最高行政法院行政-TPAA,107,判,739,20181220,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第739號
上 訴 人 台灣中油股份有限公司

代 表 人 戴 謙
訴訟代理人 李元德律師
吳子毅律師
被 上訴 人 高雄市政府環境保護局

代 表 人 蔡孟裕
參 加 人 黃奕凱
黃石龍
上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國106年11月9日高雄高等行政法院104年度訴字第433號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣上訴人所屬煉製事業部高雄煉油廠（管制編號：E0000000，下稱高雄煉油廠）於高雄市○○區○○路0號場址，設置有屬行政院環境保護署（下稱環保署）依行為時空氣污染防制法（業於民國107年8月1日修正，下稱空污法）第24條第1項規定以第2批及第8批次公告之廢棄物焚化處理程序（製程編號M64）焚化爐固定污染源（下稱M64製程）、揮發性有機液體儲槽作業程序（製程編號M73）儲油槽固定污染源（下稱M73製程），並領有被上訴人核發之M64及M73操作許可證（下合稱系爭許可證），有效期限均至民國104年12月31日止。

嗣高雄煉油廠分別於104年3月24日及3月27日，依空污法第29條及行為時固定污染源設置與操作許可證管理辦法（業於106年2月13日修正，下稱許可證管理辦法）第27條規定，申請系爭許可證自有效限期屆滿之次日起展延5年。

被上訴人審查後，以104年4月16日高市環局空字第10432883700號函（下稱原處分1）否准M73製程展延之申請及104年4月20日高市環局空字第10433075200號函（下稱原處分2，與原處分1合稱原處分）否准M64製程展延之申請。

上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴。

二、上訴人於原審起訴主張：㈠系爭許可證於104年12月31有效期限屆滿後，該M64及M73製程仍有繼續使用之必要，上訴人依空污法第29條第1項規定為展延之申請，並無文件不符規定或未能補正之情事，被上訴人即應核發展延許可證。

至行政院79年9月20日台79經27536號函（下稱行政院79年9月20日函）及經濟部79年9月21日經（79）密國營字第691號函（下稱經濟部79年9月21日函）僅係機關內部往來之行文，並未對外發生法律效果，至多僅為行政指導，上訴人縱未遵循該函意旨，亦不因而受制裁或有其他不利益，被上訴人不得據以否准上訴人之申請。

縱認行政院79年9月20日函屬行政處分，惟其內容並未詳載工廠搬遷之時程、內容及範圍，尚難令第三人清楚認識其要求，具重大明顯瑕疵，依行政程序法第111條第7款規定，亦屬無效，自不得拘束上訴人。

㈡上訴人雖曾以80年5月18日80油廠00000000號函（下稱上訴人80年5月18日函）擬訂遷廠計畫時間表函送經濟部，然亦表明僅供經濟部參考用，自無拘束上訴人之可能。

況該遷廠計畫，共搬遷46座煉製操作生產工場，並未包含儲槽區及非煉製工廠區，而M73及M64等製程內容非屬煉製操作生產工場，自不在遷廠範圍中。

且依行政院秘書長105年1月22日院台經字第1050002807號函及經濟部104年12月29日經營字第10402620760號（下稱經濟部104年12月29日函）、105年1月30日經營字第10500517630號、第10500517631號函意旨可知，高雄煉油廠之儲槽區及公用設備等設施確實非屬遷廠計畫範圍內，且該等製程設備仍有繼續操作之必要。

至拆遷計畫明細表第3期編號8記載「輕油摻配工場」，雖可推知拆遷範圍有包含輕油摻配工場，然所稱之輕油摻配工場係指M75製程，與M73製程不同，M73製程非屬遷廠範圍。

㈢M73製程之儲槽設施乃上訴人所屬煉製事業部大林煉油廠（下稱大林煉油廠）將油料輸往中南部的唯一輸儲管道，倘予停用，除造成民生用油恐慌與軍方戰機用油JP-8短缺等問題外，亦恐危及國家安全存油量，上開油品之儲放及輸送等問題亦非橋頭油庫或油罐車載送等方式得以解決，是M73製程有繼續使用之必要。

且依行政院及經濟部指示之政策，為穩定國內油料供應與安定國家儲油，在高雄煉油廠半屏山儲運站替代措施完成前，M73製程之儲槽設施，仍有保留供大林煉油廠輸送油料供應南部各油庫之必要。

又為配合臺灣屏東地方法院檢察署（已更名為臺灣屏東地方檢察署，下稱屏東地檢署）102年偵字第883號廢棄物清理法案件扣案物處置計畫書之執行，代為處理訴外人重光化工股份有限公司所產約637噸之乳化油料桶裝物質，經屏東地檢署指示於該案偵查終結前不得毀棄、變換、減損該等事業廢棄物，並待事件查明後，將由M6 4製程之污泥焚化爐處理。

此外，高雄煉油廠內之廢水處理場尚須處理工廠拆遷廢水、土壤及地下水整治中心整治土地作業廢水、綠能研究所廢水、高雄煉油廠內其他業務區生活污水，將同時伴隨大量污泥產生，仍需藉由M64製程就上開污泥進行焚化處理。

且於高雄煉油廠遷廠後，須就廠內之污染土壤進行整治，過程中亦有大量污泥產生，亦仰賴M64製程處理。

如委外處理，恐因數量龐大造成市場混亂及其他後遺症，且許可證之核發，不應以申請人是否得委外處理為裁量因素，否則即違反公平及不當聯結禁止原則。

㈣許可證管理辦法第31條並非原處分之法律依據，被上訴人於訴訟中追補以之為原處分之合法理由，已喪失行政處分之同一性。

基於權力分立原則，法院不宜取代行政機關行使裁量權，應避免針對行政機關未提出之理由進行確認或考量，不應允許於訴訟程序中追補。

是以，即便本件符合許可證管理辦法第31條第4款規定，仍不足以正當化原處分。

況經濟部以M73儲槽尚有加工生產之事實為由，肯認高雄煉油廠工廠登記證仍屬有效，顯見M73儲槽屬高雄煉油廠主要生產設施之一，本件並無許可證管理辦法第31條第4款所定「公私場所主要生產設施已搬遷」之情形。

