最高行政法院行政-TPAA,108,判,128,20190322,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第128號
上 訴 人 向彩霓
訴訟代理人 楚曉雯律師
被 上訴 人 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國107年4月25日臺北高等行政法院106年度訴字第1515號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由

一、緣被上訴人所屬臺北區監理所據民眾檢舉資料，調查發現訴外人鍾謹濠利用Uber App網路平台，於民國105年4月7日17時34分許，以登記上訴人所有之0000-A3號自用小客車（下稱系爭車輛），由臺北市○○路330號載送乘客至○○路○段○○巷42號，並收取費用新臺幣（下同）100.78元，涉未經核准擅自經營汽車運輸業，遂以106年3月3日交公北市監字第4001444號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。

嗣被上訴人以106年4月10日第40-4001444號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處上訴人吊扣牌照2個月。

上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠原處分以搭乘資料與採證照片認定上訴人違章之事實，然上開搭乘資料與採證照片，無一與上訴人相關，何可用來做為證明上訴人有經營汽車運輸業或加入網路平台或載客收費之行為？原處分通篇未論及其所憑認定之證據為何，未附任何證據足供支持其所記載之違章事實，原處分自有違法不當。

退步言，縱上訴人曾將車輛提供他人使用，被上訴人又豈可以此直接認定上訴人提供目的在於供他人搭載乘客營業之用？原處分確有違反行政程序法第36條、第43條規定及牴觸本院39年判字第2號判例之違法。

㈡原處分所列載之違規事實，僅係被上訴人主觀認定之結論，且縱認上訴人所屬系爭車輛遭使用於違規行為，上訴人是否即為被上訴人所稱違規行為之實際行為人、上訴人如何得作為裁處之對象、上訴人就系爭違規行為有何故意過失，均未見被上訴人具體載明於原處分書，可知原處分確有未具體載明理由及法令依據等法定應記載事項之瑕疵。

㈢上訴人僅係系爭車輛所有人，既未有載客違規營業之行為，顯無從該當於公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件。

㈣本件實際從事違規行為之人非上訴人，原處分未究明違章行為之行為人與裁罰對象，而逕對上訴人作成原處分，顯有違反行政罰法第4條所定之處罰法定主義、處罰明確性原則及行政罰法第3條規定以及司法院釋字第687號解釋所揭示之自己行為責任原則之違法。

㈤公路法第77條第2項規定係就未經依法申請核准經營汽車運輸業者之違法經營行為所為裁罰性處分，並非管制性不利處分，本院106年4月份庭長法官聯席會議討論意見，採取管制性處分之理由論述，違反行政罰法第2條規定，亦與公路法第77條第2項後段規定之立法理由不合。

且被上訴人作成原處分前，未於個案上就處分有無符合比例原則一節予以審查，即逕對系爭車輛所有人即上訴人作成原處分，顯有怠於裁量且有違比例原則。

㈥另案原審106度年度訴字第395號判決及本院106年度裁字第1700號裁定，所援引公路法第77條第2項後段規定及本院106年4月份庭長法官聯席會議決議有違憲之虞，已提起大法官解釋，故請求停止本件訴訟程序等語，求為判決：撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：㈠依檢舉人叫車畫面可知，系爭車輛於105年4月7日確實曾使用於道路上，且依乘客手機截錄並列印出行車路線及收據等文件，上訴人涉及經營汽車運輸業事實明確。

㈡違反公路法第77條第2項規定吊扣2個月至6個月車輛牌照，核其用意係在使該未經申請核准即經營汽車運輸業之行為人，無再持續使用該車為其違規營業之可能，故吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有為限，只需該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。

是原處分以上訴人作為裁罰對象於法並無違誤。

㈢原處分具體記載行為人違規事實、時間、地點，故原處分就處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性要求。

