最高行政法院行政-TPAA,108,上,810,20210708,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度上字第810號
上 訴 人 交通部公路總局

代 表 人 許鉦漳
訴訟代理人 蔡承珊
被 上訴 人 胡凱傑

訴訟代理人 黃慧萍 律師
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年5月2日臺北高等行政法院107年度訴字第1235號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄。

被上訴人在第一審之訴駁回。

第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。

理 由

一、本件上訴人代表人由陳彥伯變更為許鉦漳，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、緣上訴人所屬臺北區監理所調查發現被上訴人利用台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）所提供之Uber APP應用程式平台，於民國106年1月22日20時54分許以向訴外人鴻瑋小客車租賃有限公司（下稱鴻瑋公司）租用之000-0000號租賃小客車（下稱系爭車輛），在臺北市○○區○○路000號載客至同區○○路000號，並收取費用新臺幣（下同）103.75元（下稱系爭載客行為），認被上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂以107年1月17日交公北監字第4002914號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。

嗣上訴人以107年2月8日第20-4002914號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分）裁處被上訴人10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月。

被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院作成原判決撤銷訴願決定及原處分。

上訴人不服，提起本件上訴。

三、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。

四、原判決撤銷訴願決定及原處分，其主要論據如下：㈠被上訴人係因叫車乘客使用Uber APP應用程式平台指定路線後，經該平台業者即宇博公司指派調度前往載客並收取報酬，足見其與宇博公司共同以系爭車輛藉由Uber APP載客並收取報酬，具有反覆性、繼續性實施運輸行為並受領車費報酬之故意，構成營業行為，又未向主管機關申請核准經營汽車運輸業，是上訴人認被上訴人有未經核准經營汽車運輸業務之違規事實，自屬有據。

再者，被上訴人利用網路平台實施系爭載客行為，核屬公路法第34條第1項第4款之計程車客運業，此與以小客車租與他人自行使用為營業之小客車租賃業（即公路法第34條第1項第5款）不同，上訴人稱被上訴人亦有經營小客車租賃業，及被上訴人主張系爭載客行為屬鴻瑋公司之營業活動範圍，其僅為該公司之合作駕駛等情，均難憑採。

㈡交通部、直轄市政府、縣（市）政府均為公路主管機關，惟所轄事務仍有區別。

而公路法對於主事務所位於直轄市而經營計程車客運業者，其主管機關應為直轄市政府，則因違反公路法第77條第2項規定所進行之裁罰案件，同法第78條第1項針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照、駕照等管制處分之權限，自屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形，而以直轄市主管機關為該管公路主管機關。

準此，被上訴人以系爭車輛經營計程車客運業，卻未事先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定行政法上義務。

又與被上訴人共同實施違反未經申請核准而經營汽車運輸業行為之平台業者即宇博公司，主事務所所在地為臺北市，被上訴人住所亦在臺北市，其未向臺北市公路主管機關申請核准即經營計程車客運業，揆諸前揭說明，自應由臺北市公路主管機關作成處分始為合法。

上訴人對於直轄市轄內計程車客運業既無管轄權限，其逕依公路法第77條第2項規定作成原處分，自屬違法，惟因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，尚屬得撤銷而非無效。

㈢交通部公路總局組織法第2條第4款、第6款規定，未見具體規範計程車客運業違章裁罰或其他不利處分之權限。

且組織法規定之法定職掌，仍不能逸脫作用法之具體行為規範，屬於作用法性質之公路法第37條第1項第3款業已明確劃分中央公路主管機關與直轄市政府之權責，自不允以較為概括而無實體內容之交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定，作為上訴人作成原處分之權限依據。

再者，汽車運輸業管理規則係依公路法第79條規定所訂定，然公路法第79條第5項僅授權交通部制定有關汽車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，並未涉及有關管轄權變動之授權。

公路法第79條第5項之授權條款是所謂「作用」上的授權，在母法本身有關管轄權限之規定並無不明確的情況下，也根本沒有授權由交通部將母法中已經確定之管轄權限再透過子法移轉給其他機關。

是依行政程序法第150條第2項規定「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神」，汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定就計程車客運業之處罰管轄權限授權，顯然逾越法律授權之範圍與立法精神。

又公路法既已規定主事務所位於直轄市經營計程車客運業應由直轄市政府管轄，交通部自無可能將屬於直轄市政府之管轄權限，擅移予上訴人。

上訴人尚無從依汽車運輸業管理規則第139條之1第1項之規定，取得直轄市政府計程車客運業之管轄權限。

㈣本件依公路法第77條第2項規定所為之裁罰屬裁量處分，有管轄權之主管機關對於未經申請核准而經營計程車客運業，本得依其違反情節輕重裁處罰鍰金額多寡，並斟酌比例原則是否吊扣駕駛人之駕駛執照，非必然為與原處分相同內容，是原處分並不符合行政程序法第115條所定無須撤銷之情形。

