最高行政法院行政-TPAA,108,判,129,20190322,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第129號
上 訴 人 王莎莉
訴訟代理人 黃慧萍律師
被 上訴 人 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國107年4月25日臺北高等行政法院106年度訴字第1192號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由

一、緣被上訴人所屬臺北市區監理所，調查發現訴外人陳齊緯以「齊緯」為名，利用臺灣宇博數位服務股份有限公司（下稱Uber公司）所設立之網路平台（下稱Uber APP），於民國105年4月6日18時11分許，以登記上訴人名下車牌號碼000-0009號自用小客車（下稱系爭車輛），由臺北市○○區○○路11號載客至○○區○○路210號，並收取費用新臺幣（下同）121.5元，認有違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，遂以106年1月17日交公北市監字第20B00846號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予以舉發。

嗣被上訴人以上訴人將系爭車輛交予陳齊緯於上述時間、地點未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業載客收取報酬，違反汽車運輸業管理規則第138條規定為由，以106年2月8日第20-20B00846號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），按公路法第77條第2項規定，對上訴人裁處吊扣系爭車輛牌照2個月。

上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人採證資料客觀呈現之內容，無從認定系爭違規事實與上訴人有關，況檢舉所提手機APP截取照片，亦非上訴人，上訴人與陳齊緯各提出書面意見或聲明，證明上訴人並不知情，也未參與違規事實。

詎被上訴人竟背於所憑事證，無視上訴人意見及有利於上訴人之資料，未進行職權調查，致未能辨明本案相關重要事實，遽對上訴人為裁處。

㈡原處分未說明究依何事證認定上訴人將車輛交予訴外人陳齊緯乃基於所謂「違規經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」，且上訴人如何該當於汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項所定之裁罰要件？均未見被上訴人具體載明於原處分，被上訴人採為裁罰上訴人之事證及法令依據為何不明，益見原處分確有未具體載明事實、理由及法令依據等法定應記載事項之瑕疵。

㈢被上訴人於原處分未究明利用系爭車輛載客並收取費用之違規行為人為何人？與原處分裁處對象即上訴人是否同一？上訴人是否即公路法第77條第2項規定所應裁處對象？原處分顯屬率斷，認事用法不當。

㈣被上訴人應負擔舉證責任，證明上訴人具經營汽車運輸為業之事實。

上訴人僅為車輛所有權人，並未反覆、繼續性利用Uber APP經營汽車運輸業攬載客收取報酬，並非以經營汽車運輸為業，僅單純基於親友關係，將系爭車輛借供孩子陳齊緯作為日常交通工具使用，乃常見狀況，非法令所禁，顯不該當於公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條所定構成要件。

公路法第77條第2項規定，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，始得吊扣其牌照，不及於不知情之車輛所有權人，否則等同轉嫁處罰無過失之車輛所有權人，顯有悖於行政罰法第4條規定等語，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：㈠系爭車輛為上訴人所有，上訴人自承提供系爭車輛予陳齊緯利用Uber APP載客收費營業，由檢舉乘客之叫車畫面即顯示系爭車輛之車牌號碼，上訴人涉及經營汽車運輸業事實明確，且該行為已違反汽車運輸業管理規則第138條規定，上訴人為車輛所有權人，依社會通念對車輛應有一定的保管責任（義務），可期待其注意不讓車輛成為違規營業的工具，且無不能注意之情形，竟不注意，致其所有車輛成為違規營業之工具，故上訴人即車主應可認定其有過失，對其處以吊扣牌照2個月，並無不當。

㈡原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具體記載上訴人違規經營汽車運輸業之時間與地址、行為人違規事實，均得據以認定上訴人違法行為之具體事實，且原處分中亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性要求。

㈢依本院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨，可知吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有權人自己違規經營汽車運輸業，始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。

陳齊緯為上訴人之子，乃實際違規行為人，與上訴人關係密切，有再次利用違規車輛之可能，原處分對上訴人處以吊扣牌照2個月，乃防止陳齊緯繼續使用系爭車輛違規經營汽車運輸業，以健全汽車運輸業營運秩序及維護交通安全，確保合法汽車運輸業者能基於當地運輸需求及增進公共運輸便利，提供公共運輸服務，於法有據。

