最高行政法院行政-TPAA,107,判,87,20180208,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第87號
上 訴 人 蔣台亮
訴訟代理人 趙興偉 律師
郭宜甄 律師
被 上訴 人 國軍退除役官兵輔導委員會新北市榮民服務處
代 表 人 曲良治

上列當事人間榮民就養事件，上訴人對於中華民國106年3月9日
臺北高等行政法院105年度訴字第1468號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、上訴人以民國104年6月1日申請書，向被上訴人申請全部供給制安置就養（下稱「第1次申請」），經被上訴人審認，以上訴人年度所得合計新臺幣（下同）21萬6,343元，超過當年直轄市、臺灣省與福建省中低收入戶家庭總收入平均每人每月限額之平均數額（104年全年為21萬4,704元），有行為時（下同）國軍退除役官兵就養安置辦法（下稱「就養安置辦法」）第6條第4款規定不予全部供給制安置就養事由，乃以被上訴人104年7月20日新北處字第1040009400號函（下稱「原處分」）駁回所請。
上訴人不服，提起訴願遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審判決駁回，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷。
二、上訴人起訴主張略以：
㈠上訴人無配偶及子女，全家人口數為2人（即上訴人及其母親），故無就養安置辦法第6條第4款規定之適用，而應適用同條第5款規定，審核是否符合就養標準。
上訴人全戶104年每人每月平均收入為9,015元，104年度審核標準為全年21萬4,704元，平均每人每月數額為1萬7,892元，上訴人應符合全部供給制安置就養之規定。
㈡依行為時（下同）國軍退除役官兵全部供給制安置就養作業規定（下稱「安置就養作業規定」）第9點第1、2款規定，應以同一年度所有清單資料計算，被上訴人以上訴人102年度全年所得資料加計104年領取之勞保年金給付，認定上訴人超過104年就養審核標準，顯屬違法。
㈢依所得稅法第14條規定，上訴人領取之勞保年金給付僅9萬8,603元，低於15萬元，應歸零計算。
上訴人於本件申請經駁回後，於同年10月22日重行申請（下稱「第2次申請」），經被上訴人以105年1月29日新北處0000000000號函准予全部供給制安置就養（下稱「後處分」），被上訴人所屬人員審查意見更記載：「……四、本案依規定列計全家人口2人，審定102年全家人口2人，合計總收入為21萬9,916元，平均每人每月所得為9,163元，未超過申請人戶籍所在地（新北市）公告之中低收入戶家庭總收入平均每人每月限額1萬9,260元及土地、房屋650萬元之規定。
五、本案擬請准予就養安置……。」
詎本件訴願時簽請核示文稿建議訴願無理由駁回，足證原處分曲解法令，實屬違法，訴願機關於作成決定前即先行建議駁回上訴人訴願，其公正性實屬可疑，爰訴請確認原處分為違法，另依國家賠償法規定請求被上訴人賠償其所受之損害等語。
並聲明：1.確認原處分為違法；
2.被上訴人應給付上訴人11萬3,440元；
3.被上訴人應給付上訴人56萬5,624元及自起訴狀送達翌日起，按年息5%計算之利息；4.請求宣告假執行。
三、被上訴人答辯略以：
㈠政府安置榮民全部供給制就養，係屬生活補助性質，被上訴人依就養安置辦法提供年邁生活貧困榮民就養安置，以維持其基本生活，不符合規定之榮民無法享有就養安置權利。
又就養安置辦法第6條第4款及第8款規定，得先審核申請人、配偶之所得及不動產是否超過標準，再審核申請人全家人口總收入平均所得，其立意明確，先後次序原則，相互引據具關聯性。
上訴人雖於79年7月12日與配偶離婚，仍應依該辦法第6條第4款規定，檢視其個人所得，計算其總收入，不因其未再婚無子女而有異。
為求慎重起見，被上訴人陳請國軍退除役官兵輔導委員會（下稱「退輔會」）釋示本件適用款次，業經退輔會104年7月6日輔養字第1040049078號函（下稱「104年7月6日函」）略以：就養安置辦法第6條第4款及第8款規定，均不以申請人具有配偶者始得適用，倘其配偶離異或亡故，申請人仍應依上開款次檢視，查明申請人有無婚姻、配偶及其子女之情形，俾以認定。
