最高行政法院行政-TPAA,108,判,140,20190328,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第140號
上 訴 人 謝成穀

訴訟代理人 徐嶸文 律師
被 上訴 人 苗栗縣政府

代 表 人 徐耀昌
上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國107年4月26日臺中高等行政法院106年度訴字第402號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。

理 由

一、緣上訴人未經申請許可於苗栗縣○○鄉○○段0000○0○號國有土地（民國91年1月4日補辦編定為山坡地保育區農牧用地，下稱系爭土地）興建簡易磚造建築物（下稱系爭建物），經被上訴人以106年2月2日府農農字第1050264169號函認定已屬農地違規使用，並以106年2月8日府地用字第1060023632號函請上訴人就涉及違反區域計畫法乙節陳述意見，上訴人於106年2月20日至被上訴人處所陳述意見，稱系爭建物屬合法建物，並以106年3月15日陳情書檢附臺中高等行政法院（下稱原審）92年度訴字第27號判決及行政院農業委員會林務局農林航空測量所102年3月25日照片（下稱102年3月25日航照圖）提供予被上訴人參考，被上訴人以106年4月12日府農農字第1060068460號書函通知上訴人略以：「……說明……三、本案依上開判決得免申請建築執照，惟仍應依『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』及相關規定，申請容許。

……」嗣被上訴人依上訴人提供資料審認，系爭土地違規使用情形於102年3月25日前已存在，然依行政罰法第27條規定，已逾3年裁處權時效，爰依內政部98年7月1日台內營字第0980806064號函釋（下稱內政部98年7月1日函釋）意旨，以106年5月15日府地用字第1060091536號函（下稱原處分）通知上訴人於文到3個月內完成系爭土地改善，並恢復至符合農業使用，逾期不改善者，將依區域計畫法第21條規定處新臺幣6萬元至30萬元罰鍰，除依行政執行法辦理外，並得處6個月以下有期徒刑或拘役。

上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。

二、本件上訴人主張：系爭建物乃上訴人單純作為儲放農具使用，年代久遠，依建物現狀照片及102年3月25日航照圖等證據資料，可認於農業發展條例第8條之1在92年1月13日增訂施行前，即已興建，上訴人自無從事先向被上訴人申請農業設施之容許使用，非屬違章建築，經原審97年度訴字第391號判決及92年度訴字第27號判決認定免申請建築執照。

又系爭土地於90年12月14日始辦理第一次登記，91年1月4日補辦土地使用編定後，始有違反區域計畫法有關土地使用管制規定可言。

是以系爭建物於認定是否符合非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第8條第1項規定之作從來使用，其使用現況之時點，應為91年1月4日補辦編定時，而系爭建物早於76年即已存在，其使用屬於既存之農業設施，依管制規則第8條第1項規定，上訴人得為從來之使用，不生違法使用農地，而命上訴人限期改善、恢復農業使用之問題。

且系爭建物亦符合105年11月28日修正發布之管制規則第6條（下稱105年管制規則第6條）第3項所定附表一及申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱農業設施容許使用辦法）第3條規定之農作產銷設施及該辦法第13條第2項附表一規定（類別：農機具設施，許可使用細目：農機具室）（類別：農事操作及管理設施，許可使用細目：農業資材室），可認定系爭建物應予容許使用，毋庸申請建築執照。

另由行政院農業委員會（下稱農委會）103年9月30日農企字第1030233199號函釋（下稱農委會103年9月30日函釋）及102年10月28日農企字第1020233996號函釋（下稱農委會102年10月28日函釋）就管制規則第8條原有建物「從來之使用」疑義作成之解釋，亦可知系爭建物為土地編定前之既存農業設施，得續為使用，且視為已取得適法存在之證明文件，得免由申請人再予申請農業設施之容許使用，以尊重土地分區管制編定前既有之事實及法律秩序。

再者，本件縱有違規行為，行為業已終了，難以此課行為人之責任，是被上訴人於3年裁處權時效經過後，才命限期改善恢復原狀，自有違誤等情。

為此，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：系爭建物應屬102年3月25日已存在，雖經上訴人檢附原審92年度訴字第27號判決書及102年3月25日航照圖與現場照片，然經被上訴人審認屬農地違規使用，惟已逾3年裁處權時效，另按內政部98年7月1日函釋意旨，被上訴人乃依區域計畫法第21條第2項規定裁處上訴人限期3個月內完成改善。

