最高行政法院行政-TPAA,107,判,713,20181206,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第713號
上 訴 人 張志豪
張文鍾
白景祿
共 同
訴訟代理人 鍾錫資 律師
被 上訴人 南投縣政府
代 表 人 林明溱
參 加 人 南投縣南投市光興特區自辦市地重劃區重劃會

代 表 人 陳登桂
訴訟代理人 梁宵良 律師

上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國106年7月6日
臺中高等行政法院106年度訴字第27號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、被上訴人擬定「變更中興新村（含南內轆地區）都市計畫（第2次通盤檢討）（第2階段）案」，報經內政部以民國104年11月6日台內營字第1040816338號函核定，被上訴人據以104年11月18日府建都字第10402285891號公告自104年11月19日凌晨起發布實施；
另被上訴人依都市計畫法第23條規定，以104年12月4日府建都字第10402371571號公告（下稱104年12月4日公告）自104年12月7日凌晨起發布實施「擬定中興新村（含南內轆地區）都市計畫（原綠16綠地變更為住宅區暨周邊住宅區）細部計畫案」（下稱系爭細部計畫）。
上訴人並非系爭細部計畫範圍內之土地所有權人，以其住所緊臨計畫範圍，認為範圍內之原綠16綠地，由綠地變更為住宅區，被上訴人誤將範圍內土地所有人依法應回饋之30%綠地，指配於本應自行分擔之道路、停車場等公共設施用地，其核定之系爭細部計畫係屬違法等情，於105年8月5日與第三人熊英輝提出陳情，經被上訴人以105年8月23日府建都字第1050165567號函（下稱105年8月23日函）復後，上訴人對被上訴人104年12月4日公告及105年8月23日函提起訴願，經內政部105年12月26日台內訴字第1050089310號訴願決定不受理後，提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及被上訴人104年12月4日公告，原審法院106年度訴字第27號判決（下稱原判決）駁回其訴，仍不服提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
㈠、上訴人住在南投市中興新村○○路，周邊綠地是被上訴人早年編定的公園預定地，是居住好處所。
因被上訴人104年12月4日公告核定系爭細部計畫，原綠16綠地變更為住宅區且已動工開挖，使生活品質下降，影響房價，對上訴人權益傷害甚巨，依司法院釋字第156號、第742號解釋意旨，提起行政救濟。
㈡、系爭細部計畫之核定違法：
⑴、違反獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵自辦重劃辦法）第5條自辦市地重劃範圍不得小於一個街廓之規定，原綠16綠地四周為住宅土地，無聯外道路，原規劃為公園綠地，被上訴人未說明變更為住宅區之所謂都市計畫需要為何，令人啟疑，並破壞○○路102巷原有都市計畫巷道囊形設計之宗旨與精神、巷道原有功能。
⑵、違反南投縣都市計畫委員會審議都市計畫土地變更回饋原則（下稱南投縣回饋原則）表一公共設施變更為可建築用地應提供公共設施回饋標準表，土地所有權人應提供30%土地回饋之規定。
系爭細部計畫未要求業者依該回饋原則提供30%回饋土地，僅以已依都市計畫通盤檢討之附帶條件內容配置並提供30%以上公共設施，無需再依南投縣回饋原則辦理。
然回饋原則與附帶條件可併存，並無衝突，業者除應依附帶條件擬定細部計畫外，並應於細部計畫公告實施後，提供30%回饋土地無償移轉予被上訴人後，始得核發建造執照。
