最高行政法院行政-TPAA,108,判,125,20190322,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第125號
上 訴 人 劉王美皇
訴訟代理人 紀錦隆 律師
被 上訴人 國防部
代 表 人 嚴德發
訴訟代理人 簡宏明 律師
上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國106年10月12日臺北高等行政法院104年度訴字第1508號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、本件被上訴人代表人由馮世寬變更為嚴德發，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、本件的經過：

㈠、上訴人的配偶劉天路為國軍老舊眷村高雄市合群新村（下稱合群新村）眷舍之原眷戶，上訴人於劉天路死亡後，申經被上訴人以民國93年4月20日勁勢字第05140號令（下稱93年4月20日令）核准承受劉天路原眷戶權益。

其間，被上訴人於92年12月4日、102年12月5日，依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）及同條例施行細則（下稱施行細則）規定，舉辦高雄市自強新村（含合群新村）等10村改（遷）建高雄市自治新村改建基地改（遷）建第1階段（認證）說明會及備具說明書，說明如原眷戶同意改建，應於說明會後3個月內，填具改建申請書並經認證，若該眷村原眷戶4分之3以上同意，即按相關程序辦理改建事宜。

對不同意改建者，被上訴人得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證及其權益、收回房地；

若原眷戶同意改建，應於被上訴人公告搬遷之期限內，完成搬遷及辦理點交事宜，未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建。

㈡、上訴人檢具93年1月10日經公證人認證之改建申請書，選擇以原階購置原坪型，申購改建基地校階30坪型住宅乙戶，不辦理自費增坪，有關輔助購宅款、自備款及優惠貸款依主管機關核定之金額辦理。

被上訴人為辦理原眷戶搬遷事宜，以101年8月20日國政眷服字第1010011545號公告（下稱101年8月20日公告）「原眷戶須自101年9月16日起至101年11月15日止完成搬遷，逾期未搬遷者，依眷改條例第22條規定辦理。

所謂搬遷之日，應確實騰空房舍，並以提出斷水、斷電及戶籍遷出等3項證明文件中所載之最後日期認定之，並檢附相關文件與列管單位完成眷舍點交後，申撥搬遷補助費」。

被上訴人認為上訴人未據辦理，繼由被上訴人所屬海軍陸戰隊指揮部以102年5月6日海陸眷服字第1020005085號函（下稱102年5月6日函）、102年11月6日海陸眷服字第1020012596號函（下稱102年11月6日函）先後催告，上訴人仍未完成搬遷後，以104年2月25日國政眷服字第1040002271號函（下稱原處分或104年2月25日函）註銷原眷戶劉天路之眷舍居住憑證及上訴人承受之原眷戶權益，併予廢止93年4月20日之權益承受核定令。

上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院104年度訴字第1508號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張：

㈠、上訴人拒絕辦理點交並簽字，係因不滿補償金發放數額，並非不同意改建搬遷，軍方以此為由將上訴人視為不同意改建，剝奪相關權益，不符比例原則及眷改條例立法精神。

況依司法院釋字第727號解釋意旨，眷改條例中之相關規定，仍有不當侵害人民權利疑慮，被上訴人未通知上訴人補正點交紀錄，即逕予註銷，有違比例原則，又未予細究施行細則第13條第1項之主動搬遷，有違行政程序法第9條規定。

此外，原處分未記載如何適用施行細則第13條第1項規定，亦違行政程序法第96條第1項第2款規定。

㈡、施行細則第13條規定，未考量原已同意改建，且未拖延改建時程之眷戶，於改建完成後，因故未配合辦理交屋之情形，僅屬普通法院民事遷讓房屋事件，與眷改條例第22條第1項所規定「不同意改建」情形不同，不得類推適用。

且非細節性、技術性事項，違反眷改條例第22條第1項立法意旨，逾越母法規定，違反法律保留原則。

依辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱改建注意事項）肆規定，視為不同意改建，得依眷改條例第22條註銷眷籍，應以「無搬遷事實」眷戶為限，即未於主管機關公告期間內搬遷，並提出斷水、斷電及戶籍遷出等3項證明文件者而言。