且依經濟部104年12月9日經中一字第10431366330號函意旨，M73儲槽既兼有油料混合、摻配功能，足見仍有繼續加工、製造之事實，亦不符許可證管理辦法第31條第4款「無繼續生產、製造、加工之事實」之要件。

㈤大林煉油廠於102年至104年間，每年輸入M73儲槽之油品分別佔M73儲槽總量之42％、47％、54％，足見大林煉油廠所生產之油料本為M73製程之輸儲對象之一。

被上訴人陳稱M73製程自大林煉油廠接收之油品僅占該製程之3.6％，實刻意忽略大林煉油廠輸送至M73製程之油品數量，而有計算上之違誤。

且於M73製程許可證中，僅記載污染源所在公私場所名稱，並無列明原（物）料來源，難認污染物原（物）料來源必須限制於高雄煉油廠。

觀諸被上訴人97年及102年核發之M73製程許可證內容，原（物）料列表均載有「正烷烴」及「重組油」項目，該項目為大林煉油廠所生產，而非由高雄煉油廠，足見M73儲槽本可接收大林煉油廠之輸儲物質，既該製程得合法接收大林煉油廠之油品進行油料混合、摻配，自不符合許可證管理辦法第31條第4款之規定，被上訴人以原料來源不同或來源變更為由，駁回上訴人申請，尚非有據。

㈥依行政院環境保護署（下稱環保署）98年12月1日環署空字第0980104306號函釋意旨可知，即使工廠登記證經目的事業主管機關公告註銷，若製程仍有必要持續進行，仍屬合法設立之固定汙染源，不應撤銷或廢止許可證。

高雄煉油廠既有合法存在之工廠登記證，依舉重明輕之法理，M73及M64製程確有持續進行之必要，上訴人之申請即於法有據等語。

求為「⑴訴願決定及原處分均撤銷。

⑵被上訴人應依上訴人104年3月24日及3月27日之申請，為核准M73及M64操作許可證自有效期限屆滿日之次日即105年1月1日起展延5年之行政處分。」

之判決。

三、被上訴人則以：㈠行政院已以79年9月20日函核定上訴人於104年間應完成高雄煉油廠之遷廠作業，則自105年1月1日起，高雄煉油廠各工場已無操作之可能，M73及M64製程亦無繼續使用之可能及必要，上訴人之申請不符合空污法第29條第1項規定，被上訴人據以否准其展延之申請，並無違誤。

又依行政院79年9月20日列及經濟部79年9月21日函所示，「輕油摻配工場」列於上訴人提報之3期遷廠計畫中，故屬應於104年完成拆遷。

而由被上訴人99年9月20日核發之M63其他石油製品製造程序（下稱M63製程）操作許可證之製程說明及流程圖所載「異構物產品流向『輕油摻配工場（M73）』」，足見M73製程確屬上訴人應於104年前之拆遷範圍內。

㈡依經濟部與國防部於104年12月24日會議紀錄及陸軍第4區支援指揮部104年9月21日陸四支補字第1040011042號函可知，軍方已與上訴人研擬遷廠後相關可行應變方案及管控機制，且迄今並未發生軍方用油短缺之情事。

況自行政院以79年9月20日函命上訴人遷廠時起至被上訴人否准M73製程許可證之展延申請已達25年，上訴人應有足裕時間規劃執行相關配套措施以完成高雄煉油廠遷廠之國家重大政策推動，上訴人未妥善經營管理及解決所衍生之問題，卻以影響民生、國防用油等由卸責，自無足取。

㈢高雄煉油廠104年及105年間所申報之污泥類事業廢棄物量分別為8236.70（公噸∕年）及1057. 37（公噸∕年），105年申報量僅佔104年申報量之12.8％，顯見高雄煉油廠之主要生產設施46座工場已於104年拆遷遷廠，自105年1月1日起即無繼續生產製造，致污泥產量僅為遷廠前之12.8％，上訴人即無使用M64製程處理高雄煉油廠內污泥（含M73製程及廢水處理廠污泥）之必要。

㈣依M73製程許可證之附件資料顯示，該儲槽所儲輸之油品有自高雄煉油廠輸入之原油、石油腦、汽油、燃料油、航空燃油、柴油、苯、污油等油品（下稱系爭油品1），及自大林煉油廠與上訴人所屬石化事業部（下稱林園石化廠）輸入之正烷烴、重組油、二甲苯等油品（下稱系爭油品2）。

而M73製程操作許可證所載每年最大操作量為28,967,600公秉∕年，其中系爭油品1每年最大設計（使用）量為27,896,600公秉∕年，系爭油品2則為1,071,000公秉∕年，則自高雄煉油廠104年12月31日遷廠後，M73製程可裝載之油品僅占年最大操作量3.7％，顯無繼續使用之必要；

況自105年1月1日起，尚無油品供應短缺之情事發生，足見上訴人以其他替代方案，已足以因應系爭油品2之輸配。

㈤被上訴人為協助高雄市區鐵路地下化工程之推行，依空污法第29條第3項及同法施行細則第23條第1項第4款規定，核發被上訴人新M73操作許可證（許可證字號：高市環局空操許證字第E0922-04號）有效期限自105年12月14日起至106年12月13日止，惟該臨時性操作許可證之核發，僅為配合鐵路地下化而為，與本件駁回上訴人之申請，分屬兩事。

