最高行政法院行政-TPAA,108,判,130,20190322,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第130號
上 訴 人 洪錦春
訴訟代理人 楚曉雯律師
被 上訴 人 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國107年4月19日臺北高等行政法院106年度訴字第1339號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由

一、緣被上訴人所屬臺北區監理所依據民眾檢舉資料，經調查認上訴人所有車牌號碼0000-00號自用小客車（下稱系爭車輛），有交由訴外人洪國倫駕駛而利用Uber APP網路平臺攬載乘客，於民國105年4月1日14時50分許，在臺北市○○○路1號載客並收取費用新臺幣（下同）60元，屬未依公路法申請核准而經營汽車運輸業之行為，被上訴人所屬臺北區監理所先以106年2月24日北監運字第1060053427B號函檢附同日製發之交公北監字第4001442號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（下稱舉發通知單），舉發上訴人違反公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定，被上訴人繼以106年4月10日第40-4001442號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處上訴人吊扣牌照2個月。

上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人提出之搭乘資料、採證照片為不知名第三人製作，真實性有疑問，內容亦無從認定所指違規事實與上訴人有關，且原處分亦未說明上訴人就系爭違規行為有何故意、過失，及上訴人依法負有何行政法上義務等，有未具體載明事實、理由及法令依據等瑕疵，違反行政程序法第5條、第96條第1項第2款等規定，程序及實質上均違法。

㈡系爭車輛平日上訴人並未駕駛，而出借予洪國倫每日上下班交通使用，出借車輛行為乃生活常見且法令並未禁止，上訴人僅係不知情之系爭車輛所有人，並非利用系爭車輛經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」。

縱認上訴人所有系爭車輛遭洪國倫使用搭載Uber會員已構成違規行為，實際行為人仍非上訴人，上訴人並無運輸業經營行為，公路法第77條第2項規定得吊扣車輛牌照，應以車輛所有人具有故意或過失為責任要件，始得為裁罰，且吊扣對象當限於違反行政法上義務之行為人所有車輛之牌照。

顯見原處分違反行政罰法第4條所定之處罰法定主義、處罰明確性原則，及行政罰法第3條、司法院釋字第687號解釋揭示之自己行為責任原則。

又被上訴人裁處僅審酌駕駛行為人之違規次數，一律為吊扣車輛牌照處分，亦違反比例原則等而有裁量怠惰之違法等語，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法等相關規定為具體記載，並無欠缺明確性問題，上訴人所有系爭車輛確實經使用於前述洪國倫違規搭載之行程，由違規載客所使用之Uber APP網路平臺，亦可見乘客給付之費用係由該平臺所屬公司拆分與車輛駕駛人，屬於經營運輸業行為。

上訴人與洪國倫既為父子關係，對車輛提供洪國倫之使用情形負有監督合法使用之責，且無不能注意之情形，上訴人卻疏未注意而放任其所有系爭車輛供洪國倫基於營利意圖為前開違規行為，確有過失，公路法第77條第2項後段關於吊扣車輛牌照之規定，核係基於行政管制目的為使系爭車輛無法續供違規使用，性質上為管制性行政處分，亦不以上訴人有故意或過失為要件，被上訴人依交通部105年3月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表第3點規定，以原處分吊扣系爭車輛之汽車牌照2個月，符合規定等語，資為抗辯，求為判決：上訴人之訴駁回。

四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠本件係由民眾提供資料檢舉洪國倫有前開違規行為，有檢舉人提供之系爭車輛行車路線圖（含司機照片）、車資詳細列表及系爭車輛之照片、前揭舉發通知單，及上訴人106年3月20日申復異議函等件可考。

又參諸Uber於官網上登載之內容及台灣宇博數位服務股份有限公司在網路上的求才專區應徵資料及寄送的合作夥伴說明書，可知洪國倫未向主管機關申請核准，本不得以系爭車輛經營汽車載客運輸而受報酬，其卻仍使用系爭車輛作為加入Uber APP網路平臺之運輸工具，透過Uber APP網路平臺提供之乘客資訊，不定時、不定點、為不特定第三人提供運送服務，再由該平臺處理人員結算後匯款至指定帳戶，收取運費，洪國倫以系爭車輛在該平臺登記提供載客服務，並藉此載運行為而收受報酬，當具有反覆性、繼續性實施運輸行為並受領車費報酬之故意，構成營業行為，且洪國倫搭載利用網路平臺叫車之第三人至指定地點，向乘客收取費用，其間就該趟運輸行為及車資已有合意，運送契約即已成立，合於以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業之要件，其上開行為屬故意違反公路法第77條第2項規定。