至其他如填寫切結書、點交紀錄等事項，無礙「有無搬遷」認定，不能擴張解釋為搬遷事實已完成之條件。

縱認完成點交亦為完成搬遷要件，於101年11月15日前，上訴人確已完成搬遷騰空房屋，並辦理斷水斷電及戶籍遷出，對該房舍無繼續居住之意，並無被上訴人所稱「未完成點交」之情形。

況依海軍陸戰隊指揮部102年11月6日函，請儘速於102年12月15日前完成搬遷，逾期將依規定辦理，於102年12月15日前，上訴人仍有機會在點交紀錄簽名以完成被上訴人所謂之點交程序，不致有本件訴訟發生，被上訴人認為即使證人葉俊雄手稿有誤，仍不得作為101年11月15日拒絕點交之理由，實未明搬遷時間已延至102年12月15日。

㈢、原處分為廢止授益處分，應受行政程序法第124條行使廢止權除斥期間之限制。

被上訴人既主張上訴人未於101年11月15日前搬遷點還原舍，則101年11月16日起即發生廢止原因，被上訴人於104年2月25日為原處分，已然逾期。

縱非授益處分，因眷改條例無時效或除斥期間之規定，此法律漏洞得類推適用行政程序法第124條規定。

另93年間，上訴人申經被上訴人核定承受劉天路之原眷戶權益，係另一授益處分，與本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議所指之標的原眷舍之眷舍居住憑證、承購住宅及輔助購宅款之權益不同，無適用該決議之餘地等語，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被上訴人則以：

㈠、上訴人固於101年8月20日公告期限內辦理斷水、斷電及戶籍遷出，惟公告第2點載明「所謂搬遷之日，應確實騰空房舍並以提出斷水、斷電及戶籍遷出等3項證明文件中所載之最後日期認定之，並請檢附相關文件與列管單位完成眷舍點交後，向本部申撥搬遷補助費」，上訴人因不滿補償金，拒絕辦理點交並簽名，依該公告所示，仍屬拒絕搬遷。

被上訴人依眷改條例第22條第1項、施行細則第13條第1項，以原處分註銷居住憑證及原眷戶權益，合法有據。

又此決定非授益處分之廢止，自無行政程序法第124條行使廢止權除斥期間規定之適用。

況權益承受人承受者為原眷戶權益，原眷戶權益註銷後，權益承受人即無可承受之權益存在，承受人權益之喪失，係因註銷原眷戶權益，則被上訴人之廢止權益承受處分，並未造成權益受損，益見廢止權益承受處分，並非授益處分之廢止。

縱應受除斥期間限制，時效自註銷原眷戶權益起算，亦未逾2年除斥期間。

㈡、證人葉俊雄係被上訴人所定搬遷期日後之102年間，始依上訴人要求以粗估方式，手寫原證4及原證4-1計算稿予上訴人，即便手寫稿計算有誤，上訴人亦不得持以作為101年11月15日拒絕點交之理由等語資為抗辯，聲明求為判決駁回上訴人在原審之訴。

五、原判決駁回上訴人之訴，係以：

㈠、施行細則第13條第1項規定，係眷改條例第29條授權訂定，為辦理國軍老舊眷村改建或遷建業務所為細節性、技術性規定，與法律保留原則並無違背，被上訴人得據為執行眷改相關業務之依據。

而改建注意事項肆規定，乃被上訴人基於眷村改建主管機關職權，就原眷戶自原眷舍搬遷日期之認定標準及應備文件等細節性、技術性事項，訂定之行政規則，符合眷改條例立法意旨，未增加對人民權利限制，自得適用。

上訴人主張施行細則第13條第1項規定違反法律保留原則，尚非可採。

㈡、依施行細則第13條第1項規定及改建注意事項規定，原眷戶必須在公告之搬遷期限內，主動騰空原眷舍，並向眷舍管理機關提出斷水、斷電及戶籍遷出等3項證明文件，始得謂已履行搬遷及點交原眷舍義務。

上訴人於原審法院提出台灣自來水公司廢止證明、台灣電力公司高雄區營業處函及戶籍謄本，雖顯示其已於101年7月12日將戶籍遷出、於101年10月22日廢止用電、於101年11月7日廢止用水，然未於原處分作成前，向眷舍管理機關提出各該證明文件。