且該臨時性操作許可證亦僅暫時保留高雄煉油廠內部分設備，並非表示M73製程非屬遷廠範圍，自不得據此推論M73製程非屬遷廠範圍等語，資為抗辯。

四、㈠原審輔助參加人經濟部陳述略以：行政院79年9月20日函雖提及上訴人應分3期拆遷高雄煉油廠內之46座工場，惟搬遷計畫中並未包含M73儲槽。

又M73儲槽之設立，除高雄煉油廠外，大林煉油廠及林園石化廠等廠所生產的油品，均須藉由M73儲槽將油品輸送至各地。

是以，高雄煉油廠內之46座工場雖已停工，但大林煉油廠及林園石化廠所生產的油品仍需透過M73儲槽輸往南部各縣市，以供給南部用油需求。

㈡參加人黃石龍及黃奕凱陳述略以：就M73儲槽是否有繼續使用必要，經濟部與被上訴人之意見相左，此關涉被上訴人否准上訴人展延系爭許可證之申請是否合法，基於保障被上訴人之訴訟權益，應採被上訴人之見解。

又行政院既以79年9月20日函核定上訴人應於25年內搬遷高雄煉油廠完畢，上訴人亦已向行政院及經濟部提出搬遷計畫，足見遷廠計畫係經由雙方同意所訂定，上訴人自應予以遵守。

況歷經25年，上訴人亦應配合遷廠而就油槽部分有所規劃，非得以軍方及南部用油等理由請求展延系爭許可證。

另高雄煉油廠內之主要設施既已搬遷完畢，則M73及M64製程自無再繼續使用之必要，且自停止上開製程時起迄今，均未發生任何缺油問題，上訴人片面主張若否准系爭操作許可證之展延，將造成民生工業用油及軍機用油之短缺云云，並非事實等語。

五、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠依環境基本法第1條及空污法第1條、第3條、第7條、第11條第1項、第20條第1項、第24條、第29條及第57條與許可證管理辦法第27條、第31條第4款等規定可知，空污法係在環境基本法之體系下，為管制排放空氣污染物之污染源，包括固定污染源及移動污染源，限制其污染物之排放標準，遂行地方主管機關公告之空氣污染防制計畫，以達成防制空氣污染，維護國民健康等立法目的之專業環保法規。

關於規制固定污染源之立法結構，採事前規制之行政措施，循序分為設置、變更、操作及展延等階段之申請審查程序，須經地方主管機關審查核可發給固定污染源設置、變更與操作許可證後，始得設置、變更及操作。

而許可證展延處分性質上即屬更新許可證之處分，於核定展延之有效期間內，發生准許固定污染源繼續操作之法律上效力。

參諸空污法第29條第1項及許可證管理辦法第27條第2項規定之文義可知，主管機關於許可證有效期間屆滿後，就原有設施所生空氣污染之環境風險，有重新評估，為實體審查之必要，並就許可展延者，重新核發許可證，足認許可證之展延申請，係採申請許可制，此亦符合環境基本法第26條第1項「中央政府對於環境污染行為，應建立事前許可……制度，以有效管制污染源」之環保法制體系。

上訴人主張其提出展延申請之相關文件及檢測報告已完備，並無不符規定或未能補正之情事，被上訴人即應准予展延云云，尚無可採。

又空污法第29條及許可證管理辦法第27條並未就實體要件為規定，究申請人須符合何種具體規定、須符合何種程度，始滿足准許展延之要件，無從依該規定得出具體明確之判斷標準，故解釋上即含有委之審查者專業裁量之意旨。

再參諸環保署98年5月14日環署空字第0980042049號函釋（下稱環保署98年5月14日函）：「說明：依固定污染源設置與操作許可證管理辦法第27條第1項、第2項規定……前述『符合本法相關證明文件』及『經審查符合規定者』之範圍，係指能夠證明該製程於正常操作運轉時，可符合操作許可證之內容，且製程廢氣收集、處理、排放管道及相關採樣設施等均能符合空氣污染防制法相關規定。」

等語，亦僅就製程之運轉操作及相關設施須符合操作許可證內容、空污法相關規定乙節，為抽象指引之闡釋，至於須符合至如何程度，始達可作成准許決定之界線，亦無明確之闡釋標準可循，各級行政機關遵照該函釋之結果，仍須本諸行政裁量以為決定，核與上開見解並無違背。

㈡高雄煉油廠（管制編號：E0000000，工廠登記編號：00000000）所在場址之場區，設置46座煉油生產工場（下稱系爭46座生產工場），在場址外圍設置有系爭M73製程（儲油槽）及M64製程（焚化爐）。

其石油煉製程序係以系爭46座生產工場之連貫煉製程序，將原油煉製成汽油、柴油等各類油品，煉製完成之油品則儲存於M73製程之油槽內，再輸往南臺灣各地油庫。

而上訴人於76年間即推動興建高雄煉油廠第五輕油裂解工廠計畫，惟遭後勁居民反對抗爭，致興建計畫受阻。

經行政院長與當地居民溝通、經濟部長與後勁地區5位里長討論，並就環保、遷廠、回饋計畫等3點達成結論後，經濟部乃將上訴人擬具之高雄煉油廠25年分3期遷廠計畫及相關措施，以79年9月19日經（79）密國營字第0687號函檢附「79年9月16日蕭部長與後勁5位里長等就如何回應後勁居民訴求之談話要點」及「拆遷工場明細表」陳報行政院以79年9月20日函核定，該部再以79年9月21日函檢附「經濟部長宣布五輕建廠動工的書面談話」陳報行政院，並通知上訴人在案。

上訴人遂遵照經濟部指示，據以80年5月18日函擬定遷廠計畫及拆遷時間表陳報經濟部核定。

上訴人係國營生產事業，經濟部為其主管機關，有核定上訴人業務計畫及方針之職權，其核定之性質，屬行政機關內部之政策決定，仍須藉由公股掌控董事會決議之機制，督導國營事業執行其所指示之公司業務計畫，並未直接對外發生法律效力，並非行政處分。

