最高行政法院行政-TPAA,108,判,132,20190322,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第132號
上 訴 人 吳明治
訴訟代理人 黃慧萍律師
被 上訴 人 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國107年5月31日臺北高等行政法院106年度訴字第1529號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由

一、緣被上訴人所屬臺北區監理所調查發現上訴人利用Uber APP網路平臺，於民國106年1月8日11時5分許，以登記訴外人直航聯合有限公司（下稱直航公司）所有之○○-○○○○號租賃小客車（下稱系爭車輛），在新北市○○區○○路42號載客，並收取費用新臺幣（下同）226.14元，審認上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂以106年2月10日交公北監字第4005197號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則（下稱系爭管理規則）第138條規定。

嗣被上訴人以106年4月10日第40-4005197號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處上訴人10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月。

上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，循序提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠直航公司之回函攸關上訴人之違規行為是否應適用公路法第77條第2項規定，抑或適用系爭管理規則第100條規定，檢視直航公司此種經營方式是否違規，自難期待直航公司據實說明。

然被上訴人僅採信直航公司一方卸責說詞，逕認上訴人係未經直航公司同意而涉個人未經申請核准經營汽車運輸業，並對上訴人為裁罰，顯有違行政程序法第36條、第43條及本院39年度判字第2號判例。

㈡被上訴人之舉發僅憑檢舉人片面所提供或製作之資料，其來源顯有疑問。

且上訴人係隸屬直航公司之合作駕駛人，而直航公司既為核准經營汽車運輸業者，在該公司接受上訴人靠行或合作之同時，當可認定為同意並認可上訴人執行載客之營業行為，屬於該公司之營業活動範圍，而此經營型態依目前法令並無明文禁止，上訴人因誤信上訴人與直航公司間此種合作模式為合法，因而提供載客服務。

縱認上訴人載客之資訊非透過直航公司媒介，而係透過第三人媒介所取得，惟此亦為直航公司接受上訴人合作靠行時所得預見及認可，均無礙於上訴人載客行為乃直航公司所取得經營汽車運輸業務之許可效力所及。

準此，原處分認定上訴人違反系爭管理規則第100條第1項第8款，有適用公路法第2條第14款、同法第77條第2項、系爭管理規則第138條規定不當及違背經驗法則、證據法則之違法。

㈢被上訴人對於上訴人第一次違規行為，未區分個案情節輕重，亦未考量上訴人擔任小型貨車駕駛工作，所持駕照乃上訴人賴以為生的證照，逕對上訴人裁罰高達10萬元罰鍰及吊扣職業駕照4個月，顯有裁量怠惰及違反比例原則等語，求為判決：撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：㈠本案經檢舉人提供該次搭乘之相關資料，及被上訴人函詢直航公司，直航公司回函表示上訴人係向該公司承租系爭車輛自行使用，非該公司所屬員工，雙方就系爭車輛並有簽訂小客車租賃契約書。

準此，上訴人就系爭車輛有實際管理、使用之權限，其自行將系爭車輛視為己用，攬載乘客並收取運費，顯屬違反公路法相關規定之行為人，被上訴人依法處分，洵無違誤。

㈡上訴人透過Uber APP網路平臺執行載客業務之行為，既非直航公司主動指派，亦非直航公司依法應負管理責任之法定事由，直航公司自無預見之可能，而無庸負管理之責；

縱認上訴人屬靠行於直航公司者，然上訴人擅將租賃車輛外駛個別攬載旅客，仍難認屬直航公司經營小客車租賃業之營業核准範圍，應屬違規營業行為，並無疑義。

此外，吊扣駕照4個月乃屬交通部106年1月6日交路字第10650001091號令修正發布之未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準（下稱系爭裁罰基準）中最低之額度，故難認吊扣駕照處分有何違反比例原則等語，資為抗辯，求為判決：上訴人之訴駁回。