㈣依一般社會常態，陳齊緯向上訴人索取行照及保險卡，上訴人竟未起疑，對於系爭車輛借予駕駛人使用方式，應注意而未注意之過失責任，違反行政法上義務，自具可非難性等語，資為抗辯，求為判決：上訴人之訴駁回。

四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠系爭車輛為公路監理登記上訴人名下，且實質上也為上訴人所有。

本件係經民眾提供系爭車輛之行車路線圖（含司機照片）、付費車資列表及系爭車輛之照片等，檢舉綽號「齊緯」即上訴人之子陳齊緯於事實概要欄所載時間、地點，利用Uber APP服務，招攬乘客後，載客由臺北市○○區○○路11號至○○區○○路210號，並收取費用121.5元，足見上訴人將系爭車輛交予駕駛陳齊緯於上開時地違規搭載乘客收費，違反公路法第77條第2項規定。

且上訴人自己雖考取駕照，但考取後至今十數年來不曾再開車上路，系爭車輛由其出資購入後，一向連同鑰匙、行照等，均交由同居一家之子陳齊緯占有保管使用，僅上訴人之夫在未妨礙陳齊緯用車之際，才偶而使用；

陳齊緯違規經營汽車運輸業遭舉發處罰後，上訴人仍繼續將該車交付陳齊緯按往常一樣，以供其跑業務工作之用途而使用，上訴人僅以口頭關心陳齊緯用車情況，呼籲其勿再違規，並未禁止陳齊緯使用系爭車輛，也未採取積極有效管控措施，防止陳齊緯再利用系爭車輛非法經營汽車運輸業等情。

是上訴人所有系爭車輛，確實有於事實概要欄所載時間、地點，由陳齊緯搭載乘客收取費用之事實，堪以認定。

從而，上訴人主張民眾檢舉資料是否正確有疑問，被上訴人未盡職權調查之責，原處分所列載之違規事實，非依據客觀事證，且未載明上訴人應受吊扣之原因云云，均與事實不符，並無可採。

㈡參諸Uber公司招攬司機入會之網路資料，於上明白記載：「開自己的車」、「免費加入最夯共享平臺」、「時間自由、每週多賺上萬」、「上線接案賺錢」等語。

足見以小客車利用Uber APP，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，利用Uber APP之司機，係以營利為目的，有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，也堪認定。

陳齊緯既有加入Uber公司司機行列之事實，復有利用Uber APP載客收費之行為，自屬營業行為甚明。

㈢上訴人所有系爭車輛，交由陳齊緯未依公路法申請核准，即經營汽車運輸業，系爭車輛乃非法營業之車輛，行為時公路法第77條第2項後段雖規定，得吊扣其牌照2個月至6個月，或吊銷之；

但因系爭車輛非行為人陳齊緯所有，且並無證據佐證已有陳齊緯就要再度使用系爭車輛違法經營汽車運輸業之急迫危險，則為有效預防陳齊緯再度以該車非法營業之抽象危險，在公路法未有補償規定下，為免造成對上訴人之財產權形成特別犧牲之侵害，應採合憲性限縮解釋，當僅限於下列所述4種情形，方得逕為車牌之吊扣或吊銷：⑴對行為人（包括行政罰法第14條第1項共同實施人）自己所有之汽車；

⑵對行為人以外第三人所有之汽車，而該第三人因故意或重大過失致使汽車成為非法營業之車輛者（相當於行政罰法第22條第1項情形）；

⑶汽車原為行為人或⑵情形之人所有，第三人明知該汽車將因公路法第77條第2項規定而得予吊扣或吊銷其牌照，卻為使吊扣或吊銷車牌之裁處得以規避，而去取得汽車所有權者（相當於行政罰法第22條第2項情形）；

⑷對行為人以外第三人所有之汽車，而汽車所有權人前縱無前述各款情形，但已知悉汽車先前被當作非法營業之工具，就行為人可能再度使用同一汽車違法營業之抽象危險預防的必要性存在，有其故意或重大過失者，例如仍按原有供用之情狀，繼續提供行為人占有使用，且未對汽車進行有效之監督管控者。

