最高行政法院行政-TPAA,107,裁,1179,20180816,1

最 高 行 政 法 院 裁 定
107年度裁字第1179號
抗 告 人 賴翠霞
訴訟代理人 許景鐿 律師
上列抗告人因與相對人臺中市政府間土地徵收事件，對於中華民國107年5月4日臺中高等行政法院106年度訴字第470號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主 文

抗告駁回。

抗告訴訟費用由抗告人負擔。

理 由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、本件原裁定以：㈠抗告人依據下列原因事實及規範基礎，請求相對人徵收臺中縣○○鄉○○段○○○段00○000○號土地（下稱系爭土地；

原裁定誤載為臺中縣○○鄉○○段○○○段00○000○號），而遭相對人拒絕，因此向原審法院提起本件課予義務之訴，其客觀事實經過，詳如下述：⒈依臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）104年度訴字第1901號確定民事判決之事實認定，系爭土地遭相對人違法無權占有，鋪設柏油路面後，供公眾通行數十年之久。

占用面積則經受理前開民事訴訟案件之臺中地院民事庭，於審理中囑託轄區大里地政事務所複丈，確認為1,548平方公尺（大里地政事務所104年12月18日複丈成果圖紅色斜線參照）。

⒉依土地徵收條例第3條、第10條、第11條規定，政府機關倘需使用人民土地，依法必需經過徵收與發放補償金之行政手續，方能合法正常使用權源。

⒊又司法院釋字第400號解釋文所載，表明「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。

如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。

既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。

若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。

至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止」等規範意旨，可為本案請求之規範依據。

⒋抗告人曾於106年9月5日作成106（賴）申字第0905號申請書，申請相對人應就系爭土地作成「徵收處分」。

⒌相對人則作成106年9月11日府授建土字第1060196521號函（下稱答覆函），間接表達「沒有徵收系爭土地」之意思。

⒍抗告人視該答覆函為否准處分（對請求作成徵收處分之拒絕），以之為程序標的而提起訴願，但遭駁回，因此提起向原審法院提起課予義務訴訟（請求相對人作成系爭土地之徵收處分）。

㈡但抗告人以上之訴訟請求，基於下述法律理由，其起訴不合法，應依下列法規範，從程序上裁定駁回其起訴。

⒈依土地徵收條例第2條、第3條前段、第14條、第15條第1項、第17條、第18條第1項及第19條之規範意旨所示，徵收作業程序如下所示：⑴當國家因法定事業需要，得徵收私有土地，然應由需用土地人依上開規定，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，申請徵收土地或土地改良物，送由核准徵收機關，即土地徵收之中央主管機關內政部核准。

⑵而核准徵收機關作成核准之徵收處分後，則由土地徵收之執行機關即直轄市或縣（市）主管機關為公告，並將需用土地人繳交之補償費發給應領取補償費之人，以完成徵收之程序。

⒉依前開作業程序足知：⑴作成核准徵收之權限機關為內政部，縣市政府僅具徵收執行機關地位，無由對土地所有權人之徵收土地請求為准駁決定。

⑵故本件相對人對徵收與否既無准駁權限，其對抗告人之申請徵收系爭土地，函覆無從辦理，顯非具權限機關行使公權力之准駁決定，自不規制任何法律效果，自非行政處分，非屬行政爭訟標的，抗告人以之為標的，提起本件課予義務訴訟，難謂合法。

⒊復按司法院釋字第400號解釋文既明示「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」。

則國家機關辦理徵收補償，仍應依實定法之具體規定為之。

是以司法院釋字第400號僅具指導國家立法及施政之指針性質，尚待立法機關就申請權之要件、行使主體、受理權限機關及相關權利義務事項完成立法程序，並經總統公布施行，人民始享有實體法賦予之請求權源，在實體法律制定生效施行前，人民無從直接以上開司法院解釋作為向國家機關申請徵收其私有土地之實體法依據。

⒋本件相對人對土地徵收案件既不具准駁決定權限，其對抗告人申請徵收系爭土地案件，所作成之答覆函，自非行政處分，不得對之提起行政爭訟，訴願決定不受理，核無不合。

⒌又現行法令並未賦予既成道路之私有土地所有權人得向國家申請徵收之公法上請求權，本件抗告人本於既成道路之土地所有權人地位，申請相對人作成准予徵收之處分，顯非屬人民「依法申請之案件」至明。

⒍從而抗告人提起本件課予義務訴訟，不備起訴合法要件，且無從命補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。