據上，足證上訴人所有系爭車輛於上開時、地確實曾使用於道路上經營載客運輸業而受報酬至明。

㈡上訴人確有將系爭車輛提供兒子洪國倫使用而為前開違規行為。

吊扣或吊銷之車輛牌照並不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業為限，只須該車輛有未經申請核准而供非法營業即足，如此亦可避免有意規避者不使用登記為自己所有車輛；

至於汽車牌照之管理，除考量車輛機械安全性是否具備外，亦當顧及車輛在道路上行駛狀況是否尚符合其他相關公共安全規制，因駕駛車輛違規而以牌照管理措施加以限制或禁止道路駕駛行為，亦在牌照管理措施之行政目的範圍內，並無上訴人所指違反不當聯結禁止之問題；

又該吊扣牌照處分性質上並非裁罰性不利處分，為利於管制目的之達成，並不適用行政罰法第7條第1項而須限於故意或過失方得為之，上訴人謂其無故意或過失，並無從解免其所有系爭車輛之使用須遵循管制目的之責任。

㈢原處分以表格方式，已將違規車號、車種、違反行為人姓名及事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，並有隨函檢附檢舉人所提供斯時上訴人之子洪國倫使用Uber APP提供相關服務之資料及車輛照片俾供查對，實無上訴人所稱欠缺事實、理由等記載之情事。

㈣依本件被上訴人最初裁處時之交通部105年3月21日交路㈠字第10586000482號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表，視未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義，核與公路法第77條第2項規定之裁量權目的尚無牴觸，基於行政自我拘束原則及平等原則，被上訴人自得予以援用。

準此，本件依上訴人所述，系爭車輛平日主要供其兒子洪國倫使用之狀況，其子洪國倫得輕易使用以為本件違規經營汽車運輸業之工具，被上訴人作成原處分加以吊扣系爭車輛牌照2個月，令系爭車輛暫時不得上路而能立即有效遏止違規經營行為，上訴人居於系爭車輛所有權人，但非平日主要使用者之地位，因此所受生活之不便及財產權受限等損害尚有限，吊扣牌照期間為2個月，復屬行為時公路法第77條第2項規定吊扣期間之最短月數者，核無逾越裁量範圍，且所採取限制人民財產自由之手段與健全公路營運此行政任務之達成，亦合乎比例原則。

從而，原處分吊扣上訴人所有系爭車輛牌照2個月，並無違誤。

五、上訴人上訴意旨謂以：㈠原處分應記載事項中事實及理由皆有欠缺，然原判決逕認原處分記載意旨清楚已足使上訴人了解其受處分之原因事實及其依據之法令云云，原判決顯有判決不適用行政程序法第5條及第96條規定之違法。

㈡吊扣（銷）車輛牌照之不利處分，性質上乃屬限制或剝奪或消滅人民權利之處分，且行為時公路法第77條第2項規定係就未經依法申請核准經營汽車運輸業者所採取之裁罰手段，就此以論，原判決認原處分屬於管制性不利處分，顯有違行政罰法第2條及司法院釋字第418條解釋。

㈢參照本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議意旨可知，行為時公路法第77條第2項所規定之吊扣、吊銷汽車牌照之處分，其構成要件包含未經許可經營汽車運輸業之違反行政法上義務之行為，則行政機關依該條項規定而為之吊扣、吊銷汽車牌照之處分，自屬行政罰。

然原判決逕依公路法第77條第2項之立法意旨，執認吊扣或吊銷車輛牌照不以違規行為人所有者為限，顯有適用法令違反行政罰法第4條所定處罰法定主義之違法不當。

㈣原判決依據行為時公路法第77條第2項之立法意旨，逕論該條項所規定之吊扣（銷）車輛牌照之處分，與行政罰法相關規定及司法院釋字第687號解釋所揭示之自己行為責任原則有所不同。

然參諸公路法第77條第2項規定之立法理由，無從得出原判決之結論。

顯見原判決有解釋適用法令違反論理法則及行政罰法第4條之違法不當。

㈤原判決認公路法第77條第2項之規定，並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。

就此，有悖於自己行為責任、比例原則及平等原則，而有解釋適用法令不當之違法。

㈥查車輛牌照之發給主要目的乃係在於掌握車輛機械功能性狀態，確保車輛品質，具備行駛安全性之要求。

原判決所認公路法第77條第2項吊扣、吊銷車輛牌照之手段係追求遏止違規，及使車輛無法再繼續供作違規使用之目的，顯與車輛牌照發給之目的欠缺合理關聯性。

㈦原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，顯無法遏止實際行為人繼續以其他車輛透過Uber APP網路平臺提供服務，足見原處分採取之扣牌方法無助於行政目的之達成；