故上訴人主張其無就養安置辦法第6條第4款適用云云，顯屬誤解。
㈡依安置就養作業規定第9點，按申請就養當年度領取軍公教或勞工退休相關給付者，應將其當年度領取之退休給付總額納入總收入計算。
上訴人既於申請就養當年度領取勞保老年給付，自應納入所得計算等語。
並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
㈠依就養安置辦法第6條規定，依該辦法第4條第1項第3款、第4款規定申請全部供給制安置就養者，如有該辦法第6條所列情形之一者，均不予全部供給制安置就養。
觀諸就養安置辦法第6條第4款及第5款之規定，雖均係以不得超過當年直轄市、臺灣省與福建省中低收入戶家庭總收入平均每人每月限額之平均數額為標準，惟此二款規定據以計算之總收入及人口組成不同，前者係以申請人及其配偶為基礎，後者則以全家人口（配偶、直系血親、綜合所得稅將申請人認列扶養親屬免稅額之納稅義務人）為基礎，此二款規定分別參採法定扶養義務及實際扶養現狀，雙重檢視是否有逾當年直轄市、臺灣省與福建省中低收入戶家庭總收入平均每人每月限額之平均數額，並以經該二款規定計算之平均收入均未逾標準者，始得作為受全部供給制安置就養之對象，核其立法設計，無非係權衡國軍退除役官兵保護照顧之需求及國家財政狀況等因素，而就福利資源為合理分配之規範目的，並無不合。
上訴人以其無配偶而不適用就養安置辦法第6條第4款規定，核係對於該辦法第6條規定及解釋有所誤認，尚難憑採。
㈡依安置就養作業規定第6點第2項第6款規定，申請人應提出申請人最近年度經稅務機關核定之全家人口年度納稅證明書或綜合所得各類所得資料清單正本，同規定第9點第2款則明定全家人口總收入之計算，原則以稅務機關核定之最近一年度所得總額為準。
上訴人第1次申請日為104年6月1日，原處分係於同年7月20日作成，則被上訴人依上訴人最近年度即102年之綜合所得各類所得資料清單之所得額11萬7,740元為準，並無不合。
另安置就養作業規定第9點第5款明文對於申請就養當年度領取之軍公教或勞工退休相關給付，應予納入計算總收入，則此部分收入計算即與前述依最近年度稅務機關核定或所得資料清單之辦理方式不同，自無同點第2款所稱應以同一年度之所得清單資料計算之限制，故被上訴人將上訴人於104年（同申請就養年度）5月20日受領之勞保老年給付9萬8,603元納入計算，洵非無據。
又所得稅法第14條規定係所得稅法關於個人綜合所得總額之計算方式，本件第1次申請既有就養安置辦法、安置就養作業規定可資適用，且亦無準用所得稅法第14條之依據，則上訴人主張本件勞保老年給付為一次領取且總額在15萬元以下，依所得稅法第14條規定之計算方式，所得額為零一節，亦不足取。
㈢就養安置辦法第6條於104年8月28日修正（下稱「修正後就養安置辦法」），增訂第2項規定：「申請人戶籍所在地公告之中低收入戶家庭總收入平均每人每月限額，超過當年直轄市、臺灣省與福建省公告之中低收入戶家庭總收入平均每人每月限額之平均數額者，依其公告之限額辦理。」
依其立法理由說明，乃為因應超過平均數額標準地區，宜以各地區所定之限額辦理，方屬合理，始增列第2項，以符實需。
上訴人第2次申請經審核之年度所得仍為21萬6,343元，雖逾當年直轄市、臺灣省與福建省中低收入戶家庭總收入平均每人每月限額之平均數額（104年全年為21萬4,704元），惟因上訴人戶籍所在地新北市公告之每人每月限額為1萬9,260元（全年23萬1,120元），超過前開每人每月限額之平均數額，依修正後就養安置辦法第6條第2項規定，則應依上訴人戶籍所在地公告之限額辦理，故被上訴人嗣依修正後就養安置辦法第6條第2項規定，認上訴人已無該辦法第6條第1項第4款之情形，而以後處分核准上訴人之第2次申請，應屬有據。
從而，上訴人訴請確認原處分違法，應無理由。
㈣承前所述，上訴人既有就養安置辦法第6條第4款之情形，則被上訴人以原處分駁回上訴人申請，經核並無違誤，原處分既無違誤，則上訴人於本件確認處分違法訴訟中合併請求其於104年6月1日起至105年1月31日期間，未能受安置就養之損失11萬3,440元；
及因奔波救濟程序所受交通費、影印費、精神損害等項目之損害56萬5,624元，均屬無據，不應准許，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
五、上訴意旨略謂：