三、抗告意旨略謂：㈠原裁定僅記載相對人答覆函非行政處分，究竟如何定性，卻語焉不詳。

前開答覆函是否為行政處分，須本司法院釋字第423號解釋解釋文之規範意旨以為判準，而非徒以相對人之狡辯為斷。

㈡內政部105年6月30日以內授營工程字第1050047023號書函明揭「座落臺中市○○段○○○段00○000○號土地，請求辦理徵收補償一案」，係屬相對人管轄。

並詳謂「說明：一、……二、……是以道路用地之取得，除交通主管之國道及省道外，依法係屬各地方政府之權責。

……」。

故原裁定既違反地方制度法第18條、第19條規定，亦為見樹不見林之違法事實認定。

㈢相對人對臨地（即原臺中縣○○鄉○○段○○○段00○000○號土地）補充徵收該土地。

因之，同列為該霧峰鄉民生路中108線拓寬工程範圍之系爭土地，豈有差別對待之處理餘地。

原裁定顯有違司法院釋字第469號解釋意旨，更有違司法院釋字第400號解釋文揭示之平等原則。

㈣相對人蓄意曲解徵收請求權，人民之私有土地，在國家中央或地方機關未有使用計畫或行政作為前，人民是無逕行要求徵收其私有土地之權利。

然而，本件事實為相對人違法強占抗告人土地後，鋪設柏油路面公共重通行，若謂在此情況下人民毫無權利可主張，則司法院釋字第400號、第440號解釋即不可能出爐。

㈤正當法律程序乃是政府一切權利行使或對人民權利之侵害和限制，皆須遵循之法原則。

準此，司法院釋字第400號、第440號解釋一再闡述人民財產權應予保障，及國家各級機關需用人民土地必須踐履之正當法律程序及政府機關應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償等語。

四、本院按：㈠本案之實質法律爭點在於「若需用土地人因興辦土地徵收條例第3條所規定之事業，而實際使用特定私有土地時，該私有土地之所有權人，是否享有『請求需用土地人（用地機關包涵在內），向徵收主管機關申請徵收該私有土地』之公法上權利」。

而本院基於下述理由，認為依現行法制，私有土地所有權人無此公法上請求權，爰說明如下：⒈實則前開法律議題，在「私有土地遭需用土地人穿越上空及地下時，其所有權人，能否請求需用土地人，向徵收主管機關申請徵收『權利範圍較所有權為小』之『地上權』」之範圍內，曾經釋憲機關作成解釋（106年3月17日作成之司法院釋字第747號解釋），其解釋意旨詳如下述：⑴解釋爭點：土地所有權人因公路穿越地下，至逾越其社會責任所應忍受範圍，得否請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權？⑵解釋文：①人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。

需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。

②中華民國89年2月2日制定公布之同條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地……前，應先與所有人協議價購或以其他方式取得；

所有人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」

（101年1月4日修正公布之同條第1項主要意旨相同）第57條第1項規定：「需用土地人因興辦第3條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權。

……」未就土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權有所規定，與上開意旨不符。

③有關機關應自本解釋公布之日（106年3月17日）起1年內，基於本解釋意旨，修正土地徵收條例妥為規定。

逾期未完成修法，土地所有權人得依本解釋意旨，請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。

⒉依前開釋憲解釋之解釋文所示，足知：⑴當土地所有權人「請求」需用土地人，向主管機關「申請」徵收土地所有權，此等請求顯然不是「作成徵收處分之請求」（因為需用土地人依法無權作成徵收處分），而是「請求需用土地人向土地徵收主管機關『申請』，由土地徵收主管機關作成『徵收處分』」，因此等請求屬「作成事實行為之請求」，其行政爭訟類型非屬「課予義務爭訟」，而是一般給付訴訟。

故抗告人提起本件請求之訴訟類型選擇即有錯誤。

⑵縱令上開訴訟類型選擇錯誤可以用「訴之轉換」方式，透過法院闡明權之行使，由當事人變更訴之聲明，再由法院改以「一般給付訴訟」進行審理。

但查：①通過前開解釋之作成足知，現行土地徵收法制並未賦與土地所有權人直接向需用土地人請求「其向土地徵收主管機關申請作成土地徵收處分」之公法上權利（不然該解釋案必然會提及此等公法上權利及其規範依據）。

②事實上，依現行土地徵收法制，土地所有權人最多僅可依土地徵收條例第8條規定之法定要件，「請求」直轄市或縣（市）主管機關（與需用土地人未必全然一致）「申請（中央主管機關，亦即徵收處分作成機關）」一併徵收「原徵收範圍外之殘存土地或建物」。

而無請求「需用土地人向徵收處分作成機關申請徵收」之公法上權利。

是以抗告人亦無提起此等請求之法規範依據，而無「訴之轉換」之實益。

⑶另外從司法院釋字第747號解釋文之理由論述觀之，該解釋案之其適用範圍始終是以「請求徵收地上權」為界。

且在該解釋案通過後，立法院迄今仍未在前開解釋文所要求之1年修法期間內（106年3月18日至107年3月17日）完成修法。

已提出之立法草案文字，亦未發現「有將該解釋意旨擴張至『土地所有權人得請求需用土地人，向徵收主管機關申請徵收土地所有權』」之情形。

顯見釋憲機關及立法者均無擴張前開釋憲案釋憲結論之適用範圍。

㈡是以原審法院以抗告人本件行政訴訟，有起訴不備其他要件而無法補正之情形，依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，裁定駁回抗告人之訴，於法並無不合。

抗告人之前開抗告主張，依現行土地徵收法制，尚無從據為支持其公法上請求權之依據，故其本件抗告仍應駁回。

五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 107 年 8 月 16 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中
法官 林 文 舟
法官 林 樹 埔
法官 帥 嘉 寶

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 8 月 17 日
書記官 陳 建 邦