且實際行為人洪國倫透過Uber APP網路平臺僅賺取微薄利益，原處分卻裁處其罰鍰50,000元，顯屬過苛。

原判決顯有違行政程序法第4條及第7條所揭示之行政行為比例原則，顯有判決不適用法規之當然違背法令。

六、本院查：㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」

第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。

自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」

第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」

行為時（即106年1月4日修正前）第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣五萬元以上十五萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣二個月至六個月，或吊銷之。」

第78條第1項前段規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。」

第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」

交通部據此授權訂定之汽車運輸業管理規則，於該規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」

旨在規範主管機關應依職權舉發該違規行為，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，並未涉及人民之生命、自由及其他權利之限制，核與立法意旨相符，未逾越母法授權範圍，自得適用。

準此，苟未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處罰。

又公路法第2條第14款所謂「事業」，並未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免受規範，顯違該法立法意旨；

另所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。

㈡次按「106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段『……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之』規定，依其73年1月23日增訂時『至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行』及106年1月4日修正時『……為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……』之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。

考其意旨當係基於『使該車輛無法再繼續供作違規使用』並利於主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分」業經本院106年4月份庭長法官聯席會議決議在案。

審諸汽車牌照之發給，除賦予汽車得行駛於公路之權利，亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於不可抗力事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，即無違反比例原則可言。

是主管機關依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車牌照之處分，屬於管制性行政處分，目的非對過去違規行為予以非難，而是積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素，予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止違規營業人再利用該等車輛為同類型之違規行為；

同時，亦應慮及違規汽車是否屬於自然人賴以維生之工具，可能因吊扣牌照而影響其生計，致逾越必要之程度等特殊情狀。

交通部於105年3月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表：「三、自用小客車、自用小貨車部分，第一次，處該行為人新臺幣五萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照二個月……」之規定，係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該汽車得行駛於公路上之時間，以遏止行為人再以相同車輛危害公路營運，核其標準之選取正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益外，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，應與比例原則無悖，亦無裁量怠惰之違法。

㈢經查，上訴人之子洪國倫未經申請核准，利用Uber APP網路平臺，以上訴人所有系爭車輛從事汽車運輸業（計程車客運業），於105年4月1日14時50分許，由臺北市○○○路1號載客並收取費用，遭檢舉查獲等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據相符，則原判決據以認定上訴人所有系爭車輛，有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，而維持被上訴人就系爭車輛所為吊扣汽車牌照2個月之處分，依上開規定及說明，固非無據。

惟按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

並參酌同法第37條第1項第3款規定，經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請，可知交通部、直轄市政府及縣（市）政府係不同層級之公路主管機關，至於被上訴人則非屬公路法規定之公路主管機關。

又查，汽車運輸業管理規則於92年5月7日修正時，首次增訂第139條之1規定：「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。

（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。

（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；

直轄市轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」

此規定於93年11月26日修正時，交通部委任或委託辦理之範圍均增列處罰權限；

101年6月6日修正時該條則改為兩項：「（第1項）臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理。

（第2項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理；

直轄市轄內公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委辦直轄市政府辦理。

」至102年3月22日修正時，另新增第2項：「改制後之直轄市，轄內之遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，得暫時由交通部委任交通部公路總局辦理。」

原第2項改列為第3項，然始終未將直轄市內有關計程車客運業之申請核准籌備、立案、經營管理及處罰，由交通部委任公路總局辦理。

直至102年7月22日該條始修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。

（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」

交通部依上開規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任被上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。

惟上開公告所委任之事項，究僅限於其所列舉之汽車運輸業？抑或包括汽車運輸業管理規則第139條之1所列舉之汽車運輸業？亦即該公告有無將「經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者」之營運管理及處罰等相關業務權限一併委由被上訴人，實非無疑，事涉被上訴人就本件吊扣系爭車輛之牌照，有無欠缺管轄權限，尚待究明。

㈣綜上，原處分既有如上所述之權限爭議，上訴人雖未指摘及此，惟被上訴人是否有作成原處分之管轄權限，核屬本院應依職權審究之事項，且足以影響判決之結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。

又原處分是否合法之基礎事實，尚未經原審依法調查認定，本件事證尚有未明，有由原審再予調查審認之必要，本院無從自無判決，爰將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 22 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 秀 媖
法官 沈 應 南
法官 蘇 嫊 娟
法官 高 愈 杰

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 3 月 22 日
書記官 黃 淑 櫻