最高行政法院行政-TPAA,108,判,131,20190322,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第131號
上 訴 人 林彥邦
訴訟代理人 黃慧萍律師
被 上訴 人 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國107年5月3日臺北高等行政法院106年度訴字第1654號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由

一、緣被上訴人據民眾檢舉，調查發現上訴人利用台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱Uber公司）網路平台（下稱UberAPP），於民國106年1月9日10時32分許以登記訴外人直航聯合有限公司（下稱直航公司）所有之車牌號碼000-0000號租賃小客車（下稱系爭車輛），由高雄市○○○路305號載客至高雄火車站後站，乘客以信用卡方式支付車資新臺幣（下同）126.43元，認上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂以106年2月13日高市監運字第301040063號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。

嗣被上訴人以106年5月8日第30-301040063號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分）裁處上訴人10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月。

上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠上訴人係於105年7月27日使用Uber APP，並於105年12月12日透過與Uber公司配合之租賃車業者即直航公司簽署契約，提供載客服務。

故上訴人係隸屬直航公司之合作駕駛人，雙方係合意直航公司以出租車輛之名義提供營業車牌之車輛，由上訴人對外提供載客收費服務之合作模式，成立合作經營關係，此由直航公司係提供營業用車牌之車輛供上訴人使用，即可佐證。

然被上訴人採信直航公司一方之說詞，而認定上訴人未經直航公司同意，有個人未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬之違章行為，即對上訴人裁罰，被上訴人未克盡證據調查職責，有違反行政程序法第36條、第43條及本院39年判字第2號判例之違法。

㈡上訴人所駕駛之系爭車輛係屬經申請核准經營小客車租賃業務之汽車運輸業（直航公司）所屬，故上訴人之搭載乘客行為，屬於直航公司經依法核准經營汽車運輸業之經營範圍，蓋經營汽車運輸業者內部經營管理上如何調度出租車輛與駕駛人，或其所屬駕駛人如何參與經營，均屬於汽車運輸業對於核准經營業者之內部經營管理，即汽車運輸業所取得之核准經營效力應及於所屬駕駛人參與汽車運輸業者營業之經營行為。

是縱駕駛人有違反與汽車運輸業者之內部經營規範之行為，應無從因此推翻駕駛人參與汽車運輸業之經營非法令所禁止之事實。

㈢汽車運輸業者接受他人靠行，此經營型態比比皆是，且無明文禁止，上訴人係隸屬於直航公司之合作駕駛人，不論上訴人載客資訊係透過直航公司媒介或是第三人媒介，均無礙上訴人之載客行為乃直航公司所取得經營汽車運輸業務之許可效力所及。

故被上訴人所指違章行為顯與實情不符，且與汽車運輸業管理規則第138條規定所指情形，亦顯有間。

㈣縱認原處分所述違規載客營業行為實際行為人為上訴人，且系爭載客行為並非屬直航公司營業許可範圍內行為，然上訴人係因誤信與直航公司間此種合作模式為合法經營行為。

被上訴人逕對上訴人處以高達10萬元之罰鍰外，另併對上訴人作成吊扣駕駛執照之處分，顯有裁量怠惰及違反比例原則之違法。

職業駕駛執照乃上訴人賴以為生之證照，如此將限制上訴人從事職業駕駛之工作權。

況被上訴人吊扣上訴人職業駕駛執照，與被上訴人禁止上訴人從事違規載客行為之目的間，根本欠缺正當合理的關聯性等語，求為判決：撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：㈠被上訴人所屬高雄區監理所受理上訴人遭檢舉案件並調查，依直航公司所提供上訴人簽署之汽車出租單，及106年2月3日高直字第10600306號函說明略以：「本公司經查林彥邦於105年12月12日向本公司承租車輛RAV-0100，此客人純粹是向本公司承租車輛，不是本公司員工，隨文附上該車承租人證件及租賃契約書各乙份，…。」

經核汽車出租單之承租人即為上訴人，並有出示身分證件及簽名，預計承租日數30天，出車時間為105年12月12日13時，還車時間為106年1月17日14時20分，總租金為18,500元。