惟基於公股掌控董事會決議之機制，上訴人各項營業活動之計畫，事實上須絕對遵照經濟部之職權指示。

又經濟部核定高雄煉油廠25年分3期遷廠計畫之政策，迄原處分作成時，未曾變更。

被上訴人雖主張M73及M64製程亦在上開拆遷計畫範圍內云云，惟經濟部堅稱其所核定之拆遷計畫明細表並未包含輸儲及公用設備，M73及M64製程不在高雄煉油廠拆遷範疇，並表明系爭46座生產工場中，除部分工場已拆除外，其餘工場於104年11月1日已全部停產，然系爭46座生產工場均應於104年12月31日停產拆遷等情。

則被上訴人於作成原處分時，將此事項納入裁量之考量因素，並無事實認定錯誤、違反不當聯結禁止原則之違誤情形。

㈢被上訴人係於103年3月31日以高市環局空操許證字第E0922 -03號核發高雄煉油廠M73製程（共42座儲油槽）之操作許可證，有效期限自103年3月31日起至104年12月31日止。

依該操作許可證所示，經核定儲存之使用原（物）料及產品為系爭油品1及油品2，其中系爭油品1來自高雄煉油廠，其最大設計（使用）量合計佔M73製程年最大操作量96.3％。

另系爭油品2則來自大林煉油廠及林園石化廠，其最大設計（使用）量合計佔M73製程年最大操作量3.7％。

足見設置及操作M73製程之主要目的，在於儲存高雄煉油廠所在場址內各工場操作煉製程序所需用原（物）料及產品，其所採用之各種空氣污染防制設施，自係以此類原（物）料及產品、運輸途徑、與生產工場鄰近關係為其設想之主要環境。

系爭46座生產工場預計於104年12月31日前全部停產拆遷，屆時已無將煉製石油所需用原（物）料及產品儲存於M73製程（儲油槽）之需求，故M73製程顯即無繼續操作之必要。

參諸許可證管理辦法第31條第4款規定，主要生產設施既已停產搬遷，許可證即無繼續存續之必要，於有效期限內尚可廢止，則基於舉重明輕之法理，於有效期限屆滿後，自無准許展延之必要性。

又M73製程許可證所載之公私場所為高雄煉油廠，系爭46座生產工場於104年12月31日停產後，其已無從提供許可證所載明之各類油品由M73製程操作儲存，倘轉由不同之場所、以不同之運輸方式、提供不同種類之原（物）料及產品據以操作M73製程，顯然與其操作許可證記載之許可條件不合。

倘其儲存來源之原（物）料及產品、生產工場、運輸途徑均有改變，則應採用具有相對應功能之不同設施，且被上訴人就該製程所生空氣污染之環境風險評估，其評估基礎顯已發生根本改變，上訴人之檢測報告已失去作為法定評估參考文件之意義，此種情況，應依空污法第24條及第25條規定，重新申請設置或變更、操作許可證，始為正辦。

另上訴人係依法設立之私法人，其營業自由固受憲法之保障，惟固定污染源操作許可證之核發，倘欠缺必要性及合理性，即有增加空氣污染之環境風險之虞，基於增進公共利益之觀點，空污法在合理必要範圍內限制人民之營業自由，尚無違反憲法第23條比例原則。

審諸上訴人係國營事業，相較於一般私人企業，應擔負較高之環境保護責任。

被上訴人權衡上訴人之營業自由與人民享有適當空氣品質之環境權後，以原處分駁回展延之申請，亦無違反比例原則。

另上訴人主張為穩定國內油料供應與安定國家儲油，行政院及經濟部已宣示在高雄煉油廠半屏山儲運站替代措施完成前，M73製程仍有保留供大林煉油廠輸送油料之必要之政策，固然屬實。

然行政院及經濟部上開政策係基於穩定油料供應及儲油安全之民生經濟安全觀點，亦即出於經濟公益與國家公益之考量。

而被上訴人駁回M73製程之展延申請，係基於實施空氣污染防制計畫、都市整體規劃、保障市民健康權益之環保觀點，乃出於環保公益與地方公益之考量，參諸憲法增修條文第10條第2項揭示「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧」之憲政精神，經濟與環保公益，理應兼籌並顧，無分輕重，只能於個案衝突發生時為利益權衡之抉擇。

依憲法保障地方自治制度功能及地方制度法第18條第9款第2目將環境保護列為直轄市自治事項之觀點，基於環保原因考量之地方公益較之基於經濟原因考量之國家公益，自應受到優先保障，從而被上訴人所為否准處分之裁量，並無違反公益原則。

㈣至M73製程是否屬上訴人拆遷計畫明細表第3期編號8所指「輕油摻配工場」乙節，上訴人一再堅稱M73製程非拆遷計畫明細表所指「輕油摻配工場」，故不在拆遷範圍內；

惟於M73製程是否有生產功能乙節，則改稱M73製程具有摻配油料功能，所為陳述前後矛盾。

縱依經濟部104年12月9日經中一字第10431366330號函意旨，認高雄煉油廠停工後，其保留之油料摻配業務，符合工廠管理輔導法之製造、加工行為，然來自大林煉油廠及林園石化廠之系爭油品2，最大設計（使用）量僅佔M73製程年最大操作量不及3.7％，依該操作許可證之所載條件，應無繼續操作之必要性及合理性。

上訴人雖主張大林煉油廠歷年輸往M73製程儲油槽，佔M73製程油槽總量比例達40％至50％，惟未舉出其計算基礎，且與許可證內容及被上訴人計算方法不同，自無可採。

況大林煉油廠位處高雄市小港區，距離M73製程所在之楠梓區達20餘公里之遙，在高雄煉油廠已無產品須摻配情況下，仍輸送至該油槽摻配，將增加環境風險性之疑慮。

又依卷附104年12月24日經濟部、國防部、中油公司召開協調會議結論二載明「至於中油公司會同軍方所研擬之緊急應變方案，經評估應具可行性，短期內尚不至於發生供油問題」等語，足信尚無上訴人所指之國安緊急情況。

