運業之事實，確有違反公路法第77條第2項所定違規行為，堪以認定。

(二)交通部於106年1月6日修正發布之未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準（下稱系爭裁罰基準），係屬行政規則，固得作為行政機關裁罰之參考標準之一，惟行政機關於裁罰前，仍應針對具體個案，依據行政罰法第18條第1項規定，就罰鍰金額為適切之裁量，否則即有裁量怠惰之違法。

系爭裁罰基準就裁罰金額之決定，係以遭查獲次數為依據，偏重受處罰人以往違法次數，依上說明，上訴人尚應就行政罰法第18條第1項規定及其他應考量因素予以斟酌，就罰鍰金額為適切之裁量，不得以系爭裁罰基準規定為唯一或絕對判斷之依據。

上訴人於原審自認係以被上訴人屬非法人團體及其他組織型態經營汽車運輸業，依系爭裁罰基準規定裁罰100萬元等語，足見上訴人裁罰上開罰鍰金額，純係適用系爭裁罰基準之結果，而未依行政罰法第18條第1項規定就其他因素為考量，應有裁量怠惰之違法，自得予以撤銷。

至於吊扣牌照部分，依公路法第77條第2項規定，未依公路法申請核准而經營汽車貨物運輸，得吊扣非法營業之車輛牌照4個月至1年，原處分吊扣系爭車輛牌照4個月，並無不合，且為法定最短之吊扣期間，被上訴人請求撤銷此部分原處分，即無理由，應予駁回等詞，為其論據。

五、上訴意旨略謂：行政機關行使裁量權，除有逾越權限或濫用權限之違法外，行政法院不得審查行政裁量行使之當否。

由系爭車輛違規營業訪談紀錄內容可知，上訴人已確認受處分對象為非法人團體之商號，並以運送貨物為業，且其與威鵬公司有委託運送關係長達數年，而未依申請核准經營汽車貨運業事證明確，上訴人考量被上訴人之責任條件為故意，且違規行為因屬營業行為，雖僅被查獲一次，仍能確認其有反覆、繼續之違法意圖，足認上訴人已就違法行為對交通運輸管理之危害程度、危害之持續期間、所得利益等因素，依系爭裁罰基準第5點處以被上訴人100萬元罰鍰，於法有據，原審認上訴人有裁量怠惰、未依行政罰法第18條第1項規定審酌其他因素等缺失，核有判決不適用法規或適用不當之違法。

又依本院93年判字第309號判例意旨，上訴人適用裁罰基準，除便於個案能妥適為裁量外，尚能兼顧法律適用一致性，以符平等原則。

本件經認定之違規行為既無上開判例所謂與裁量基準典型情形有異之特殊情形，則上訴人依裁罰基準所作之處分應屬適法等語。

六、本院經核原判決於法無違，茲就上訴意旨論斷如下：

(一)按「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」

「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」

行政程序法第10條、行政罰法第18條第1項分別定有明文。

行政機關為協助所屬人員或下級機關行使裁量權，並維持法律適用之一致性及符合平等原則，固得訂頒裁量基準，供作所屬人員或下級機關於個案行使裁量權之準據(行政程序法第159條第2項第2款參照）。

惟行政機關訂定之裁量基準，應遵循法律授權之目的及範圍，且其裁量時所取決者，僅就典型之案例為規定，而非具體之個案。

故行政機關於個案行使裁量權時，原則上應受裁量基準之拘束(行政程序法第161條參照），但該具體個案如有特殊狀況或考慮行政罰法第18條第1項之審酌因素後，與裁量基準所定之典型案例情節有所不同時，自應本於法律授權目的為裁量，作成不同於裁量基準之決定，俾符個案之實質正義，否則即構成裁量怠惰之違法。

(二)再則，對於人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其情節有區分程度輕重之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當，且應避免以單一標準區分違規情節之輕重，並據以計算罰鍰金額，否則於特殊個案情形，可能無法兼顧其實質正義，造成個案顯然過苛之處罰，而違反憲法第23條之比例原則與憲法第15條保障人民財產權之意旨（司法院釋字第423號、第641號、第685號解釋參照)。

