最高行政法院行政-TPAA,107,裁,1166,20180816,1

最 高 行 政 法 院 裁 定
107年度裁字第1166號
抗 告 人 豐濱汽車客運股份有限公司籌備處
代 表 人 翁美雲
訴訟代理人 簡燦賢 律師
鄭敦宇 律師
相 對 人 花蓮縣政府
代 表 人 傅崐萁
訴訟代理人 籃健銘 律師
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，抗告人對於中華民國107年3月12日臺北高等行政法院106年度訴字第466號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主 文

原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。

理 由

一、緣相對人於民國102年8月28日以府建土字第0000000000B號公告（下稱系爭公告）開放花蓮縣「新城火車站─太魯閣─天祥」及「花蓮火車站─東華大學」2條市區客運路線（下合稱系爭2路線），徵求業者參與評選，抗告人與訴外人○○○○○股份有限公司（下稱○○○○○公司）籌備處（下稱○○○○○公司籌備處）均申請參與評選，經花蓮縣市區客運審議委員會於102年10月15日召開會議評選結果，以○○○○○公司籌備處為第一名、抗告人為第二名，○○○○○公司籌備處取得優先經營權，即由相對人以102年10月25日府建土字第0000000000號函，將該會議紀錄（即會議結論）檢送抗告人及○○○○○公司籌備處，相對人並以102年10月30日府建土字第0000000000號函核准○○○○○公司籌備處籌設經營系爭2路線之市區汽車客運業（下稱系爭籌設許可），並應於103年4月30日前向其申報立案，逾期撤銷系爭籌設許可。

嗣後○○○○○公司籌備處以103年3月18日太魯花字第0000000000號函向相對人申請展延6個月，經相對人以103年4月14日府建土字第0000000000號函同意展延至103年10月30日前完成籌備作業並通車營運，倘逾期未完成，將依規定撤銷系爭籌設許可，相對人復依○○○○○公司之申請，以103年6月27日府建土字第0000000000號函核發○○○○○公司汽車運輸業營業執照（下稱系爭營業執照）在案。

迨105年9月1日抗告人向相對人提出請求書，主張○○○○○公司遲至103年11月25日始通車營運，有公路法第39條、第40條暨汽車運輸業管理規則第6條、第8條之事由，依系爭公告及「花蓮縣市區客運審議委員會會議紀錄」五、會議結論：（四）決議：5.，抗告人獲得籌備經營權，請求相對人應作成撤銷系爭籌設許可、廢止系爭營業執照，及就系爭2路線之經營權准給抗告人的行政處分，相對人逾2個月未予回復，抗告人提起訴願，經交通部為不受理之訴願決定。

抗告人不服，遂提起行政訴訟，請求：1.訴願決定撤銷；

2.相對人應作成撤銷系爭籌設許可之行政處分；

3.相對人應作成廢止系爭營業執照之行政處分；

4.相對人應作成就系爭2路線准給抗告人營業執照之行政處分。

經原審法院以其起訴不備其他要件而裁定駁回，抗告人仍不服，乃提起本件抗告。

二、原裁定駁回抗告人於原審之訴及追加之訴，其理由略謂：本件抗告人為前開訴之聲明所示請求之法律依據，業據其陳明訴之聲明第2項依據汽車運輸業管理規則第6條、公路法第39條，訴之聲明第3項依據汽車運輸業管理規則第8條、公路法第40條，訴之聲明第4項則依據系爭公告，有原審法院106年12月12日準備程序筆錄之記載可按。

然而，公路法第39條、第40條規定，均係就核准籌備、核發營業執照之汽車運輸業者，若有未能在法定期限內籌備完竣或開始營業之情形，對適時因應營業當地之運輸需要及增進公眾便利性等公益目的，容有不利影響，為此賦予主管機關即相對人得基於籌備或營業期程過度延滯之事由，享有撤銷或廢止前核發之籌設許可或營業執照之權限，同法第39條第3項後段甚且就市區汽車客運業之情形，明定此時應公告重行受理申請，益見上開規定目的僅在令主管機關有得以適當管制汽車運輸業者能及時籌備經營之職權，以資因應當地大眾運輸需要，並無涉該次參與評選者間之私人營業競爭權益問題。

是以，上開2規定與重申相同意旨之汽車運輸業管理規則第6條、第8條規定，均僅屬相對人得為職權行使之規定，並未賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分或應為特定內容行政處分之權利，縱然抗告人援引各該規定向相對人為主張，亦屬檢舉、陳情之性質，而非屬「依法申請之案件」，且抗告人並無依法申請之權，乃基於該規定性質並未賦予任何人有申請權利之故，並非因個案具體事實抗告人是否符合該規定而得提出申請之實體問題，是抗告人就訴之聲明第2項、第3項所為請求，顯不符合行政訴訟法第5條提起課予義務訴訟之起訴要件，復無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，抗告人此部分之訴，應予駁回；

附屬聲明之訴之聲明第1項請求撤銷訴願決定部分，當併予駁回。

又抗告人就訴之聲明第4項請求，其主張作為依據之系爭公告（按指公告事項欄第五點申請辦法「花蓮縣政府市區公車營運路線釋出申請經營說明」第柒、七點關於經評定為第一名之業者如無法於期限內通車營運時，得由第二名業者獲得籌備經營權之規定），內容主要為相對人就系爭2路線徵求有意經營者得於102年9月3日至16日參加評選事宜，並以附件之「花蓮縣政府市區公車營運路線釋出申請經營說明」（下稱系爭附件）具體公布系爭2路線之經營內容及申請、評選程序暨評選項目等，觀諸系爭公告暨包含之系爭附件，除載明擬核發籌設許可之相關內容，其餘關於參與評選者應遵守之程序及後續評選作業流程等內容，均屬相對人為評選該次經營系爭2路線之市區汽車客運業者之具體事件，擬作成評選結果之終局決定前所為程序進行之準備行為，不論內容有無規制性質，既係針對具體特定事件所為，並非一般性抽象規範，性質上不屬人民得據以申請之法令，抗告人執為訴之聲明第4項所示請求之依據，自不該當依「法令」為申請之要件；