上訴人所指將造成南部民生用油之短缺云云，亦未舉出可資採信之評估證據。

另原處分1援引許可證管理辦法第31條第4款規定，僅係用以支持固定污染源展延申請須有必要性之體系解釋基礎，不涉及事實或理由追補之問題，且未改變原處分之同一性質及結果，亦無妨礙上訴人訴訟進行之攻擊防禦。

此外，否准展延申請之處分，與高雄煉油廠之工廠登記證效力如何，並無關涉，上訴人援引環保署98年12月1日環署空字第0980104306號函據以主張其既有合法存在之工廠登記證，製程亦確有必要繼續進行，被上訴人自應准許展延之申請云云，亦無可採。

㈤被上訴人於103年3月31日以高市環局空操許證字第E1326-01號，核發M64製程（焚化爐）之操作許可證，有效期限自103年3月31日起至104年12月31日止，經核定處理之廠內污泥為脫水生物污泥、脫水油污泥及由卡車運來的油污泥。

依該操作許可證所示，高雄煉油廠申請設置及操作M64製程之目的，在於自行處理其場址內各生產工場操作所產生之污泥，且其所採用之各種空氣污染防制設施，自係以此廢棄物來源、運輸途徑、與生產工場鄰近關係為其設想之主要環境。

系爭46座生產工場預計於104年12月31日前全部停產拆遷，屆時即無將煉製石油過程所生污泥交由M64製程（焚化爐）處理之需求，故該製程即無繼續操作之必要。

參諸許可證管理辦法第31條第4款規定意旨，其主要生產設施既已停產搬遷，許可證即無繼續存續之必要，於有效期限內尚可廢止，基於舉重明輕之法理，則於有效期限屆滿後，自無准許展延之必要性。

且倘轉由不同之公私場所、提供不同種類之原（物）料及產品據以操作M64製程，顯然與M64操作許可證記載之許可條件不合。

倘其焚化處理之廢棄物來源、生產工場、運輸途徑均有改變，則公私場所之各種空氣污染防制設施，理應採用具有相對應功能之不同設施，且被上訴人就該製程所生空氣污染之環境風險評估，其評估基礎顯已發生根本改變，上訴人檢具1年內最近1次之檢測報告，已失去其作為法定參考文件之意義，此種情況，應依空污法第24條及第25條規定，重新申請設置或變更、操作許可證，始為正辦。

㈥上訴人雖主張M64製程需處理屏東地檢署所委託之廢棄物，惟函詢該署業以106年3月7日屏檢錦總字第10609000150號函復，自102年起，並未委託高雄煉油廠處理廢棄物，足認上訴人以不實情事作為申請展延之理由。

雖其於審理中又稱系爭46座生產工場拆遷後，須就受污染土壤進行長達17年之整治，屆時將伴隨產生大量污水、污泥，仍有使用M64製程之必要云云，惟其就將來究竟有多少污泥、污水產生乙節，未舉任何證據以實其說，欠缺信憑性，難以採信。

且縱認屬實，理應於土壤整治工程開始進行後，始有操作必要，倘其產生污泥數量非多，非不可委由其他合法之廢棄物清除處理業者處理，亦無繼續操作M64製程之必要。

況土壤污染整治工程所生之廢棄物種類，與M64製程許可證內容所載亦不符，核屬應依空污法第24條及第25條規定重新申請設置或變更操作許可證之問題。

㈦綜上所述，被上訴人分別以原處分1及原處分2否准上訴人104年3月24日及同年月27日所為M73及M64製程操作許可證之展延申請，並無違誤；

訴願決定予以維持，亦無不合。

上訴人訴請撤銷，並請求判命被上訴人應依其申請，作成准予系爭操作許可證之有效期間自105年1月1日起展延5年之行政處分，均無理由等詞，為其判斷之依據。

六、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠原判決認許可證管理辦法第27條規定有「符合本法相關規定之證明文件」、「經審查符合規定者」及「審查結果與原操作許可內容不符者」之用語，然依其字面文義，均屬抽象概括之規定，申請人須符合何具體規定、須符合如何之程度，始滿足應准許展延之要件，無從得出具體明確之判斷標準，實已肯認該條並無具體規定可資依循，則行政機關恣意將之納為審查依據，使受規範者無從預見其將受何限制，依司法院釋字第636號解釋意旨，即與法律明確性原則相悖，原判決仍適用該規定而為判決，即有適用法規不當之違法。

㈡原判決雖謂被上訴人對於系爭許可證展延申請之裁量，應本事前安全確保之目的、環境風險評估是否逾越可接受之風險線，有無准許展延之必要性及合理性為標準，並以之對原處分為司法審查。

惟並未說明其法規依據為何，且其內容亦未見於空污法第29條、許可證管理辦法第27條、固定污染源空氣污染排放標準及固定污染源設置與操作許可證常見缺失審查原則內，自有判決不適用法令之違誤。

而空污法第7條雖明定地方主管機關應訂定空氣污染防制計畫，原判決並據此認定地方主管機關具有裁量權限，惟所謂空氣污染防制計畫內容為何？與本件關聯何在？原判決並未依職權調查，亦未於判決理由中說明，即據此認定被上訴人對本件許可證展延申請具有裁量權限，顯有未依職權調查證據及判決不備理由之違法。

又原判決以自行創設司法審查標準中「環境風險評估」為要件，認定被上訴人係以環境風險評估為核發許可證之評估基礎，惟該要件具體內容所指為何？被上訴人是否確有進行環境風險評估？原判決既未依職權調查，亦未於判決理由中說明，自有違誤。