交通部就未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業，應依公路法第77條第2項予以裁罰者，於106年1月6日修正發布系爭裁罰基準第1點規定：「未依公路法……申請核准，經營汽車運輸業及計程車客運服務業者，得依其違反情節輕重，依本基準規定裁罰；

……。」

第2點至第4點規定，乃針對違規行為人為「個人」者，按行為人係違法經營公路法第34條第1項所定何種汽車運輸業類型，及所使用車輛之大小，與違規次數之多寡等區別標準，分就「個人以小型車、機車經營汽車運輸業」、「個人以大型車經營汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業」、「個人以大型車經營公路汽車客運業、市區汽車客運業、遊覽車客運業」之違規型態，根據行為人違規次數之不同，在10萬元至50萬元之範圍內，訂定數額各不相同之罰鍰裁處標準。

惟第5點針對違規行為人為「法人、非法人團體或其他組織」者，其罰鍰之裁罰基準則僅規定：「第1次，處新臺幣100萬元罰鍰。

第2次，處新臺幣500萬元。

……。」

並未如前述對個人予以處罰之情形，參酌行政罰法第18條第1項規定，就行為人違反行政法上義務行為所生影響及可能獲得利益之差異（如未經申請核准經營貨運業，係對委託運輸者之財產權造成影響，惟非法經營客運業，則可能危害乘客之生命、身體安全；

又以小型車、機車或大型車作為違法經營運輸業之工具，受影響之貨物數量或乘客人數顯有區別，違法行為人因而所受利益亦不相同）等因素，予以考量，僅因行為人並非「個人」，即不問情節輕重，對於第一次之違規行為，裁處相當於同裁罰基準第2至4點對個人所定罰鍰上限金額（50萬元）2倍之100萬元高額罰鍰，乃僅以違規之行為主體非屬單一自然人，為設定裁處罰鍰數額下限之唯一準據，並非根據受處罰人之違規事實具體情節輕重，依公路法第77條第2項規定，所為之合理裁量基準。

依上開說明，上訴人對於未經核准經營汽車運輸業、計程車客運服務業之「法人、非法人團體或其他組織」者，仍應本於公路法第77條第2項之立法目的與個案實質正義之要求，斟酌個案具體情狀及行政罰法第18條第1項之審酌因素，就罰鍰金額為適切之裁量決定，不得逕依系爭裁罰基準第5點規定為唯一或絕對標準。

本件被上訴人為獨資組織，其未經許可而經營汽車貨運業，違反公路法第77條第2項規定，暨上訴人係以被上訴人屬非法人團體及其他組織，且第一次違規，而依系爭裁罰基準第5點規定，處以罰鍰100萬元，為原審依法確認之事實，核與卷內證據相符，則原判決以上訴人裁罰被上訴人上開罰鍰金額，純係適用系爭裁罰基準之結果，而未依行政罰法第18條第1項規定之審酌因素為考量，應有裁量怠惰之違法，撤銷此部分罰鍰之原處分，即無不合。

(三)又裁量係屬於行政固有權限，應由行政機關自行為之，行政法院不得代行政機關行使裁量權，亦不得自行採用行政機關未審酌之裁量事由。

上訴人於原審已自認因被上訴人屬非法人團體及其組織來經營汽車運輸業，而依上級機關訂定之系爭裁罰基準予以裁罰等語在卷（見原審卷第134頁），上訴意旨援引原審依職權調查所確認被上訴人與威鵬公司間有委託運送關係，交易期間已約8年之事實，主張被上訴人未依申請核准經營汽車貨運業，責任條件為故意，且其違規行為因屬營業行為，雖僅被查獲一次，仍能確認有反覆、繼續之違法意圖，足認上訴人已就行政罰法第18條第1項規定之審酌因素為綜合考量，依系爭裁罰基準第5點處以100萬元罰鍰，於法有據，執以指摘原判決認上訴人有裁量怠惰之缺失，實有判決不適用法規或適用不當之違法云云，並無可採。

(四)綜上所述，原判決撤銷原處分關於罰鍰及該訴願決定部分，核無違誤，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 12 月 6 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南
法官 蘇 嫊 娟
法官 高 愈 杰
法官 蕭 惠 芳

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 12 月 6 日
書記官 廖 鴻 勳