本件上訴人在陳齊緯違法營業遭舉發後，即已知悉系爭車輛先前被當作非法營業之工具，卻仍按原有供用之情狀，繼續提供陳齊緯占有使用，且僅口頭施以用途關心，並未對汽車進行有效之監督管控，以防止汽車再遭陳齊緯用作違法營業工具，對於被上訴人欲藉原處分預防陳齊緯再度非法營業之原因存在，是有故意而可予非難，則不論上訴人先前交付車輛予陳齊緯對其供作非法營業工具乙節，是否有故意或重大過失，被上訴人仍得依法於參酌比例原則下，對系爭車輛予以吊扣或吊銷車牌，以貫徹立法者藉由此措施，杜絕違法行為人短期內再駕駛同一汽車，降低再度違法營業危險之立法意旨，且此仍屬上訴人作為汽車所有權人社會責任上，可期待其應容忍之範圍，非屬對其財產權之特別犧牲侵害。

又此車牌吊扣之措施，乃為上開目的，直接積極對公路法建立之汽車運輸業營業秩序之規制，為管制性不利處分，其實施雖須遵循前述合憲性解釋下之條件，但究非對非法營業行為之裁罰性處分，並不以汽車所有權人有責參與非法營業行為為要件，故縱上訴人並非實際經營汽車運輸業之人，也非行政罰法第14條第1項所定以故意共同實施該違法行為之人，仍不妨礙本件管制性不利處分之合法性。

上訴人主張被上訴人未證明伊係非法營業人，原處分也未載明此點，伊對非法營業行為，並無故意過失，即不得將其所有之系爭車輛牌照吊扣，否則有違行政罰法制之「處罰法定原則」、「過失責任原則」、「自己行為責任原則」云云，皆有誤會，並非可採。

㈣關於原處分裁處吊扣系爭車輛牌照2個月，經核已係行為時公路法第77條第2項後段關於車牌吊扣之最短期限，被上訴人稱是為預防該車再遭行為人陳齊緯違規使用，又考量乃第一次違規營業，故決定上開吊扣牌照之期間等語，足見被上訴人乃鑑於陳齊緯第一次違規營業，可預見藉由原處分限制其平常駕駛日用之系爭車輛上路行使權能2個月，即可令陳齊緯不再非法經營汽車運輸業，而收預防陳齊緯再度違法之效，且上訴人自己不駕車，購車乃為交其子陳齊緯與家庭使用，該車顯非其賴以維生之工具，則吊扣車牌2個月，當不影響其生計，無過於嚴苛之慮，則此等管制性不利處分輕重之裁量，合於其追求之秩序規制目的必要，且未失衡，未與比例原則相違背。

五、上訴意旨謂以：㈠綜合行為時公路法第77條第2項規定之條文構造內容、立法理由、法律效果，以及行政罰法第2條規定以論，吊扣（銷）車輛牌照之不利處分，性質上乃屬限制或剝奪人民權利之處分，為裁罰性不利處分，原判決未依公路法第77條第2項之規定，以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限，有解釋適用法令違反行政罰法第2條規定及司法院釋字第418號解釋。

再依本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨可知，如行政機關對人民所為之裁處，其構成要件係人民違反行政法上義務之行為，行政機關因而予以不利處分，則此不利處分即具有裁罰性，自屬行政罰。

是行為時公路法第77條第2項規定之吊扣、吊銷汽車牌照自屬行政罰。

原判決卻逕認吊扣或吊銷車輛牌照處分之規定，性質屬管制性行政處分，進而認定公路法第77條第2項之規定，並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限，就此原審有解釋適用法令違反行政罰法第4條所定處罰法定主義之違法不當。

㈡原判決基於公路法第77條第2項規定之立法意旨，推論該條項規定屬管制性行政處分。

然參諸公路法第77條第2項後段增訂關於吊扣（銷）車輛牌照規定之立法理由，並無從得出此結論，原判決有解釋適用法令違反論理法則及違反行政罰法第4條所定處罰法定主義之違法不當。

㈢依公路法第2條第15款、第34條第1項第4款及第5款、第37條第1項第3款、第78條之1第1項及行為時公路法第77條，可知主事務所在直轄市而經營計程車客運業者，其管理及處罰權責機關為直轄市公路主管機關，並非中央公路主管機關，足見被上訴人欠缺本事件之行政管轄權，並無作成原處分之權限。