㈢原判決一面認定被上訴人係主張M73及M64製程在拆遷計畫範圍內，另一方面卻認定經濟部所稱遷廠計畫範圍內不包含M73及M64製程一事，在被上訴人為原處分時，已納入裁量之考量因素，其所持理由前後互相衝突，難以導出被上訴人無事實認定錯誤此結論。

且原判決所認定被上訴人已將遷廠計畫範圍不包括M73及M64製程一事考量在內，亦與被上訴人主張之事實牴觸，從而原判決認定被上訴人為處分時，並無事實認定錯誤之情事，顯然互相矛盾。

㈣依地方制度法第26條、第27條、第29條、第30條及第75條第2項等規定，直轄市自治事項之地方公益並未必然優於國家公益，有時須向國家公益退讓及受國家監督，且在憲法框架上，直轄市之自治事項皆由法律形塑，並受中央法律限制。

原判決所稱合憲性解釋之理解即直轄市自治事項之地方公益應優於國家公益云云，顯與憲法及地方制度法所表現出之法規範意旨相悖。

另環保署為空污法之中央主管機關，係行政院轄下機關，依行政院組織法第10條第1項規定，受行政院院長指揮監督，基於公務員服從義務，環保署之政策指示應與行政院政策指示相同。

原判決僅以環保署無政策指示為由，忽略行政院與環保署間之指揮監督關係，及行政院已明確表示基於穩定油料供應及儲油安全之民生經濟安全觀點，有繼續使用M73製程必要之政策指示，並認定原處分合法，顯有適用法規不當之違法。

原判決未函詢環保署對此有無政策指示，逕自認定環保署未曾對被上訴人任何指示，亦有未盡職權調查義務之違法。

㈤所謂舉重明輕，必須存在得輕重相舉之前提，若此前提不存在，舉重明輕之法理自無從適用。

本件經濟部已肯認M73及M64製程有繼續生產之必要，與許可證管理辦法第31條第4款所定「經目的事業主管機關認定無繼續生產、製造、加工之事實」顯有差異，自不存在得輕重相舉之前提。

原判決依舉重明輕法理，援引許可證管理辦法第31條第4款之規定，認定系爭許可證無展延之必要性，亦有判決適用法規不當之違法。

㈥上訴人係主張M73製程非拆遷計畫明細表所指「輕油摻配工場」（即M75製程），而經濟部亦已認定M73製程本身所具有之摻配油料功能屬工廠管理輔導法第3條第2項所定製造、加工行為，應屬同法第3條第1項所定之工廠，工廠登記證仍屬有效，兩者並無前後矛盾。

又原判決一方面指稱上訴人主張南部民生用油短缺未提出可資採信之評估證據，顯忽略上訴人所陳南部油庫存量僅能維持10至12天之主張。

而其採信參加人黃石龍及黃奕凱之主張，僅以一般社會生活之實情為其依據，而未要求渠等提出可資採信之評估證據，前後標準不一，顯違反平等原則，且其未依職權調查參加人之主張是否實在，亦有未盡職權調查義務之違法等語。

七、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷於下：㈠按空污法第2條第1款及第2款規定：「本法專用名詞定義如下：空氣污染物：指空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質。

污染源：指排放空氣污染物之物理或化學操作單元。」

第24條規定：「（第1項）公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。

（第2項）前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。

（第3項）固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或停止委託及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」

第25條第1項規定：「公私場所因遷移或變更產業類別，應重新申請核發設置及操作許可證。」

第29條規定：「（第1項）依第24條第1項、第2項及前條第1項核發之許可證，其有效期間為5年；

期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關提出許可證之展延申請，每次展延不得超過5年。

（第2項）公私場所申請許可證展延之文件不符規定或未能補正者，直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關應於許可證期限屆滿前駁回其申請……。

（第3項）固定污染源設置操作未達5年，或位於總量管制區者，其許可證有效期間，由直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關依實際需要核定之。」

又依空污法第24條第3項授權中央主管機關環保署制定之許可證管理辦法第5條第1項規定：「公私場所申請固定污染源設置許可證時，應填具申請表，連同經依法登記執業之環境工程技師或其他相關專業技師簽證之空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關（以下簡稱審核機關）為之。」

第6條規定：「前條所稱之空氣污染防制計畫，其內容應包括下列事項：計畫目標。

污染源廠場周界外兩公里範圍內之環境座落圖說。

廠場設施平面配置圖說。

生產製程流程圖說及產製期程。

與空氣污染物排放有關之原（物）料與燃料之種類、成分及用量，產品種類及生產量。

與空氣污染物排放有關之原（物）料與燃料之輸送、貯存及堆置方式。

排放空氣污染物之種類、成分、濃度及其排放量。

空氣污染收集及排放管道設施、防制設施之種類、構造、效能、流程、使用狀況及其設計圖說。

空氣污染收集及排放管道設施、防制設施之設置經費及進度。

公私場所設立施工期間採取之污染防制設施。

其他經主管機關指定之事項。」

第9條第1項規定：「審核機關受理固定污染源設置許可證之申請後，……，並應於30日內完成審查，經審查符合規定者，應於完成審查後14日內通知公私場所領取設置許可證。」

準此可知，空污法就固定污染源之規制，係採事前許可制度，凡有關污染源之設置、變更及操作，均須經地方主管機關審查核可，發給設置、變更、操作許可證後，始得設置、變更及操作。

而許可證之效力僅5年，如有效期限屆滿而有繼續使用之必要者，應依空污法第29條規定申請展延，其性質乃更新許可證之效力，於核定展延之有效期間內，發生准許固定污染源繼續操作之法律上效力。