四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠被上訴人所屬臺北區監理所據民眾檢舉資料，經調查後，查獲上訴人有未經申請核准而經營汽車運輸業之違規行為，有搭乘時照片、行車路線圖（包含起訖點路線及時間示意圖、駕駛人名字、車號末2碼數字01、車輛廠牌ALTIS）及行程收據（226.14元）等照片影本、系爭車輛車籍資料、被上訴人所屬臺北區監理所106年2月10日交公北監字第4005197號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單在卷可稽。

且上訴人既持有職業駕照，則其對上開法規自難諉為不知，是其違反未經申請核准，不得經營汽車運輸業之行政法上義務，縱非故意，亦難辭過失之責。

是被上訴人審認上訴人未經申請核准而經營汽車運輸業之違規行為明確，且為第一次違規，爰依公路法第77條第2項及系爭裁罰基準之規定，乃以原處分裁處上訴人10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月，並無違誤。

㈡依直航公司於106年2月3日高直字第1060203003號函復：「本公司經查吳明治於105年12月12日向本公司承租車輛RAG-0901，客人純粹是向本公司承租車輛，不是本公司員工，隨文附上該車承租人證件及租賃契約書各乙份，請查照。」

參酌直航公司所檢附經上訴人簽署之汽車出租單及上訴人於107年5月3日言詞辯論期日自承：「目前在市場上司機與租賃車業者的合作有3種態樣，包含代僱駕駛、靠行及單純簽訂租車合約，……本件上訴人就是簽訂租車合約，……在本件租賃車業者與司機間是單純簽租車合約，並沒有簽定靠行或代僱駕駛的合約」等語，可知上訴人確係向直航公司承租系爭車輛，故系爭車輛於行為時雖登記為直航公司所有，且直航公司係經依法核准經營汽車運輸業者，然上訴人於106年1月8日駕駛系爭車輛搭載乘客之行為，係上訴人私下透過使用Uber APP網路平臺所為之營業行為，與直航公司所經營之汽車運輸業無關。

㈢按系爭管理規則第100條第1項第8款規定，足知經營小客車租賃業將供租賃車輛外駛個別攬載旅客、貨物係屬違規營業。

上訴人係透過Uber APP網路平臺，取得乘客預約之資訊，執行載客業務，且依直航公司上開回函，可知直航公司並未與臺灣宇博數位服務股份有限公司簽訂相關契約，亦即加入Uber網路平臺搭載乘客並非屬於直航公司之營業範圍，顯見上訴人僅係其使用直航公司所屬租賃車輛擅自外駛個別攬載旅客而從事汽車運輸業，尚乏證據可認直航公司知情參與而得認係屬該公司營業範圍。

是上訴人主張其所執行之載客業務仍屬於直航公司經依法核准經營汽車運輸業之經營範圍，故無未經申請核准經營汽車運輸業之違規行為云云，委無可採。

㈣依上訴人所提職員聘僱契約書，其上固載明上訴人在銓統公司擔任小型貨車司機，惟該契約書並無簽署日期、聘僱期間之記載，因此，上訴人迄今是否仍為銓統公司之司機，已有疑問，故尚難以此遽認原處分吊扣上訴人駕照4個月會影響上訴人之生計，而有違比例原則。

且被上訴人依系爭裁罰基準以原處分吊扣駕照4個月，又屬法定最低吊扣期間，自難認原處分有何裁量怠惰及違反比例原則之情事。

五、上訴人上訴意旨謂以：㈠目前臺灣取得核准經營汽車運輸之業者，接受他人靠行，向靠行人收取費用以資營運者，此為眾所周知之事實。

上訴人復為直航公司所屬駕駛人，是依原審所調查之事實，應可得出上訴人與直航公司間就該公司所取得經營汽車運輸業之營業業屬合作關係之事實，上訴人之搭載乘客行為均係屬於直航公司所取得核准經營汽車運輸業之經營範圍下參與直航公司之經營。

原審卻無視客觀存在之事證，逕採認直航公司單方面卸責所提出之聲明函，反而認定上訴人行為與直航公司所經營之汽車運輸業無關，原判決顯有認定事實違反經驗法則及證據法則之違法。