被上訴人同意業者將自行規劃之內部聯外道路作為30%回饋土地而核准重劃案，則南投縣回饋原則所定「提供之公共設施土地應面臨計畫道路」如何解釋，其見解與作法顯有可議，因為原無聯外道路之公園綠地變更為住宅用地，本應自行規劃道路供進出，業者將其自行規劃之道路，解釋為回饋土地，於理不合。
⑶、違反都市計畫法第45條公園、體育場所、綠地、廣場及兒童遊樂場等布置，除特殊情形外，占用土地總面積不得少於全部計畫面積10%之規定。
系爭都市計畫第2次通盤檢討，規劃的全部面積為706.78公頃，但依都市計畫法第45條遊樂場所等布置面積為62.40公頃，僅占全部計畫面積8.83%，被上訴人反其道而行，將早已編定為綠地之原綠16綠地變更為住宅用地，違反都市計畫法且罔顧居民權益。
㈢、被上訴人原應依都市計畫法第45條規定保留綠地，將不符自辦市地重劃條件之原綠16綠地公園預定地，核定參加人所擬具之系爭細部計畫，使之變更為住宅區，復未依法要求計畫範圍內土地所有權人無償提供30%回饋土地，違法事實明確等語，聲明求為判決撤銷訴願決定及被上訴人104年12月4日公告。
三、被上訴人則以：
㈠、上訴人非系爭細部計畫範圍內之土地所有權人，其權利與系爭細部計畫無直接關係，沒有訴訟權能，無保護必要，為當事人不適格。
原綠16綠地於被上訴人84年7月27日府建都字第122574號公告（下稱84年7月27日公告）「中興新村（含南內轆地區）都市計畫（第1期公共設施保留地專案通盤檢討）」時，由綠地變更為住宅區，並加註附帶條件「應另行擬定細部計畫（含配置適當之公共設施用地與擬具公平合理之事業及財務計畫），並俟細部計畫完成法定程序發布實施後始得發照建築」之內容。
因變更範圍土地未與計畫道路相連接，致無法依附帶條件規定完成擬定細部計畫，於辦理「變更中興新村（含南內轆地區）都市計畫（都市計畫圖重製暨第2次通盤檢討）」時，經內政部101年10月19日內授營字第1010810162號函檢送之內政部都市計畫委員會101年10月2日第789次會議（下稱第789次會議）決議修正附帶條件，內容為「⑴土地所有權人應另行擬定細部計畫以市地重劃方式辦理，並俟完成法定程序發布實施後始得發照建築。
①細部計畫範圍除包括附帶條件範圍內全部土地外，並得涵蓋周邊其他鄰接土地。
②細部計畫範圍界應與都市計畫道路相連接，其連接處長度不得少於8公尺。
③細部計畫所配置公共設施用地面積（含聯外道路）不得少於細部計畫範圍內土地面積之30%。
⑵請被上訴人於南投縣都市計畫委員會審定細部計畫後，先行擬具市地重劃計畫書，送經市地重劃主管機關審核通過後，再檢具變更主要計畫書、圖報內政部逕予核定後實施。
⑶本案如無法於委員會審議通過紀錄文到3年內擬具市地重劃計畫書，送經市地重劃主管機關審核通過者，請被上訴人於期限屆滿前敘明理由，重新提會審議延長上開開發期程。
⑷本案於委員會審議通過紀錄文到3年內未能依照前項意見辦理者，應維持原計畫或依都市計畫法定程序檢討變更為其他適宜土地使用分區。」
㈡、嗣參加人依都市計畫法臺灣省施行細則第8條規定，自行擬定細部計畫，於103年9月5日檢送細部計畫書、圖送被上訴人辦理審議作業。
被上訴人以103年11月18日府建都字第1030221766號函辦理公開展覽作業後，104年7月23日南投縣都市計畫委員會第254次會議審議通過，內政部104年11月6日台內營字第1040816338號函核定「變更中興新村（含南內轆地區）都市計畫（第2次通盤檢討）（第2階段）」，被上訴人以104年11月18日府建都字第10402285891號公告自104年11月19日凌晨起發布實施，並以104年12月4日公告自104年12月7日凌晨發布實施系爭細部計畫案，此細部計畫符合第789次會議決議之修正附帶條件及都市計畫法第23條規定。