據上，抗告人依行政訴訟法第5條第1項前段規定提起此部分訴訟，仍不符行政訴訟法第5條提起課予義務訴訟之起訴要件，且屬不能補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，亦應予駁回等語。

三、抗告意旨略謂：㈠依系爭公告柒、七載有：「經評定為第一名之業者如無法於期限內通車營運時，得由第二名業者獲得籌備經營權，……」；

依「花蓮縣市區客運審議委員會會議紀錄」五、會議結論：（四）決議：1.載有：「本案依『花蓮縣政府市區公車營運路線釋出申請經營說明』規定，經審議委員評定名次及評選結果：（1）第一名：○○○○○股份有限公司籌備處（2）第二名：豐濱汽車客運股份有限公司籌備處。

……」5.載有：「依評選方式，豐濱汽車客運股份有限公司籌備處取得第二名，倘○○○○○股份有限公司籌備處無法於期限內完成籌備並通車營運，則由豐濱汽車客運籌備處獲得籌備經營權，……」是○○○○○公司籌備處是否於期限內籌備完成或是否於期限內通車營運，攸關抗告人是否能獲得經營權之權利及利益無疑。

㈡原裁定既認公路法第39條、第40條規定，係就核准籌備、核發營業執照之汽車運輸業者，若有未能在法定期限內籌備完竣或開始營業之情形，對適時因應營業當地之運輸需要及增進公眾便利性等公益目的，容有不利影響，為此賦予主管機關即相對人得基於籌備或營業期程過度延滯之事由，享有撤銷或廢止前核發之籌設許可或營業執照之權限，同法第39條第3項後段甚且就市區汽車客運業之情形，明定此時應公告重行受理申請。

然上揭法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨，蓋如相對人能依法撤銷或廢止前核發之籌設許可或營業執照時，抗告人即可依系爭公告及「花蓮縣市區客運審議委員會會議紀錄」，獲得籌設經營許可。

甚至其他業者也有可能依公路法第39條第3項後段就市區汽車客運業之情形，明定此時應公告重行受理申請，因而獲得籌備或營運許可。

是依本院107年度判字第111號判決，自應許抗告人提出救濟。

從而，原裁定沒依據保護規範理論加以判斷，而認定抗告人之訴應予駁回，自無理由等語。

四、本院查：㈠行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」

次按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。

」第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。

（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」

所謂「依法申請之案件」，參照行政程序法第51條第1項，即係指「人民依法規之申請」，包括依法律、行政命令及行政處分等規範內容所形成的請求權基礎。

㈡依系爭公告之附件「花蓮縣政府市區公車營運路線釋出申請經營說明」陸、申請辦法：三、注意事項：（五）載有：「逾期未完成籌辦者，本府得撤銷其籌辦；

……」柒、評選作業規定：七、載有：「經評定為第一名之業者如無法於期限內通車營運時，得由第二名業者獲得籌備經營權，……」又依「花蓮縣市區客運審議委員會會議紀錄」五、會議結論：（四）決議：1.載有：「本案依『花蓮縣政府市區公車營運路線釋出申請經營說明』規定，經審議委員評定名次及評選結果：（1）第一名：○○○○○股份有限公司籌備處（2）第二名：豐濱汽車客運股份有限公司籌備處。

……」5.載有：「依評選方式，豐濱汽車客運股份有限公司籌備處取得第二名，倘○○○○○股份有限公司籌備處無法於期限內完成籌備並通車營運，則由豐濱汽車客運籌備處獲得籌備經營權，……」㈢本件抗告人既依系爭公告參與評選，取得第二順位之籌備經營權，且經相對人以102年10月25日府建土字第0000000000號函將評選結果（會議結論）送達抗告人，該函文即係相對人就公法上具體事件所為之決定而對外已直接發生法律效果之行政處分。

抗告人主張○○○○○公司有「無法於期限內完成籌備並通車營運」之情事，如果屬實，上開「花蓮縣市區客運審議委員會會議紀錄」五、會議結論：（四）決議：5.所定的條件即為成就，應由抗告人就系爭2路線之市區汽車客運業獲得籌備經營權，抗告人向相對人申請重新將系爭2路線之市區汽車客運業經營權核准給抗告人所生之行政爭訟，乃源於該評選結果（行政處分）所賦予之權利，揆諸前開規定及說明，自屬依法申請之案件，相對人本應就其申請事項有無理由，為實體處理。

抗告人因相對人對其請求書於法令所定期間內應作為而不作為，而提起訴願，經交通部為不受理之訴願決定後，自得依行政訴訟法第5條第1項提起行政訴訟。

原審以本件非依法申請之案件，抗告人起訴不備其他要件而裁定駁回其訴，容有未洽。

抗告論旨，指摘原裁定不當，求予廢棄，應認為有理由。

爰將原裁定予以廢棄，由原審法院更為適法之裁判。

五、依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。

中 華 民 國 107 年 8 月 16 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中
法官 帥 嘉 寶
法官 林 樹 埔
法官 林 文 舟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 8 月 16 日
書記官 楊 子 鋒