又行政處分之明確性應以相對人是否足以知悉其違規之原因與法令為斷，原處分內容自屬合法妥適。

㈣交通部105年3月21日交路㈠字第10586000482號令修正發布之行為時自用車違規營業處罰基準表，係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等情節輕重之不同，訂定相對應的處罰額度之裁量基準，其裁罰手段符合比例原則，核與行為時公路法第77條第2項規定所賦予行政機關之裁量權尚無牴觸等語，資為抗辯，求為判決：駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭車輛為上訴人所有，上訴人有於前揭時地提供系爭車輛予配偶鍾謹濠使用；

而被上訴人所屬臺北區監理所據民眾檢舉資料，調查發現鍾謹濠駕駛系爭車輛，於105年4月7日17時34分許，搭載利用Uber APP網路平台叫車之乘客，由臺北市○○路330號至○○路○段○○巷42號，並收取費用100.78元，遂以舉發通知單舉發上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定等情，為證人鍾謹濠到庭證述明確，且有汽車車籍查詢資料等附卷可稽，堪認鍾謹濠駕駛上訴人所有系爭車輛，搭載利用Uber APP網路平台叫車之第三人至指定地點，向乘客收取費用之情，洵堪認定。

上訴人主張原處分書所列載之違規事實，非依據客觀事證云云，委無可採。

㈡鍾謹濠到庭結證稱：系爭車輛登記在上訴人名下，平常由伊駕駛，作為上下班及平常之代步工具，太太一開始就沒有在開車；

伊於104年間取得職業駕照，因太太中風，開銷較大，為了生計想賺錢，就加入Uber APP網路平台，先填寫資料，並提供良民證、駕照即可，那時伊並沒有其他工作；

伊確於104年4月7日駕駛系爭車輛，由臺北市○○路330號載客至○○路○段○○巷42號；

因上訴人當時進行復健，也有高血壓，伊怕她分心，因此沒讓她知道加入Uber的事情，去年收到罰單後她才知道，伊就沒有開車載客，迄今從事保全工作等語屬實。

又司機於加入Uber平台，當乘客需要用車時，即透過Uber APP網路平台叫車，司機接獲叫車服務後，即可前往乘客叫車地點載客，並於到達目的地後，乘客完成信用卡扣款。

且鍾謹濠使用上訴人所有系爭車輛加入Uber平台，其目的本為提供該車載客服務，並收取費用，乃以營利為目的，反覆繼續從事載客服務，係屬營業行為，堪予認定。

從而，被上訴人以上訴人為系爭車輛所有權人，認定其將系爭車輛交予鍾謹濠，鍾謹濠有未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬之違反汽車運輸業管理規則第138條規定行為，於法有據。

㈢查訴外人鍾謹濠固證稱其雖與上訴人同住，然上訴人不知其使用系爭車輛載客等語。

主管機關依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車牌照之處分，既屬管制性行政處分，其目的為積極地防患未然，與裁罰處分有別，其作成應適用行政程序法規定，而不適用行政罰法之規定。

從而，上訴人主張縱然鍾謹濠使用其所有系爭車輛載客，其既不知情，亦無故意過失，不應受罰云云，核無可取。

而上訴人既然自承長期將系爭車輛交付鍾謹濠任其自由使用，對該車如何使用未有聞問，致鍾謹濠得遂行上開違章；

且上訴人在收悉違規舉發與原處分後，仍按原有提供系爭車輛由鍾謹濠日常使用之情狀，繼續由鍾謹濠占有使用中。

上訴人未對系爭車輛進行有效之監督管控，以防止系爭車輛再遭鍾謹濠用作違法營業工具，衡之系爭車輛非上訴人賴以維生之工具，其僅於復健交通始為利用等情。

被上訴人以原處分裁處吊扣系爭車輛牌照2個月，藉以預防鍾謹濠再度非法營業，經核已係行為時公路法第77條第2項後段關於車牌吊扣之最短期限，暫時剝奪上訴人使用系爭車輛，僅生不便但不致過苛，無違比例原則。