五、上訴意旨略以：㈠原判決以共犯之宇博公司所在地位於臺北市為由，認定臺北市公路主管機關始為有管轄權機關，然行政法並未如同刑事訴訟法有牽連管轄、相牽連案件之規定，此強將不同案件歸於同一主管機關辦理，有違管轄法定原則，亦有判決適用法規不當之違法。

㈡參照最高法院18年上字第1720號判例意旨，所謂主事務所，係指明定章程業經註冊之合法總事務所而言。

原判決既認定 被上訴人係自然人，其對於汽車運輸業顯無合法總事務所可言，既無合法總事務所，自亦無從藉由主事務所進而認定管轄權之歸屬。

況被上訴人自始未依法申請核准，何以又能於受裁罰時，主張應依該申請核准規定定其管轄權？其自始漠視該誡命規範，嗣後卻反而主張得以適用該規範，並要求主管機關應遵守該規範內容以定其管轄，邏輯上似有未當。

原判決逕以自然人之住居所為其主事務所，恐有判決理由矛盾之違法，且顯然牴觸上開判例，而有判決適用法規不當之違法。

㈢現行小客車租賃業分為甲、乙、丙3類，僅有丙類小客車租賃業之經營項目限於提供租賃期1年以上之小客車或小客貨兩用車為限，其餘均未限定經營項目，故若乙類小客車租賃業者將其所有10餘輛小客車、小客貨兩用車均用以從事小客車租賃附代僱駕駛服務，亦屬適法（汽車運輸業管理規則第99條、汽車運輸業審核細則第4條參照）。

原判決認定被上訴人之系爭載客行為核屬公路法第34條第1項第4款之計程車客運業，此與小客車租與他人自行使用為營業之小客車租賃業不同，顯有足以影響判決結果之適用行政訴訟法第189條論理法則不當之違法。

六、本院按：㈠公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……。

十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」

第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。

自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。

四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」

第38條規定：「（第1項）公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。

二、確能增進公眾便利者。

三、具有充分經營財力者。

四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。

（第2項）前項審核細則，由交通部定之。」

第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」

第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」

汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……。

三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」

第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」

準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。

㈡依現行規定，公路法、道路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法，均屬對於計程車客運業之管理法規。

而依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。

又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。

且依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，計程車客運業之車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依此條附表七之規定。

觀諸該附表所載，計程車客運業營業區域劃分，共分成22個縣市，以核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。

其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如新北市其營業區包含臺北市、基隆市、桃園市、宜蘭縣；

桃園市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；

新竹市包含桃園市、新竹縣、苗栗縣），而為一致性之監督管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。

㈢公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。

本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；

在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。

且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。

惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形。

從而，本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形在內，於本件並不適用之。

㈣依行政罰法第29條第1項「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。

」之規定，違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。

有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。

其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。

」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具跨區域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣(市）之公路主管機關。

例如要在臺北市經營計程車客運業，向臺北市、新北市、基隆市、桃園市或宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請許可均可。

又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在該違規營業區域經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。

換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在該違規營業區域經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。

㈤依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

交通部依據公路法第79條第5項規定授權所訂之汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。

（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」

交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。

因此交通部既將有核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣（吊銷）牌照（駕照）之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。

㈥經查：被上訴人承租鴻瑋公司所有系爭車輛加入Uber APP平台，藉該平台媒合乘客在臺北市載客營業，被上訴人與Uber之業主宇博公司共同營業，為原審經依法調查證據所確認之事實。

本件違規行為地在臺北市，已如前述，依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向基隆市、臺北市、新北市、桃園市或宜蘭縣之任一公路主管機關申請核准者，計程車客運業之營業區域均包含臺北市，即得在臺北市經營計程車客運業，因此有權限核准在臺北市經營計程車客運業，自係兼含基隆市及宜蘭縣之公路主管機關，從而就違反公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上訴人自依法取得管轄權。

原審以被上訴人與宇博公司共同違反公路法第77條第2項規定，而依公路法第37條第1項第3款規定，適用於本件個人經營計程車客運業情形，僅宇博公司主事務所所在地即核准宇博公司經營計程車客運業之臺北市政府方有本件裁罰及作成管制處分之權限，上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。

㈦106年1月6日交通部交路字第10650001091號令修正未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點關於個人以小型車、機車經營汽車運輸業者第1次違規，處10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月之規定，基本上係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該車輛得行駛於公路上之時間久暫，以遏止再以相同車輛危害公路營運為適當，所選取之手段亦屬正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主（或駕駛人）權益者，主管機關援用上開標準作為吊扣車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照之依據，即與比例原則無違。

是以，上訴人基於公路主管機關之職權，衡酌被上訴人係以系爭車輛未經申請核准而經營計程車客運業之第1次違規行為，參據裁罰基準作成原處分裁處10萬元罰鍰並吊扣駕照4個月，即與比例原則無違，且為法定之最低度法律效果，原處分自無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

上訴人指摘原判決撤銷訴願決定及原處分為違背法令，求予廢棄，即有理由。

因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 110 年 7 月 8 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳
法官 簡 慧 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 7 月 8 日
書記官 劉 柏 君