㈢、系爭細部計畫範圍內土地面積於都市計畫書載明，並無獎勵自辦重劃辦法、都市計畫法臺灣省施行細則範圍不得小於一個街廓的限制問題；
97年1月16日訂定之南投縣回饋原則係就南投縣都市計畫委員會審議都市計畫土地變更之回饋，然本件原綠16綠地係84年7月27日公告發布實施變更為住宅區，並附帶條件，第789次會議僅修正附帶條件，與南投縣回饋原則之適用對象不同，無上訴人所稱違反該回饋原則的問題。
至上訴人所稱違反都市計畫法第45條規定部分，於變更系爭都市計畫（第1期公共設施保留地專案通盤檢討），檢討公共設施綠地用地共48處，計畫面積29.40公頃，已開闢面積15.12公頃，使用率為51.4%。
依臺灣省第1期都市計畫公共設施保留地專案通盤檢討作業原則之標準，綠地按實際需要檢討之。
故依公共設施面積檢討分析表表示視實際需要檢討，並無不足情形。
本案綠地經各級都市計畫委員會審議通過，故未違反都市計畫法第45條規定等語資為抗辯，聲明求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、參加人以：
㈠、參加人依主要計畫內容，擬定細部計畫，經被上訴人依法定程序發布實施，符合法律規定。
系爭細部計畫案編號細-1（8公尺）及細-2（6公尺）號細部計畫道路及其銜接之○○路102巷道路（含6公尺車道及兩側各3公尺人行步道），均為被上訴人依法配置及編製於主要計畫及細部計畫書圖內之道路，為都市計畫道路。
系爭細部計畫以上開兩條道路與○○路102巷相連接，未變更該102巷計畫道路路形，亦未影響原有道路功能，且系爭細部計畫屬低密度住宅區，未來人口數、交通流量均經都市計畫委員會審議通過，無上訴人所稱破壞○○路102巷巷道原有功能或使交通嚴重混亂之情。
㈡、系爭細部計畫範圍內之土地，除原綠16綠地之○○段688、695、696、699地號等4筆附帶條件土地外，尚包含周邊之○○段662、662-1、664、675、686-1、687-3、693、693-1、693-20、697、698、700地號等12筆相鄰住宅區土地，面積計6,357.36平方公尺，規劃之公共設施道路1,713.8平方公尺、廣場兼停車場用地202.3平方公尺，計公共設施用地面積1,916.l平方公尺，占細部計畫總面積30.14%，符合第789次會議決議之附帶條件。
另細部計畫範圍內土地所有權人依獎勵自辦重劃辦法成立自辦市地重劃會，辦理重劃作業，相關細部計畫劃設道路及廣場兼停車場用地，除納入土地所有權人共同負擔外，未來完成重劃工程辦理地籍整理作業時，該共同負擔之公共設施用地所有權亦應登記為南投縣所有，交相關機關管理，且重劃作業完成後，土地所有權人始能取得重劃後分配土地申請建築使用等語。
五、原判決駁回上訴人之訴，係以：
㈠、上訴人雖為系爭細部計畫範圍外之土地所有權人，然其土地緊臨原綠16綠地，該綠地經都市計畫定期通盤檢討，變更為住宅區，對上訴人權益亦有影響，上訴人認為損害其權利或法律上利益，自得提起訴訟以資救濟，基於有權利即有救濟之憲法原則及司法院釋字第742號解釋意旨，應認被上訴人104年12月4日公告為行政處分，使上訴人之權利或法律上利益得有救濟。
㈡、依都市計畫法第23、26、27、42、45條，獎勵自辦重劃辦法第5、21條，司法院釋字第156號、第742號解釋，被上訴人104年12月4日公告並無違誤。
而依原綠16綠地變更為住宅區之過程，原綠16綠地於84年7月27日公告時，已由綠地變更為住宅區，並附帶條件，嗣內政部第789次會議決議修正附帶條件，參加人自行擬定細部計畫、被上訴人104年9月11日府地劃字第1040173356號函准予核定實施市地重劃。