㈣查原處分以表格方式，已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。

而被上訴人所屬臺北區監理所舉發通知單予上訴人時，亦敘明：「違規時間：105年4月7日17時34分」、「違規地點：臺北市○○路330號」、「違規事實：未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸攬載乘客收取報酬，於所載地點載客收取費用新台幣100.78元」等語，認定上開違規行為係以系爭車輛為之，得供上訴人具體認知原處分之內容，故上訴人主張原處分未具體載明理由及法令依據等法定應記載事由，違反明確性原則云云，要非可取。

㈤上訴人另主張公路法第77條第2項後段有關吊扣車輛牌照規定，暨本院106年4月份庭長法官聯席會議決議所持見解，有牴觸憲法第15條、第23條規定之疑義，向司法院大法官提出釋憲聲請等情，請求裁定停止訴訟乙節。

惟公路法第77條第2項後段之吊扣車輛牌照規定，既有行政罰或管制性不利處分之解釋可能，論理上即得藉由解釋方法而使該法律不致產生牴觸憲法結果（即合憲性解釋），該法律是否已然牴觸憲法，自有斟酌餘地；

至於本院前揭決議所採取管制性不利處分見解，因具統一行政法院體系法律見解效力，是否造成此種吊扣第三人車輛牌照案件類型之法律適用均生違憲結果，既仍待司法院大法官之解釋，乃無裁定停止訴訟之必要等語。

因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨謂以：㈠原處分應記載事項中事實及理由皆有欠缺，然原判決逕認原處分記載意旨清楚，已足使上訴人了解其受處分之原因事實及其依據之法令云云，原判決顯有判決不適用行政程序法第5條及第96條規定之違法。

㈡吊扣（銷）車輛牌照之不利處分，性質上乃屬限制或剝奪或消滅人民權利之處分，且行為時公路法第77條第2項規定係就未經依法申請核准經營汽車運輸業者所採取之裁罰手段，就此以論，原判決有違反行政罰法第2條及司法院釋字第418條解釋之違法。

㈢參照本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議意旨可知，行為時公路法第77條第2項所規定之吊扣、吊銷汽車牌照之處分，其構成要件包含未經許可經營汽車運輸業之違反行政法上義務之行為，則行政機關依該條項規定而為之吊扣、吊銷汽車牌照之處分，自屬行政罰。

然原判決逕依公路法第77條第2項之立法意旨，執認吊扣或吊銷車輛牌照不以違規行為人所有者為限，顯有適用法令違反行政罰法第4條所定處罰法定主義之違法不當。

㈣原判決依行為時公路法第77條第2項之立法意旨，逕論該條項所規定之吊扣（銷）車輛牌照之處分，與行政罰法相關規定及司法院釋字第687號解釋所揭示之自己行為責任原則有所不同。

然參諸公路法第77條第2項規定之立法理由，無從得出原判決之結論。

顯見原判決有解釋適用法令違反論理法則及行政罰法第4條之違法不當。

㈤原判決認公路法第77條第2項之規定，並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限，就此亦有悖於自己行為責任、比例原則及平等原則，而有解釋適用法令不當之違法。

㈥查車輛牌照之發給主要目的乃係在於掌握車輛機械功能性狀態，確保車輛品質，具備行駛安全性之要求。

原判決所認公路法第77條第2項吊扣、吊銷車輛牌照之手段係追求遏止違規，及使車輛無法再繼續供作違規使用之目的，顯與車輛牌照發給之目的欠缺合理關聯性。

㈦原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，顯無法遏止行為人繼續以其他車輛透過Uber APP網路平台提供服務，足見原處分採取扣牌方法無助於行政目的之達成；

且實際行為人鍾謹濠透過Uber APP網路平台僅賺取微薄利益，原處分卻裁處行為人罰鍰50,000元，顯屬過苛；

再者，上訴人目前確實需利用系爭車輛作為後續治療及復健交通之用，如遭扣牌2個月，則上訴人無法利用系爭車輛前往醫院治療復健，對於上訴人之身體健康、家庭經濟影響甚鉅。

綜上，原判決顯有違行政程序法第4條及第7條所揭示之行政行為比例原則，顯有判決不適用法規之當然違背法令。

六、本院查：㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」

第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。

自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」

第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」

行為時（即106年1月4日修正前）第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣五萬元以上十五萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣二個月至六個月，或吊銷之。」