觀之許可證管理辦法第27條「（第1項）依本法第29條規定申請許可證展延者，應填具申請表，向審核機關為之。

申請展延操作許可證者，並應檢具1年內最近1次之檢測報告，或其他足以說明符合本法相關規定之證明文件。

……（第2項）審核機關受理前項展延許可證申請後……，並應於30日內完成書面審查及現場勘查，經審查符合規定者，應於完成審查後14日內通知公私場所領取許可證。

（第3項）第1項申請之文件不合規定或內容有欠缺者，審核機關應即通知公私場所限期補正；

屆期未補正、未繳納審查費及證書費或審查結果與原操作許可內容不符者，駁回其申請。

但已於期限內補正而仍不合規定或內容有欠缺者，審核機關得再通知限期補正。

各次補正日數不算入審查期限內，且補正總日數不得超過30日。」

規定，足認主管機關受理許可證之展延，仍須為審查，雖該條未明定實質審查內容，然如前述，展延之目的既為更新許可證之效力，俾於核定展延之有效期間內，發生准許固定污染源繼續操作之法律上效力，則主管機關自應依前開有關申請設置之規定為標準，始符空污法之立法本旨，難認許可證管理辦法第27條規定有違授權明確性。

原判決依環境基本法第1條及第26條，空污法第1條、第3條、第7條、第11條第1項、第20條、第24條、第29條及第57條及許可證管理辦法第27條等規定，論明空污法之體系及其立法目的，並闡述該法有關規制固定污染源之立法結構，係採事前許可制度。

有關污染源之設置、變更、操作及展延，均須經地方主管機關審查核可，發給設置、變更、操作及展延許可證後，始得設置、變更及操作。

並依空污法第29條及許可證管理辦法第27條之規定，參酌環保署98年5月14日函意旨，據以說明行政機關為審查時，具有專業裁量之權限及其理由，不採上訴人所為「提出展延申請之相關文件及檢測報告已完備，並無不符規定或未能補正之情事，被上訴人即應准予展延」之主張，核與上開規定及說明，並無不合。

上訴意旨指摘許可證管理辦法第27條規定有違授權明確性，原判決仍予採用，有適用法規不當及未依職權調查證據與理由不備等違誤，核屬其主觀歧異之見解，無足憑採。

㈡上訴人於高雄煉油廠所在場址，設置系爭46座生產工場，在場址外圍設置系爭M64及M73製程之焚化爐與儲油槽。

其石油煉製程序係以系爭46座生產工場之連貫煉製程序，將原油煉製成汽油、柴油等各類油品，煉製完成之油品則儲存於M73製程之油槽內，再輸往南臺灣各地油庫。

而上訴人因推動興建高雄煉油廠第五輕油裂解工廠之計畫，遭後勁居民反對致受阻，行政院及經濟部長乃分別與後勁居民溝通，並就環保計畫、遷廠計畫及回饋計畫等達成結論，決定系爭46座生產工場分25年3期遷廠，並由經濟部陳報行政院以79年9月20日函核定後再通知上訴人。

上訴人乃據以擬定遷廠計畫及拆遷時間表陳報經濟部，依其訂定之3期遷廠時間為：第1期80年1月至84年12月（共7座工場）；

第2期85年1月至94年12月（共11座工場）；

第3期95年1月至104年12月（共28座工場）。

系爭M64及M73製程並未載明於拆遷計畫內容，除部分工場已拆除外，其餘工場於104年11月1日已全部停產。

另被上訴人於103年3月31日核發M73製程之許可證（號碼：證字第E0922-03號），該製程共42座儲油槽，有效期限自103年3月31日起至104年12月31日止，其經核定儲存之使用原（物）料及產品為來自高雄煉油廠之系爭油品1，及來自大林煉油廠與林園石化廠之系爭油品2，系爭油品1之最大設計（使用）量佔M73製程年最大操作量96.3％，系爭油品2之最大設計（使用）量佔M73製程年最大操作量3.7％。

被上訴人另於103年3月31日核發M64製程之許可證（號碼：證字第E1326-01號），有效期限自103年3月31日起至104年12月31日止，以處理高雄煉油廠內之脫水生物污泥、脫水油污泥及由卡車運來的油污泥等情，為原判決所確定之事實，核與卷證資料相符，自得為本院判決之基礎。

另原判決認定系爭46座生產工場 （不包含系爭M64及M73製程）應於104年12月31日停產拆遷，為經濟部既定政策，且事實上已於104年11月1日全部停產，被上訴人為原處分時，將該事項納入裁量之考量因素，並無事實認定錯誤、違反不當聯結禁止原則之違誤情形（見原判決第20頁第11行以下）。

並無上訴人所稱「原判決一面認定被上訴人主張M73及M64製程在拆遷計畫範圍內，另一方面卻認定經濟部所稱遷廠計畫範圍內不包含M73及M64製程一事，在被上訴人為原處分時，已納入裁量之考量因素，其所持理由前後互相衝突，難以導出被上訴人無事實認定錯誤之結論。

且原判決所認定被上訴人已將遷廠計畫範圍不包括M73及M64製程一事考量在內，亦與被上訴人主張之事實牴觸，從而原判決認定被上訴人為處分時，並無事實認定錯誤之情事，顯然互相矛盾。」

之情事，上訴意旨執詞指摘，亦屬無據。

㈢就M73製程部分：原判決已就M73製程設置之目的及其許可證所載內容，論明M73製程之42座儲油槽，經核定儲存使用原 （物）料及產品為系爭油品1及系爭油品2，系爭油品1來自高雄煉油廠，其最大設計（使用）量合計佔M73製程年最大操作量96.3％，系爭油品2來自大林煉油廠及林園石化廠，其最大設計（使用）量佔M73製程年最大操作量3.7％，據以認定M73製程之主要目的，在於儲存高雄煉油廠所在場址內各工場操作煉製程序所需用原（物）料及產品。

是以其所採用之各種空氣污染防制設施，自係以此類原（物）料及產品、運輸途徑、與生產工場鄰近關係為其設想之主要環境。

系爭46座生產工場無論拆除與否，均已於104年11月1日全部停產之事實，則自104年12月31日以後，已無須將煉製石油所需用原（物）料及產品儲存於M73製程（儲油槽）之需求，則M73製程顯即無繼續操作之必要。