被上訴人都市計畫委員會第254次會議審議通過系爭細部計畫，範圍除附帶條件範圍內全部土地外，涵蓋周邊其他鄰接土地、連接處長度不得少於8公尺、公共設施用地面積（含聯外道路）劃設30.14%，程序及內容皆符合修正之附帶條件及都市計畫法第23條規定，土地所有權人依該主要計畫內容完成擬定細部計畫書、圖，經被上訴人依法定程序發布實施，亦符合法律規定。
而現場確設有廣場兼停車場、寬8公尺、6公尺之相連通道路以聯接寬6公尺、兩旁為各3公尺人行道之○○路102巷，為依法配置於主要計畫及細部計畫書圖內之道路，為都市計畫道路，無上訴人所稱違法或違反獎勵自辦重劃辦法、南投縣回饋原則、都市計畫法第45條規定問題等情為論據。
六、上訴理由略謂：
㈠、依獎勵自辦重劃辦法第5條、都市計畫法臺灣省施行細則第9條規定，自辦市地重劃範圍不得小於一個街廓為原則，因都市計畫需要不在此限之但書，則為例外，例外應從嚴解釋，訴訟程序中，如經質疑，法院應從嚴審查。
系爭細部計畫範圍之土地，原僅為1千多坪之公園預定地，四周住宅圍繞，無聯外道路，為小於一個街廓而不具自辦市地重劃標的要件之土地，第789次會議修正附帶條件為「計畫範圍除附帶條件範圍內全部土地外，並得涵蓋周邊其他鄰接土地」後，範圍雖擴充至6357.36平方公尺，但仍屬小於一個街廓之土地。
對於有何都市計畫需要、是否有明顯之天然界線、主要計畫另有規定範圍為何等事項，未見被上訴人提請南投縣都市計畫委員會審議，就系爭細部計畫案本應不予核定。
被上訴人就但書例外情形，未提出書證證實，原判決以被上訴人主張為依據，未具體說明系爭細部計畫如何符合但書之例外情形，有判決不備理由之違背法令，亦違反都市計畫法第26條第1項都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更之規定。
另104年12月4日公告，未刊登在地方版，亦違反都市計畫法臺灣省施行細則第6條之規定，益見被上訴人之未公平合理。
㈡、依第789次會議決議修正附帶條件，要求日後擬定之細部計畫，範圍界應與都市計畫道路相連接，而依被上訴人都市計畫委員會104年7月23日第254次會議審議之會議紀錄「計畫範圍與面積，本細部計畫區位於中興新村（含南內轆地區）都市計畫區之腰身西側，編號4-1計畫道路（○○路）、4-3計畫道路（○○路）所圍之街廓」，系爭細部計畫所稱計畫道路是指○○路、○○路，而○○路102巷道，已違背上開第789次會議決議之本意，原判決有事實認定錯誤、判決不備理由之違背法令。
㈢、84年7月27日公告之都市計畫（第1期公共設施保留地專案通盤檢討）加註之附帶條件，因變更範圍土地未與計畫道路相連接，致無法按附帶條件規定完成擬定細部計畫法定程序，應認細部計畫未完成，條件未成就，細部計畫範圍內之土地無從變更為住宅區，原判決認為原綠16綠地已於84年7月27日公告發布實施變更為住宅區，不無可議。
嗣第789次會議決議修正附帶條件，會議紀錄附表一專案小組後逕向本部陳情意見明細表，編號第35變更內容附帶條件已指明「依被上訴人所訂都市計畫土地變更回饋原則辦理」，自應適用南投縣回饋原則，原判決認為適用對象不同，不無可議，而系爭細部計畫範圍內之道路、廣場兼停車場，乃計畫範圍內住戶所必需，對一般社會大眾而言，毫無都市計畫法第27條之1規定之公共設施可言，原判決復未調查證據確認事實，有判決不備理由、違背經驗法則之違誤。
㈣、關於系爭細部計畫是否違反都市計畫法第45條的問題，原審似以「基地位於住宅區中間且無路可通」、「經各級都市計畫委員會審議通過」認定未違反該規定，均非法文規定之特殊情形，有判決不依法律之違背法令。
又舉無關之84年7月27日公告之都市計畫（第1期公共設施保留地專案通盤檢討）公共設施綠地用地開闢面積及使用率，為不利上訴人之認定，亦有以不具關聯性證據認定事實之違背法令。
㈤、系爭細部計畫範圍內之廣場兼停車場公共設施，有對外不可聯通情形，且範圍內設置之聯外道路，至少須有一條寬度8公尺道路，然現場設置兩條連接至○○路102巷之道路，寬度非原審勘查認定之8公尺、6公尺，而是6.4公尺、4.4公尺道路，道路兩側為供公共使用、寬0.8公尺之排水溝渠。