又上訴人迄今無申請相關合法容許使用證明致造成農地違規使用，已違反105年管制規則第6條第1項及區域計畫法第15條第1項規定，是被上訴人依區域計畫法第21條第2項規定以原處分裁處上訴人限期文到3個月內完成改善，並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人原處分係以上訴人系爭土地違規使用，因認定違規使用情形於102年3月25日前已存在，超過3年裁處期間而不予裁處罰鍰，然對於違規使用之部分，則通知上訴人3個月內予以改善，恢復至符合農業使用，揆諸區域計畫法第21條第1項、管制規則第5條第1項、第6條、農業發展條例第8條之1第2項及行政罰法第27條第1項規定、農委會95年3月23日農企字第0950010504號函（下稱農委會95年3月23日函釋）、103年9月30日函釋及內政部98年7月1日函釋意旨，原處分並無違誤。

㈡系爭建物涉及違章建築而為被上訴人裁處限令拆除處分，上訴人提起行政救濟，經原審92年度訴字第27號判決及97年度訴字第391號判決，認定系爭建物符合農業發展條例第8條之1第2項後段規定。

亦即，系爭建物雖然無需申請建築執照，然需由被上訴人通知上訴人限期辦理申請系爭建物農業設施之容許使用，並非無需申請建築執照即符合農業設施之容許使用。

又前揭農委會95年3月23日函釋意旨，系爭建物縱符合農業發展條例第8條之1第2項但書免申請建築執照之要件，仍需依農業設施容許使用辦法申請容許使用，以確保農業永續發展，並維持農地合法利用。

㈢被上訴人於106年2月2日函認本件已屬農地違規使用，並於106年2月8日函請上訴人就涉及違反區域計畫法乙節陳述意見，上訴人於106年2月20日陳述意見，稱系爭建物屬合法建物，並以106年3月15日陳情書檢附原審92年度訴字第27號判決及102年3月25日航照圖提供予被上訴人參考，被上訴人於106年4月12日函知上訴人本案依上開判決得免申請建築執照，惟仍應依農業設施容許使用辦法及相關規定，申請容許。

嗣被上訴人依上訴人提供資料審認後，於106年5月15日作成原處分。

被上訴人上述行政行為係屬符合農業發展條例第8條之1規定。

而本件上訴人迄未申請系爭建物之農業設施容許使用，且系爭土地查無相關申請農業設施容許使用證明。

是上訴人未依105年管制規則第6條第3項規定申請容許使用，違反該管制規則第6條及區域計畫法第15條第1項規定，洵堪認定。

上訴人主張系爭建物符合規定云云，核無足採。

㈣上訴人主張原處分已逾3年裁處權時效乙節，經查，依內政部98年7月1日函釋意旨，本件原處分係通知上訴人恢復原狀，非屬罰鍰處分，並無行政罰法第27條3年裁處權時效之限制，上訴人此部分主張亦無可採等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。

五、上訴理由略謂：㈠系爭土地於90年12月14日始辦理第一次登記，並於91年1月4日補辦土地使用編定，斯時始有納入使用管制可言。

是以，系爭建物於認定是否符合管制規則第8條第1項所謂作從來使用，其使用現況之時點，應為91年1月4日補辦編定時，系爭建物依原審97年度訴字第391號判決、92年度訴字第27號判決，堪認早於76年即已存在，其使用屬於既存之農業設施，上訴人儲放農具、肥料、農業操作器皿，依管制規則第8條第1項規定，上訴人得為從來之使用，難謂有違法使用農地之問題。

況依農委會103年9月30日函釋及102年10月28日函釋就管制規則第8條原有建物從來之使用作成之解釋，可知系爭建物為土地編定前之既存農業設施，得續為使用且無違反區域計畫法規定，且視為已取得適法存在之證明文件，得免由申請人再予申請農業設施之容許使用。

原判決未推敲本件有無依農委會103年9月30日函釋，而免由上訴人再申請農業設施之容許使用的適用，自屬不備理由之違背法令。

退步言，系爭建物亦符合105年管制規則第6條第3項所定附表一、農業設施容許使用辦法第3條之農作產銷設施及該辦法第13條第2項附表一規定（類別：農機具設施，許可使用細目：農機具室）（類別：農事操作及管理設施，許可使用細目：農業資材室），可認定系爭建物應予容許使用，且毋庸申請建築執照。

㈡原處分並未通知上訴人恢復原狀，而係限期改善恢復至農業使用並停止農地違規使用及一切非法行為，則原判決認本件為通知恢復原狀之不利處分，並非罰鍰處分，無行政罰法第27條裁處權時效之限制，有適用法規不當之違法情事。