且已於101年3月30日取得他址之改建新宅，101年7月遷入，卻未將原眷舍點交予眷舍管理機關，影響被上訴人對原眷舍坐落土地之使用，迭經被上訴人所屬海軍陸戰隊指揮部函催，並經證人葉俊雄電話通知仍未交付證明文件及將原眷舍點交，則被上訴人作成之原處分，於法自無不合，尚不違反目的適當性、手段必要性及限制妥當性之比例原則，亦難認裁量濫用。

至本件訴訟中，上訴人於105年11月4日已將原眷舍點交，不影響原處分合法與否之判斷，而上訴人能否依105年11月30日增訂之眷改條例第22條之1規定補償、價購、承租或安置，亦非本件訴訟所應考量。

㈢、原處分已詳載上訴人已遷建自治新村改建基地之新建住宅，依101年8月20日公告，應於101年11月15日前搬遷點還原眷舍，惟逾公告期間仍未點還，復經多次函請配合搬遷及點交，迄未配合搬遷，應視為不同意改建戶，依眷改條例第22條第1項、施行細則第13條第1項規定，註銷眷舍居住憑證、所承受之原眷戶權益，並廢止93年4月20日權益承受核定令，已足使上訴人瞭解受處分之原因事實及依據法令。

㈣、原眷戶權益之註銷處分與授益處分之廢止，二者事物本質不同，原眷戶權益之註銷，當無行政程序法第124條除斥期間規定之適用，亦無從類推適用。

又眷改條例所規定原眷戶得享有申購興建住宅及領取輔助購宅款之權益，屬公法上權利，依該條例規定採承受制，而非採繼承制，上訴人承受劉天路之原眷戶權益，權益承受之核定屬授益處分，其廢止，應受行政程序法第124條規定之限制。

原眷戶權益註銷後，上訴人已無可承受權益存在，則原因發生時，被上訴人同時廢止權益承受，未逾2年除斥期間等為論據。

六、上訴理由略謂：

㈠、施行細則第13條第1項擴張眷改條例第22條第1項不同意改建眷戶概念，非條文規定文義所及，改建注意事項肆規定對主動搬遷日之認定，為種種限制，已與主動搬遷涵義不同，非僅細節性、技術性事項，違反法律保留原則，原判決予以適用，有判決適用法規不當之違法。

況施行細則第13條第1項所稱主動搬遷，應係指住戶於自由意志、未有外力強制情形，自行搬離遷出。

上訴人於101年11月15日前，將房屋騰空、戶籍遷出、廢止用電、廢止用水，已主動搬遷，原判決擅為擴張主動搬遷文義，認為尚需提出證明文件予眷舍管理機關，悖離該規定，有判決適用法規不當之違法。

㈡、上訴人自始非「不同意改建」之眷戶，僅因年事高，不諳法律，誤以為在點交同意書上簽名，即為同意錯誤之補償金額，故未簽名。

被上訴人未考量上訴人未簽名，是因拆遷補償費尚有爭議，而拆遷補償費計算錯誤，係可歸責於被上訴人，而不以重新計算正確的拆遷補償費，或要求上訴人補正簽名等損害較小方式處理，逕以註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，違反比例原則。

原判決未衡酌行政程序法第7條第2、3款規定，當有適用比例原則不當之違法，又未斟酌上訴人已完成之程序及未辦理點交之原因，有判決不備理由之違誤等語。

七、本院查：

㈠、眷改條例第5條第1項規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。

原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；

原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」

85年2月5日制定公布之眷改條例第22條係規定「規劃改建之眷村，其原眷戶有4分之3以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」

此規定於96年1月3日修正為第22條第1項：「規劃改建之眷村，其原眷戶有3分之2以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」

又施行細則第13條第1項規定：「為配合眷村改建，原眷戶應於主管機關公告期間內搬遷，未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建，由主管機關依本條例第22條規定處理。」