而溝渠屬平均地權條例第60條第1項公共設施之一，與道路係各自獨立之公共設施。
原審誤將溝渠併入道路計算寬度，有判決不適用法規之違法。
況系爭細部計畫範圍內之道路、廣場兼停車場公共設施，均設置於對外完全封閉之住宅區內，屬平均地權條例第60條第1項所稱實施市地重劃時應由重劃區土地所有權人按土地受益比例共同負擔之公共設施項目，此與依都市計畫法第27條之1規定訂頒之土地變更回饋原則，應由土地所有權人按產權比率共同負擔回饋之綠地，二者公共設施之取得法源依據、方式及目的均不同。
本件在建造執照核發前，即應登記予被上訴人之回饋綠地，應面臨計畫道路，然本件未見土地所有權人回饋30%面臨計畫道路之綠地，被上訴人盡失政府應有之公正誠信立場，其作法已逾越權限或濫用權力，恐涉圖利他人之嫌，其核定系爭細部計畫，並以104年12月4日公告發布實施，為違法之行政處分。
原判決僅採納被上訴人辯詞，未詳予審查，有判決不適用法規或適用不當之違法等語。
七、本院按：
㈠、行政法院作為國家機關，為維持其正常的機能，真正以司法裁判解決紛爭，達到保障人民自己權利或利益之救濟為目的，故行政訴訟有必要限於維護自己權益之人始得提起。
訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。
但法律另有規定者，從其規定。」
第18條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」
行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」
準此，必須是行政處分的相對人或利害關係人，始得以政府機關之行政處分違法，經訴願未獲救濟，提起撤銷訴訟。
又所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內（參見本院75年判字第362號判例意旨）。
至法律上利害關係之判斷，係以新保護規範理論為界定利害關係人範圍之基準，即須先認定行政處分所依據之法規範對該第三人而言係為保護規範，若法律已明文規定第三人得提起行政爭訟，固無疑義；
如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該非處分相對人亦得提起行政訴訟。
是以，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由新保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；
但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等事實上利益或反射利益受損害，則非為法律所保護之對象，不在上開所稱利害關係人之範圍內，該第三人執此起訴，即難謂有訴訟權能。
㈡、查原綠16綠地於84年7月27日公告都市計畫（第1期公共設施保留地專案通盤檢討）時，由綠地變更為住宅區並附帶條件，嗣無法依附帶條件規定完成擬定細部計畫，內政部第789次會議修正附帶條件，決議「土地所有權人另行擬定細部計畫以市地重劃方式辦理，俟完成法定程序發布實施後始得發照建築；
細部計畫範圍除附帶條件範圍內全部土地，並得涵蓋周邊其他鄰接土地；
細部計畫範圍界應與都市計畫道路相連接，連接處長度不得少於8公尺；
細部計畫配置之公共設施用地面積（含聯外道路）不得少於範圍內土地面積30%；
……；
本案如無法於委員會審議通過紀錄文到3年內擬具市地重劃計畫書，送經市地重劃主管機關審核通過者，請被上訴人於期限屆滿前敘明理由，重新提會審議延長開發期程；