縱認上訴人主張M73製程確有於替代設施完成前繼續保留，以供其維持穩定民生及國防工業用油之必要，亦因其使用內容與M73製程許可證所載條件不同，而應依空污法第24條及第25條規定，從新申請或變更，無從以延展方式，延長其許可證之效力，被上訴人以原處分1否准上訴人M73製程展延之申請，核屬有據等語。

依空污法就有關污染源之設置、更易及操作均須取得許可始得為之，並依許可證所載資料定期實施管控，違反者得依空污法第57條規定處罰之立法意旨，經核尚無不合。

至原判決援引許可證管理辦法第31條第4款規定，僅在於強調其所為系爭46座生產工場既已停產，M73製程許可證即無繼續存續之必要而無准許展延之必要性而已，與經濟部認定M73製程是否有加工事實及M73製程是否屬拆遷計畫表之「輕油摻配工場」無涉，故此部分有關之理由與判決結果無礙。

㈣就M64製程部分：原判決已依被上訴人最後1次於103年3月31日核發M64製程許可證所載內容，論明該M64製程經核定處理高雄煉油廠內污泥為脫水生物污泥、脫水油污泥及由卡車運來的油污泥。

而高雄煉油廠已依事業自行清除處理事業廢棄物許可管理辦法相關規定申請許可自行清除處理事業廢棄物，經被上訴人於103年8月6日許可。

據以認定高雄煉油廠申請設置及操作M64製程之目的，在於自行處理其場址內各生產工場操作所產生之污泥為限，其所採用之各種空氣污染防制設施，自係以此廢棄物來源、運輸途徑、與生產工場鄰近關係為其設想之主要環境。

而系爭46座生產工場預計於104年12月31日前全部停產，屆時即無將煉製石油過程所生污泥交由M64製程（焚化爐）處理之需求，而設置及操作M64製程之目的，既在於自行處理高雄煉油廠內生產工場操作所產生之污泥，則於104年12月31日以後，M64製程即顯無繼續操作之必要。

倘轉由不同之公私場所、提供不同種類之原（物）料及產品據以操作M64製程，顯然與M64操作許可證記載之許可條件不合，應依空污法第24條及第25條規定，重新申請設置或變更、操作許可證，足見M64製程展延之申請，欠缺合理性。

又經查核結果，屏東地檢署並未委託上訴人處理廢棄物，然上訴人卻以該事由申請M64製程之展延，足認其係以不實情事作為申請展延之理由，顯然系爭46座生產工場於104年12月31日停產後，廠區內已無污泥須處理之情事。

至上訴人於審理中雖改稱系爭46座生產工場拆遷後，須就場址受污染土壤進行長達17年之整治時程，仍有使用M64製程之必要云云，惟上訴人就將來究竟有多少污泥、污水產生未舉證以實其說，難以採信。

縱認屬實，理應於土壤整治工程開始進行後，始有操作必要，亦無繼續操作M64製程之必要。

況土壤污染整治工程所生之廢棄物種類，顯與M64製程許可證內容所載明者不符，亦屬應依空污法第24條及第25條規定重新申請設置或變更、操作許可證之問題，被上訴人以原處分2否准上訴人M64製程展延之申請，核屬有據等語。

依空污法就有關污染源之設置、更易及操作均須取得許可始得為之，並依許可證所載資料定期實施管控，違反者得依空污法第57條規定處罰之立法意旨，經核尚無不合。

至原判決援引許可證管理辦法第31條第4款規定，僅在於強調其所為系爭46座生產工場既已停產，M64製程許可證即無繼續存續之必要而無准許展延之必要性而已，故此部分有關之理由與判決結果無礙。

㈤上訴人雖為國營事業，然其性質仍屬依公司法設立之私法人，除法律有特別規定外，應與同類民營公司有相同之權利義務，故有關污染源之設置、操作、更易及展延等，自無得以國營事業為由，自外於空污法規定之遵守。

況且系爭46座生產工場之遷廠計畫早於79年間即經行政院核定，上訴人於80年間即已研擬25年之遷廠計畫，則自104年12月31日起，系爭46座生產工場應全部停產拆遷亦屬早已得見之事實，縱有些許附隨設備未規劃於拆遷計畫之內，然因應系爭46座生產工場之停產而須有應變措施予以調整，乃上訴人無可旁怠之責。

苟M73及M64製程仍有繼續使用必要，因系爭46座生產工場既已停產，則上開製程所經核准之內容與原先被上訴人核准者亦有不同，理應依空污法規定重新申請許可，自無從以展延方式為之。

至於國家公益與地方公益之考量，需二者有衝突時始予權衡，如前所述，系爭46座生產工場停產拆遷乃國家既定政策，上訴人所進行者亦為經報請行政院核定之停產拆遷計畫，縱使行政院原則同意暫予保存M73製程，然亦指示上訴人應依法取得許可證，原判決業已論明M73及M64製程自104年12月31日之有效期限屆滿後即停止運作迄今，並未發生上訴人所主張之民生、國防用油之影響，另本案審理標的乃被上訴人否准上訴人依空污法第29條規定，就系爭許可證所為展延之申請是否合法，並無國家公益與地方公益衝突之情事。

原判決所論環保之地方公益應優先於國家之經濟公益受保護乙節，核與本件判決結果無涉，上訴人就此部分之指摘，即無庸審酌，並予敍明。

㈥綜上，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決適用法規不當、理由不備及矛盾等違背法令之情形。

上訴人或對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，或重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，並執其個人歧異之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，要難謂為原判決有違背法令之情形。

上訴難認為有理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 12 月 20 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 鄭 忠 仁
法官 黃 淑 玲
法官 林 欣 蓉
法官 姜 素 娥

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 12 月 20 日
書記官 莊 俊 亨