且前開租賃契約書第4條載有：「租賃期間乙方應自行駕駛，…，亦不得擅交無駕照之他人駕駛、從事汽車運輸業行為或…。

」及第6條記載略以：「該小客車不得使用於以下之情況：1.未收取明示或默示之報酬而攬載乘客或物品。

2.為任何違反中華民國法令及其他違法目之使用。

…」鑒此，系爭車輛於系爭違規時間確為上訴人承租期間，又本案檢舉佐證資料具體明確，並經前述查證後認可採信。

被上訴人據以開立舉發通知單及處分書，合法有據。

㈡上訴人未經核准而經營汽車運輸業務之違規事實明確，屬與Uber公司共同實施之違法行為，已違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，被上訴人依上開規定及未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準（下稱裁罰基準）規定所為原處分，並無違誤。

㈢上訴人搭載乘客係透過Uber APP，非由直航公司應租車人之要求派任上訴人擔任代僱駕駛前往搭載，未符合汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款之代僱駕駛人規定，顯非屬小客車租賃業務範疇，自難以其領有職業駕駛執照為由，即認為依法提供代僱駕駛之服務。

上訴人以領有職業汽車駕駛執照逕自認為得以承租之租賃小客車搭載付費乘客，顯無足採。

㈣依直航公司與上訴人間之租車契約文件內容載明「此客人（指上訴人）純粹是向本公司承租車輛，不是本公司員工…。」

顯見上訴人與直航公司間僅為單純租車契約關係，非代僱駕駛，亦無合作關係或僱屬關係，是上訴人為未經核准經營汽車運輸業者，卻以系爭車輛從事載客收費行為，已違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定至明。

㈤依交通部所頒訂之裁罰基準，係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度，以達具體個案之正義，核與公路法第77條第2項規定之裁量權目的尚無牴觸，且其中第2點關於個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，裁罰基準：「第一次處新臺幣十萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照四個月及汽車駕駛人駕駛執照四個月。」

並未逾越裁量範圍。

且受處分吊扣汽車駕駛執照者，即不符合加入Uber公司司機之條件，亦無法再持有汽車駕駛執照租用車輛駕駛，是對汽車駕駛人裁處吊扣汽車駕駛執照係為達到遏止汽車駕駛人繼續持有汽車駕駛執照從事違規營業之行政目的所採取之必要手段，並無違反比例原則及不當聯結之禁止原則等語，資為抗辯，求為判決：駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件上訴人未經依公路法第37條第1項規定向主管機關申請核准經營計程車客運業，而加入Uber公司網路平台，於106年1月9日以向直航公司承租系爭車輛，自高雄市○○○路305號載客至高雄火車站後站，而收取乘客以信用卡方式支付車資126.43元，被上訴人經調查後，認上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，且上訴人違反未經申請核准，不得經營汽車運輸業之行政法上之義務，縱非故意，亦難辭過失之責，因此被上訴人審認上訴人第一次違規，依公路法第77條第2項及裁量基準項次2規定，以原處分裁處上訴人10萬元罰鍰，並吊扣駕駛執照4個月，核未違法。

㈡上訴人非直航公司員工，僅長期租用該公司系爭車輛，故上訴人所稱與直航公司合作模式，與事證不符。

且直航公司雖經核准經營小客車租賃業，但並無申請核准經營計程車客運業，另參照汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定可知，縱認上訴人主張與直航公司間為合作模式，但上訴人將系爭車輛以經營計程車模式個別攬載乘客，仍屬違規行為，即違反前開公路法第77條第2項之行為，因此上訴人此部分主張，仍無理由。

㈢依被上訴人提出檢舉書、行車路線圖、收據、系爭車輛照片（牌照）及系爭車輛資料查詢、直航公司函等證據，上訴人主張被上訴人偏信對其不利事證，違反行政程序法第36條、第43條，及有違經驗法則及論理法則，不足為採。

㈣本件上訴人第一次違規，其違規行為縱非故意，亦有過失，依公路法第79條第2項及106年1月6日交通部交路字第10650001091號令修正發布之裁罰基準，原處分裁處最低罰鍰10萬元及吊扣法定最低4個月駕照，裁量自無何瑕疵；

又吊扣上訴人汽車駕駛執照，其即不符合加入Uber公司司機之條件，為達成遏止汽車駕駛人繼續持有汽車駕駛執照從事違規營業之行政目的所採取之必要手段，並無違反比例原則及不當聯結之禁止原則，因此原處分亦無裁量怠惰之瑕疵等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨謂以：㈠目前臺灣取得核准經營汽車運輸之業者，接受他人靠行，向靠行人收取費用以資營運者，此為眾所周知之事實。