本案於委員會審議通過紀錄文到3年內未能依照前項意見辦理者，應維持原計畫或依都市計畫法定程序檢討變更為其他適宜土地使用分區」。
嗣歷經參加人自行擬定細部計畫、被上訴人辦理審議及公開展覽作業，104年7月23日南投縣都市計畫委員會第254次會議審議通過系爭細部計畫，而內政部104年11月6日核定變更系爭都市計畫（第2次通盤檢討）（第2階段）、被上訴人104年11月18日公告發布實施後，被上訴人以104年12月4日公告發布實施系爭細部計畫案，而上訴人非計畫範圍內之土地所有權人等情，為原審確定之事實。
觀之系爭細部計畫，計畫範圍為原綠16綠地全部及周邊未開闢住宅區範圍，坐落於南投市光華段等16筆，面積約計0.635736公頃之土地，計畫內容除配合主要計畫，將住宅區參酌相關法令及地方需求劃設，並朝中低密度開發方式規劃，劃設4個完整住宅區街廓，面積計0.444126公頃，占計畫面積69.86%；
另提供鄰里性公共服務設施有廣場兼停車場及道路，面積計0.191610公頃，占計畫面積30.14%。
又對土地使用分區之管制，就細部計畫範圍內住宅區之建蔽率、容積率，一般住宅區與公共設施用地之退縮建築、一般住宅區建築基地建築時之停車空間留設等為限制（見原處分卷第72-78頁），縱其中有直接限制該區域人民之權益或增加其負擔，雖為擬定而非通盤檢討，仍得參酌司法院釋字第742號解釋意旨，認屬行政處分，此部分係以系爭細部計畫範圍內之土地所有權人為規制對象，上訴人既非系爭細部計畫範圍內之土地所有權人，自非被上訴人104年12月4日公告之相對人。
㈢、再者，土地如何合理規劃其利用，使土地依其地形及性質得以充分發揮其經濟效能並提升生活環境品質，乃土地之核心問題。
都市計畫是指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發展，並對土地使用作合理規劃，是土地利用計畫體系的一環。
都市計畫法目的係就市鎮、鄉街及特定區做整體規劃，以促進該區域有計畫之均衡發展，改善居民生活環境，必要時，更得對計畫範圍內之土地，限制使用人為妨礙都市計畫之使用。
且土地權利關係人為促進土地利用，得自行擬定或變更細部計畫申請辦理，並於申請被拒絕而內政部或縣市政府依法處理後，不得再提異議（參見都市計畫第1、3、6、9、24、25條規定），尚難認對計畫擬定範圍以外的第三人，具有保護規範之功能。
是以，非系爭細部計畫範圍內土地所有權人之上訴人，縱其主觀上認為系爭細部計畫的實施及範圍內公共設施布置的位置，將使其生活品質下降、傷害其個人權益，也只是事實上利益或反射利益受損害，並不是法律上權益受有影響，則依上開規定及說明，上訴人亦非被上訴人104年12月4日公告之法律上利害關係人，其以該公告違法為由訴請撤銷，乃欠缺訴訟權能。
八、綜上，原判決就上訴人是否具訴訟權能部分之認定，雖有判決不適用法規之違背法令，惟其駁回上訴人之訴之結論並無不合，仍應予維持。
上訴意旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。
又上訴人於本案欠缺訴訟權能，已如前述，則被上訴人104年12月4日公告之系爭細部計畫是否果如上訴人所述違反獎勵自辦重劃辦法第5條不得小於一個街廓、違反南投縣回饋原則未提供30%土地回饋、違反都市計畫法第45條等規定，已無論斷之必要，附此敘明。
九、結論，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 6 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南
法官 蕭 惠 芳
法官 高 愈 杰
法官 蘇 嫊 娟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 12 月 6 日
書記官 莊 子 誼