㈠退輔會104年7月6日函之真意為就養安置辦法第6條第4款及第8款均不以申請人於申請時有配偶始得適用，若申請人於申請當年度與配偶離異或發生配偶亡故之情，仍應依上開條款檢視，年度總收入以及名下財產之計算則依申請當年度婚姻關係存續期間比例計算，惟若申請人於申請當年度已無配偶，則應無第4款之適用。
上訴人申請時已與配偶離異多年，申請當年已無婚姻亦無上述比例計算之問題，是被上訴人以就養安置辦法第6條第4款檢視上訴人之申請資格，並無理由。
㈡原判決認就養安置辦法第6條第4款係以申請人及其配偶為基礎，同條第5款則以全家人口為基礎，本件上訴人無配偶，應無從以申請人及其配偶為計算，惟原判決認原處分及訴願決定以就養安置辦法第6條第4款駁回上訴人申請合法，其適用法規顯有不當，且有矛盾之處。
㈢依「新北市榮民服務處訪晤申請全部供給制安置就養榮民生活實況報告表」承辦人審查意見四及「新北市榮民服務處105年1月26日就養審查名冊」之記載，被上訴人係以修正後就養安置辦法第6條第1項第5款及同條第2項規定審酌並核准上訴人第2次申請，惟原判決認「被上訴人嗣依修正後之就養安置辦法第6條第2項規定，認上訴人已無該辦法第6條第1項第4款之情形，而以後處分核准上訴人申請，應屬有據」，顯有誤解。
㈣上訴人之經濟狀況及婚姻家庭狀況等，於第1次申請及第2次申請時並無改變，是若被上訴人以就養安置辦法第6條第5款規定審查上訴人之第1次申請，即應予核准，足認原處分違法。
六、本院經核原判決並無違誤。
茲就上訴理由再予補充論述如下：
㈠按「退除役官兵身心障礙或年老，無工作能力者，應專設機構，採全部供給制或部分供給制安置就養；
其就養標準，由輔導會擬訂，報請行政院核定之。」
國軍退除役官兵輔導條例第16條第1項定有明文。
而退輔會依該規定授權所訂定之就養安置辦法第4條第1項規定：「退除役官兵符合下列情形之一者，得申請全部供給制安置就養：……三、前2款以外身心障礙。
四、年滿61歲。」
第6條規定：「第4條第1項第3款、第4款所定退除役官兵申請安置就養，具有下列情形之一者，不予全部供給制安置就養：……四、申請人與配偶年度總收入平均每人每月超過當年直轄市、臺灣省與福建省中低收入戶家庭總收入平均每人每月限額之平均數額，且子女成年具謀生能力。
五、申請人全家人口年度總收入按全家人口平均分配每人每月超過當年直轄市、臺灣省與福建省中低收入戶家庭總收入平均每人每月限額之平均數額。
……」第8條第1項規定：「第6條所稱總收入，指工作收入、利息收入、不動產收益、失業給付及其他收入之總額。
但不包括社會救助給付性質之收入。」
可知，依就養安置辦法第4條第1項第3款、第4款規定申請全部供給制安置就養者，如有該辦法第6條所列情形之一者，均不予全部供給制安置就養，而觀諸該辦法第6條第4款及第5款之規定，雖均係以不得超過當年直轄市、臺灣省與福建省中低收入戶家庭總收入平均每人每月限額之平均數額為標準，惟此二款規定據以計算之總收入及人口組成不同，前者係以申請人及其配偶為基礎，後者則以全家人口（配偶、直系血親、綜合所得稅將申請人認列扶養親屬免稅額之納稅義務人）為基礎，此二款規定分別參採法定扶養義務及實際扶養現狀，雙重檢視是否有逾當年直轄市、臺灣省與福建省中低收入戶家庭總收入平均每人每月限額之平均數額，並以經該二款規定計算之平均收入均未逾標準者，始得作為受全部供給制安置就養之對象。
核其立法設計，無非係權衡國軍退除役官兵保護照顧之需求及國家財政狀況等因素，而就福利資源為合理分配之規範目的，尚無不合。
㈡次按退輔會為落實就養安置辦法之執行，律定全部供給制安置就養之申請，審核相關作業流程，特訂定安置就養作業規定，其第9點規定：「本辦法第8條規定計算申請人全家人口總收入，應依下列各款規定辦理：㈠總收入之計算，以核定處分時為基準。
㈡全家人口總收入之計算，原則以稅務機關核定之最近一年度所得總額為準，且應以同一年度之所得清單資料計算之，所得核定後有明顯增減變更之情形者，申請人得於榮服處作成核駁處分前，檢附相關機構證明資料供榮服處重新核算。
㈢社會救助給付性質之收入，係指直轄市、縣（市）政府，依社會救助法、老人福利法或身心障礙者權益保障法發給之津貼或補（救）助。
……㈤全家人口中有於申請就養當年度領取軍公教或勞工退休相關給付者，應將其當年度領取之退休給付總額，納入全家人口總收入計算。
前一年度領取者，依臺灣銀行新臺幣一年定期儲蓄存款固定利率計算。