㈡直航公司為核准經營汽車運輸業者，該公司接受上訴人參與經營之同時，當可認定為同意並認可上訴人執行載客之營業行為，屬於該公司之營業活動範圍，縱認上訴人載客資訊係透過第三人媒介取得，亦無礙於上訴人載客行為乃為直航公司業務核准效力所及。

然原判決認定上訴人係擅自將直航公司所屬租賃車輛自行外駛個別攬載旅客，此屬系爭管理規則第100條第1項第8款之違規行為，實有適用公路法第2條第14款、第77條第2項及系爭管理規則第138條不當之判決違背法令。

㈢上訴人所持職業駕照乃上訴人賴以維生之證照，原審無視於上訴人所提出之聘僱契約書，亦未進一步闡明或調查上訴人於言詞辯論時是否仍為銓統公司司機之事實，恣意執上訴人與銓統公司間職員聘僱契約書無簽署日期、聘僱期間之記載，遽認吊扣上訴人駕照4個月並未影響上訴人之生計，原判決亦有認定事實不憑證據之違法。

六、本院查：㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」

第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。

自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」

第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」

第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣十萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣四個月至一年，或吊銷之，非滿二年不得再請領或考領。」

第78條第1項前段規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。」

第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」

交通部依上開授權訂定系爭管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第七十七條第二項之規定舉發。」

旨在規範主管機關應依職權舉發該違規行為，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，並未涉及人民之生命、自由及其他權利之限制，核與立法意旨相符，未逾越母法之授權範圍，自得適用。

準此，苟未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依系爭管理規則第138條規定予以舉發，並由該管公路主管機關依公路法第77條第2項規定處罰。

又公路法第2條第14款所謂「事業」，並未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免於規範，顯違公路法立法意旨；

另所謂「營業」，本質上固具反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。

㈡經查，上訴人未經申請核准，利用Uber APP網路平臺以系爭車輛從事汽車運輸業（計程車客運業），於106年1月8日11時5分許，由新北市○○區○○路42號載乘客並收取費用，遭檢舉查獲等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據相符，則原判決據以認定上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，而維持被上訴人所為10萬元罰鍰並吊扣駕照4個月處分，依上開規定及說明，固非無據。

惟按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

並參酌同法第37條第1項第3款規定，主事務所在直轄市之計程車客運業，係向直轄市公路主管機關申請核准籌備，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請，可知交通部、直轄市政府及縣（市）政府係不同層級之公路主管機關，至於被上訴人則非屬公路法規定之公路主管機關。

又查，系爭管理規則於92年5月7日修正時，首次增訂第139條之1規定：「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。

（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。

（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；

直轄市轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」

此規定於93年11月26日修正時，交通部委任或委託辦理之範圍均增列處罰權限；

101年6月6日修正時該條則改為兩項：「（第1項）臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理。

（第2項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理；

直轄市轄內公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委辦直轄市政府辦理。」

至102年3月22日修正時，另新增第2項：「改制後之直轄市，轄內之遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，得暫時由交通部委任交通部公路總局辦理。」

原第2項改列為第3項，然始終未將直轄市內有關計程車客運業之申請核准籌備、立案、經營管理及處罰，由交通部委任公路總局辦理。

直至102年7月22日該條始修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。

（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」

交通部依上開規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任被上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。

惟上開公告所委任之事項，究僅限於其所列舉之汽車運輸業？抑或包括系爭管理規則第139條之1所列舉之汽車運輸業？亦即該公告有無將「經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者」之營運管理及處罰等相關業務權限一併委由被上訴人，實非無疑，事涉被上訴人就本件所為10萬元罰鍰並吊扣駕照4個月處分，有無欠缺管轄權限，尚待究明。

㈢綜上，原處分既有如上所述之權限爭議，上訴人雖未指摘及此，惟被上訴人是否有作成原處分之管轄權限，核屬本院應依職權審究之事項，且足以影響判決之結果，上訴意旨指謫原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。

又原處分是否合法之基礎事實，尚未經原審依法調查認定，本件事證尚有未明。

有由原審再予調查審認之必要，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 22 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南
法官 蕭 惠 芳
法官 蘇 嫊 娟
法官 高 愈 杰

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 3 月 22 日
書記官 黃 淑 櫻