第78條第1項前段規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。」

第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」

交通部據此授權訂定之汽車運輸業管理規則，於該規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」

旨在規範主管機關應依職權舉發該違規行為，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，核與立法意旨相符，未逾越母法授權範圍，自得適用。

準此，苟未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處罰。

又公路法第2條第14款所謂「事業」，並未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免受規範，顯違該法立法意旨；

另所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。

㈡次按「106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段『……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之』規定，依其73年1月23日增訂時『至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行』及106年1月4日修正時『……為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……』之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。

考其意旨當係基於『使該車輛無法再繼續供作違規使用』並利於主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分」業經本院106年4月份庭長法官聯席會議決議在案。

審諸汽車牌照之發給，除賦予汽車得行駛於公路之權利，亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於不可抗力事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，即無違反比例原則可言。

是主管機關依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車牌照之處分，屬於管制性行政處分，目的非對過去違規行為予以非難，而是積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素，予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止違規營業人再利用該等車輛為同類型之違規行為；

同時，亦應慮及違規汽車是否屬於自然人賴以維生之工具，可能因吊扣牌照而影響其生計，致逾越必要之程度等特殊情狀。

交通部於105年3月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表：「三、自用小客車、自用小貨車部分，第一次，處該行為人新臺幣五萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照二個月……」之規定，係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該汽車得行駛於公路上之時間，以遏止行為人再以相同車輛危害公路營運，核其標準之選取正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益外，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，應與比例原則無悖，亦無裁量怠惰之違法。

㈢經查，上訴人之配偶鍾謹濠未經申請核准，利用Uber APP網路平台，以系爭車輛從事汽車運輸業（計程車客運業），於105年4月7日17時34分許，由臺北市○○路330號載乘客至○○路○段○○巷42號並收取費用，遭檢舉查獲等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據相符，則原判決據以認定上訴人所有系爭車輛，未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，而維持被上訴人所為吊扣牌照2個月處分，依上開規定及說明，固非無據。

惟按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

並參酌同法第37條第1項第3款規定，經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請，可知交通部、直轄市政府及縣（市）政府係不同層級之公路主管機關，至於被上訴人則非屬公路法規定之公路主管機關。

又查，汽車運輸業管理規則於92年5月7日修正時，首次增訂第139條之1規定：「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。

（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。

（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；

直轄市轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」

此規定於93年11月26日修正時，交通部委任或委託辦理之範圍均增列處罰權限；

101年6月6日修正時該條則改為兩項：「（第1項）臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理。

（第2項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理；

直轄市轄內公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委辦直轄市政府辦理。」

至102年3月22日修正時，另新增第2項：「改制後之直轄市，轄內之遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，得暫時由交通部委任交通部公路總局辦理。」

原第2項改列為第3項，然始終未將直轄市內有關計程車客運業之申請核准籌備、立案、經營管理及處罰，由交通部委任公路總局辦理。

直至102年7月22日該條始修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。

（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」

交通部依上開規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任被上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。

惟上開公告所委任之事項，究僅限於其所列舉之汽車運輸業？抑或包括汽車運輸業管理規則第139條之1所列舉之汽車運輸業？亦即該公告有無將「經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者」之營運管理及處罰等相關業務權限一併委由被上訴人，實非無疑，事涉被上訴人就本件吊扣系爭車輛之牌照，有無欠缺管轄權限，尚待究明。

㈣綜上，原處分既有如上所述之權限爭議，上訴人雖未指摘及此，惟被上訴人是否有作成原處分之管轄權限，核屬本院應依職權審究之事項，且足以影響判決之結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。

又原處分是否合法之基礎事實，尚未經原審依法調查認定，本件事證尚有未明，有由原審再予調查審認之必要，本院無從自無判決，爰將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 22 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南
法官 蕭 惠 芳
法官 蘇 嫊 娟
法官 高 愈 杰

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 3 月 22 日
書記官 黃 淑 櫻