……」乃主管機關為統一解釋法令、認定事實及執行法令之細節性、技術性事項，而發布行政規則為必要之規範，並未對人民權利增加母法所無之限制，亦未牴觸母法之規範意旨，被上訴人自得援為審核全部供給制安置就養申請之依據。
㈢本件原判決業已敘明：上訴人於104年6月1日向被上訴人申請全部供給制安置就養，經被上訴人審認，上訴人申請年度總收入21萬6,343元（102年度所得資料清單所得總額11萬7,740元+勞保老年給付9萬8,603元），超過當年直轄市、臺灣省與福建省中低收入戶家庭總收入平均每人每月限額之平均數額（104年就養審核標準全年為21萬4,704元，每人每月平均數額為1萬7,892元），是依前揭規定，被上訴人認定上訴人有就養安置辦法第6條第4款之不予全部供給制安置就養之情形，而以原處分否准其第1次申請，尚無不合，則上訴人於本件確認處分違法訴訟中合併請求其於104年6月1日起至105年1月31日期間，未能受安置就養之損失11萬3,440元，以及因奔波救濟程序所受交通費、影印費、精神損害等項目之損害56萬5,624元，均屬無據等情，揆諸前揭規定及說明，核無違誤。
又就養安置辦法第6條第4款規定係以申請人與配偶年度總收入之「平均每人每月數額」作為比較基礎，是如申請人無配偶，自當以其個人之年度總收入計算「平均每月每人數額」，故該規定並非以申請人有配偶為其適用之前提要件。
上訴人主張原判決認就養安置辦法第6條第4款係以申請人及其配偶為基礎，同條第5款則以全家人口為基礎，而上訴人因無配偶，應無從依就養安置辦法第6條第4款規定以申請人及其配偶為計算基礎，惟原判決卻認原處分依就養安置辦法第6條第4款駁回上訴人第1次申請合法，其適用法規顯有不當，且有矛盾之處云云，核係歧異之法律見解，尚難憑採。
㈣又按確認行政處分為違法之訴訟，判斷該行政處分是否違法，原則上應以處分作成時之事實及法令狀態為準。
原判決論明：修正後就養安置辦法第6條增訂第2項規定：「申請人戶籍所在地公告之中低收入戶家庭總收入平均每人每月限額，超過當年直轄市、臺灣省與福建省公告之中低收入戶家庭總收入平均每人每月限額之平均數額者，依其公告之限額辦理。」
依其立法理由說明，乃為因應超過平均數額標準地區，宜以各地區所定之限額辦理，方屬合理，始增列第2項，以符實需，上訴人第2次申請經審核之年度所得仍為21萬6,343元，雖逾當年直轄市、臺灣省與福建省中低收入戶家庭總收入平均每人每月限額之平均數額1萬7,892元（104年就養審核標準全年為21萬4,704元），惟因上訴人戶籍所在地新北市公告之每人每月限額為1萬9,260元（全年為23萬1,120元），超過前開每人每月限額之平均數額，依修正後就養安置辦法第6條第2項規定，則應依上訴人戶籍所在地公告之限額辦理，故被上訴人嗣依修正後就養安置辦法第6條第2項規定，認上訴人已無該辦法第6條第1項第4款之情形，而以後處分核准上訴人之第2次申請，應屬有據等情，亦無不合。
惟因修正後就養安置辦法第6條第2項規定，係於原處分作成後之104年8月28日修正時始增訂，則上訴人自不得執該嗣後修正之規定及依修正後規定作成之後處分，據以指摘之前原處分於作成時係屬違法。
是上訴人主張被上訴人係以修正後就養安置辦法第6條第1項第5款及同條第2項規定審酌並核准上訴人第2次申請，惟原判決認「被上訴人嗣依修正後之就養安置辦法第6條第2項規定，認上訴人已無該辦法第6條第1項第4款之情形，而以後處分核准上訴人申請，應屬有據」，顯有誤解，且上訴人於第1次申請及第2次申請時之經濟狀況及婚姻家庭狀況並無改變，若被上訴人依就養安置辦法第6條第5款規定審查上訴人之第1次申請，即應予核准，足認原處分違法云云，殊無足採。
㈤綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當或判決理由不備與矛盾等違背法令之情形。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 2 月 8 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新
法官 陳 秀 媖
法官 程 怡 怡
法官 張 國 勳

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 2 月 12 日
書記官 張 玉 純