上訴人復為直航公司所屬駕駛人，是依原審所調查之事實，應可得出上訴人與直航公司間就該公司所取得經營汽車運輸業之營業係屬合作關係之事實，上訴人之搭載乘客行為均屬直航公司所取得核准經營汽車運輸業之經營範圍下參與直航公司之經營。

原審卻無視客觀存在之事證，逕採認直航公司單方面卸責所提出之聲明函，反而認定上訴人行為與直航公司所經營之汽車運輸業無關，原判決顯有認定事實違反經驗法則及證據法則之違法。

㈡直航公司為核准經營汽車運輸業者，該公司接受上訴人參與經營之同時，當可認為同意並認可上訴人執行載客之營業行為，屬於該公司之營業活動範圍，縱認上訴人載客資訊係透過第三人媒介取得，亦無礙於上訴人載客行為乃為直航公司業務核准效力所及。

然原審認定上訴人係擅自將直航公司所屬租賃車輛自行外駛個別攬載旅客，此屬汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款之違規行為，實有適用公路法第2條第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條不當之違背法令。

六、本院查：㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」

第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。

自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」

第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」

第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣十萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣四個月至一年，或吊銷之，非滿二年不得再請領或考領。」

第78條第1項前段規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。」

第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」

交通部據此授權訂定汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」

旨在規範主管機關應依職權舉發該違規行為，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，並未涉及人民之生命、自由及其他權利之限制，核與立法意旨相符，未逾越母法之授權範圍，自得適用。

準此，苟未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處罰。

又公路法第2條第14款所謂「事業」，並未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免於規範，顯違公路法立法意旨；

另所謂「營業」，本質上固具反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。

㈡經查，上訴人未經申請核准，利用Uber APP以系爭車輛從事汽車運輸業（計程車客運業），於106年1月9日10時32分許，由高雄市○○○路305號載乘客至高雄火車站後站並收取費用，遭檢舉查獲等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據相符，則原判決據以認定上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，而維持被上訴人所為10萬元罰鍰並吊扣駕照4個月處分，依上開規定及說明，固非無據。

惟按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

並參酌同法第37條第1項第3款規定，經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請，可知交通部、直轄市政府及縣（市）政府係不同層級之公路主管機關，至於被上訴人則非屬公路法規定之公路主管機關。

又查，汽車運輸業管理規則於92年5月7日修正時，首次增訂第139條之1規定：「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。

（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。

（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；

直轄市轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」

此規定於93年11月26日修正時，交通部委任或委託辦理之範圍均增列處罰權限；

101年6月6日修正時該條則改為兩項：「（第1項）臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理。

（第2項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理；

直轄市轄內公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委辦直轄市政府辦理。」

至102年3月22日修正時，另新增第2項：「改制後之直轄市，轄內之遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，得暫時由交通部委任交通部公路總局辦理。」

原第2項改列為第3項，然始終未將直轄市內有關計程車客運業之申請核准籌備、立案、經營管理及處罰，由交通部委任公路總局辦理。

直至102年7月22日該條始修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。

（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」

交通部依上開規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任被上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。

惟上開公告所委任之事項，究僅限於其所列舉之汽車運輸業？抑或包括汽車運輸業管理規則第139條之1所列舉之汽車運輸業？亦即該公告有無將「經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者」之營運管理及處罰等相關業務權限一併委由被上訴人，實非無疑，事涉被上訴人就本件所為10萬元罰鍰並吊扣駕照4個月處分，有無欠缺管轄權限，尚待究明。

㈢綜上，原處分既有如上所述之權限爭議，上訴人雖未指摘及此，惟被上訴人是否有作成原處分之管轄權限，核屬本院應依職權審究之事項，且足以影響判決之結果，上訴意旨指謫原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。

又原處分是否合法之基礎事實，尚未經原審依法調查認定，本件事證尚有未明。

有由原審再予調查審認之必要，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 22 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南
法官 蕭 惠 芳
法官 蘇 嫊 娟
法官 高 愈 杰

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 3 月 22 日
書記官 黃 淑 櫻