六、本院查：㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」

第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。

自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」

第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」

行為時（即106年1月4日修正前）第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣五萬元以上十五萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣二個月至六個月，或吊銷之。」

第78條第1項前段規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。」

第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」

交通部據此授權訂定之汽車運輸業管理規則，於該規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」

旨在規範主管機關應依職權舉發該違規行為，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，並未涉及人民之生命、自由及其他權利之限制，核與立法意旨相符，未逾越母法授權範圍，自得適用。

準此，苟未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處罰。

又公路法第2條第14款所謂「事業」，並未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免受規範，顯違該法立法意旨；

另所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。

㈡次按「106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段『……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之』規定，依其73年1月23日增訂時『至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行』及106年1月4日修正時『……為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……』之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。

考其意旨當係基於『使該車輛無法再繼續供作違規使用』並利於主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分」業經本院106年4月份庭長法官聯席會議決議在案。

審諸汽車牌照之發給，除賦予汽車得行駛於公路之權利，亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於不可抗力事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，即無違反比例原則可言。

是主管機關依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車牌照之處分，屬於管制性行政處分，目的非對過去違規行為予以非難，而是積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素，予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止違規營業人再利用該等車輛為同類型之違規行為；

同時，亦應慮及違規汽車是否屬於自然人賴以維生之工具，可能因吊扣牌照而影響其生計，致逾越必要之程度等特殊情狀。

交通部於105年3月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表：「三、自用小客車、自用小貨車部分，第一次，處該行為人新臺幣五萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照二個月……」之規定，係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該汽車得行駛於公路上之時間，以遏止行為人再以相同車輛危害公路營運，核其標準之選取正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益外，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，應與比例原則無悖，亦無裁量怠惰之違法。

㈢經查，上訴人之子陳齊緯未經申請核准，利用Uber APP網路平臺，以上訴人所有系爭車輛從事汽車運輸業（計程車客運業），於105年4月6日18時11分許，由臺北市○○區○○路11號載客至○○區○○路210號並收取費用，遭檢舉查獲等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據相符，則原判決據以認定上訴人所有系爭車輛，有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，而維持被上訴人所為吊扣系爭車輛牌照2個月處分，依上開規定及說明，固非無據。

惟按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

並參酌同法第37條第1項第3款規定，經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請，可知交通部、直轄市政府及縣（市）政府係不同層級之公路主管機關，至於被上訴人則非屬公路法規定之公路主管機關。

又查，汽車運輸業管理規則於92年5月7日修正時，首次增訂第139條之1規定：「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。

（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。

（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；

直轄市轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」

此規定於93年11月26日修正時，交通部委任或委託辦理之範圍均增列處罰權限；

101年6月6日修正時該條則改為兩項：「（第1項）臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理。

（第2項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理；

直轄市轄內公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委辦直轄市政府辦理。」

至102年3月22日修正時，另新增第2項：「改制後之直轄市，轄內之遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，得暫時由交通部委任交通部公路總局辦理。」

原第2項改列為第3項，然始終未將直轄市內有關計程車客運業之申請核准籌備、立案、經營管理及處罰，由交通部委任公路總局辦理。

直至102年7月22日該條始修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。

（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」

交通部依上開規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任被上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。

惟上開公告所委任之事項，究僅限於其所列舉之汽車運輸業？抑或包括汽車運輸業管理規則第139條之1所列舉之汽車運輸業？亦即該公告有無將「經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者」之營運管理及處罰等相關業務權限一併委由被上訴人，實非無疑，事涉被上訴人就本件吊扣系爭車輛之牌照，有無欠缺管轄權限，尚待究明。

㈣綜上，原處分既有如上所述之權限爭議，上訴意旨執以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。

又原處分是否合法之基礎事實，尚未經原審依法調查認定，是本件事證尚有未明，有由原審再予調查審認之必要，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 22 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南
法官 蕭 惠 芳
法官 蘇 嫊 娟
法官 高 愈 杰

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 3 月 22 日
書記官 黃 淑 櫻