且本件參酌立法者將區域計畫法第21條列為第五章罰則，故應屬行政處罰，原處分本質上為行政罰而有行政罰法第27條第1項規定之適用，原判決自有未合。

縱認原處分不具裁罰性，非行政罰法所稱之行政罰，依本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，縱屬不利處分無裁罰性，亦應類推適用行政罰法裁處之3年時效期間，原判決未見及此，自屬違法。

且系爭建物在農業發展條例第8條之1於92年1月13日增訂施行前，即已興建，上訴人無從在76年向被上訴人申請農業設施之容許使用，非屬違章建築，免申請建築執照，難謂上訴人於76年間有違反任何行政法義務，不應加以非難等語。

六、本院查：

（一）按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。

變更之程序亦同。

其管制規則，由中央主管機關定之。」

「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。

（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」

分別為區域計畫法第15條第1項、第21條第1項、第2項所規定。

又「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」

則為農業發展條例第69條第1項之規定。

準此，非都市土地依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地，作農業用地使用，違反區域計畫法管制使用土地者，主管機關得依區域計畫法第21條規定為裁罰，並限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。

（二）次按105年管制規則第6條第1項至第3項：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。

……（第2項）前項容許使用及臨時性設施，其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定。

（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一；

……」規定，及農業發展條例第8條之1第2項「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。

但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。

本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。」

規定，可知非都市土地之使用，應依所編定使用地類別之容許使用項目及許可使用細目為管制，於農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用。

至於，在依區域計畫法規定劃定使用分區並編定使用地類別前，在農業用地上已存有建築物者，已不可能於設置前，申請農業設施之容許使用許可，惟管制規則第8條第1項規定：「土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。

……。」

另農業發展條例第39條第2項授權訂定之農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第4條規定：「農業用地符合下列情形，且無第5條所定情形者，認定作農業使用：一、……二、農業用地上施設有農業設施，並檢附下列各款文件之一：……（二）農業設施得為從來使用之證明文件。」

是以，於此種情形，檢具農業設施得為從來使用之證明文件，即無違反區域計畫法之規定，且應視為已取得適法存在之證明文件，而得免為農業設施容許使用之申請，此經農委會作成103年9月30日函釋在案。

換言之，編定為農業用地之非都市土地，倘坐落其上之興建有固定基礎之農業設施，能檢具農業設施得為從來使用之證明文件，證明係土地使用編定前已存在者，即難因該農業設施未申請農業設施之容許使用，而認違反區域計畫法之管制規定。

（三）至農委會95年3月23日函釋略以：「一、查農業發展條例第8條之1第2項明定『農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。

但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。

本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。』

因此，農業設施除符合該項但書規定要件者，得免申請建築執照外，仍需依法申請容許使用及建築執照，始符合法制規定。

……」其意旨，僅係重申農業發展條例第8條之1第2項規定，並無免除於農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施容許使用，始合於管制規定為內容之釋示，核非係對於土地使用編定前已存在之農業設施，是否作從來使用，應否申請農業設施之容許使用為釋示。

（四）查系爭土地為山坡地保育區農牧用地，係於91年1月4日補辦編定為山坡地保育區農牧用地，為原判決所確定之事實。

上訴人於原審主張系爭建物係76年即已興建，單純作為儲放農具使用。

原審未就系爭建物是否為系爭土地使用編定前既已存在，是否得依管制規則第8條第1項規定，主張為從來之使用，上訴人能否提出農業設施得為從來使用之證明文件等事實，是否存在予以確定，即援引農委會95年3月23日函釋，以系爭建物於農業發展條例第8條之1在92年1月13日修正施行前已興建，上訴人無法於事先向被上訴人申請農業設施之容許使用，認被上訴人以106年2月2日府農農字第1050264169號函認定已屬農地違規使用，認上訴人未依管制規則第6條第3項規定申請容許使用，已違反區域計畫法第15條第1項及管制規則第6條規定，認原處分依區域計畫法第21條第2項規定，限上訴人於文到3個月內完成改善，並恢復至符合農業使用，逾期不改善者，將依區域計畫法第21條規定處罰，並無違法，而駁回上訴人在第一審之訴。

揆諸前開規定及說明，原判決核有不適用法規及適用不當之情形，對於攸關本案判斷之事實，亦有應調查之證據未依法調查之違法，並有判決不備理由之違背法令情事。

七、綜上所述，原判決既有上開違背法令情事，且其違法情事，足以影響判決之結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。

又因本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審，另為適法之裁判。

八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 28 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 蕭 惠 芳
法官 蘇 嫊 娟
法官 高 愈 杰
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 3 月 28 日
書記官 張 鈺 帛