可知，原眷戶依眷改條例第5條第1項規定，享有國家配售新眷舍或給與輔助購宅款之公法上期待權，然因此公法上期待權之終局實現，須透過一定程序及作業的運作始得實現，於此法定程序中，原眷戶即負有「依時限交出舊有眷舍」之配合義務，如未配合即視為不同意改建戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地。

㈡、再者，司法院釋字第443號解釋理由書，明確指出：「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。

惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。

……憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。

至於何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及所受限制之輕重而容許合理之差異。

……若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。

又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」

是以，給付行政係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係，此與法律保留原則並不違背。

又眷改條例創設之改建配售措施，明顯賦予原眷戶享有優於一般國民或公教人員之權益，屬給付行政範疇，應屬於低密度法律保留規範，且國軍老舊眷村之改建，本質上是對眷舍房地之管理及處理，眷改條例第29條既授權被上訴人就施行細則為規定，被上訴人基於管理權人地位就眷改措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況、財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，也應有其整體性考量之自由形成空間。

前揭施行細則第13條第1項「未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建，由主管機關依本條例第22條規定處理」之規定，核符合眷改條例立法本旨及授權範圍，與法律保留原則無違；

而行為時改建注意事項肆「所謂之搬遷之日，應以眷戶確實騰空並以其提出斷水、斷電及戶籍遷出等3項證明文件中所載之最後日期認定之。

配合其他機關舉辦公共工程而應拆遷之眷戶，其所應檢附之證明文件亦同」之規定，乃被上訴人基於主管機關職權，就原眷戶自原眷舍搬遷日期之認定標準及應備文件等細節性、技術性事項，訂定之行政規則，符合眷改條例立法意旨，亦未增加對人民權利之限制，得據為執行眷改條例第22條第1項之準據，亦未違反法律保留原則。

上訴意旨主張施行細則第13條第1項擴張不同意改建眷戶概念、改建注意事項肆擴張主動搬遷文義，均違反法律保留原則，尚無可採。

㈢、被上訴人依眷改條例及施行細則規定，舉辦高雄市自強新村（含合群新村）等10村改建，經被上訴人核准承受原眷戶劉天路原眷戶權益之上訴人，檢具經公證人認證之改建申請書，選擇以原階購置原坪型，申購改建基地校階30坪型住宅。

被上訴人以101年8月20日公告原眷戶須自101年9月16日起至101年11月15日止完成搬遷，惟上訴人未於期限內主動搬遷，經被上訴人所屬海軍陸戰隊指揮部先後以102年5月6日函、102年11月6日函催告，仍未完成搬遷等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據資料相符，亦無違經驗及論理法則，則被上訴人以104年2月25日函註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，併廢止93年4月20日權益承受核定令，合於上開規定及說明，洵然有據。

又眷舍配住是使用借貸性質的福利措施，終止使用借貸關係，本不以配住眷戶同意為必要。

眷改條例第22條規定之立法目的，係考量老舊眷村之特殊環境，為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之執行進度，徒使改建成本不斷增高，乃藉同意門檻之設定暨對不同意改建之原眷戶註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，促使原眷戶間相互說服，以加速凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達成土地使用之最佳經濟效益，以維護公共利益（參照司法院釋字第727號解釋理由），依規定所為之原處分，不涉及行政行為方式選擇之適當與否，原判決復已說明上訴人於101年11月15日公告搬遷期限屆滿後，在104年2月25日作成原處分之前，經多次催促，因對補償費之爭議，拒絕點交，且101年7月即遷居新建住宅，卻未將原眷舍搬遷點交眷舍管理機關，致原眷舍坐落土地之使用受影響，原處分尚不違反目的適當性、手段必要性及限制妥當性之比例原則、無裁量濫用等語，核無違誤，上訴意旨主張被上訴人未採取重新計算正確拆遷補償費，或要求上訴人補正簽名等方式處理，違反比例原則，且指摘原判決未斟酌已完成之程序及未辦理點交原因，有判決不備理由之違誤，均非可採。

㈣、綜上，原判決將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。

上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

八、結論，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 22 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南
法官 蕭 惠 芳
法官 高 愈 杰
法官 蘇 嫊 娟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 3 月 22 日
書記官 莊 子 誼