最高行政法院行政-TPAA,108,判,231,20190510,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第231號
上 訴 人 郭學廉

被 上訴 人 臺灣新北地方檢察署

代 表 人 朱兆民

上列當事人間考績獎金事件，上訴人對於中華民國107年6月26日
臺北高等行政法院105年度訴字第1690號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、事實經過：
(一)上訴人前任職被上訴人期間（民國90年1月12日至97年3月15日），因涉嫌違反洗錢防制法等案件，經最高檢察署特別偵查組（下稱特偵組）檢察官於102年3月8日提起公訴；
被上訴人審認上訴人違法失職情節重大，重新辦理其93年至96年年終考績，函報臺灣高等檢察署（下稱高檢署）層轉法務部，經法務部於103年7月29日重行核定上訴人93年至96年年終考績均考列丙等；
其中93年及94年年終考績部分，經銓敘部分別於103年8月18日、同年月25日重行銓敘審定獎懲結果為「留原俸級」，並撤銷該部對上訴人93年及94年年終考績原列甲等之銓敘審定。
(二)上訴人不服93年、94年年終考績重行評定及重行銓敘審定結果，分別提起申訴、再申訴及復審，經公務人員保障暨培訓委員會103年12月30日103公申決字第0405號再申訴決定書決定再申訴駁回；
同年11月25日103公審決字第0321號復審決定書決定復審駁回。
上訴人就銓敘審定部分提起行政訴訟，經原審法院104年度訴字第180號判決駁回；
復經本院104年度判字第784號判決駁回上訴確定。
另上訴人就考績重行評定部分提起行政訴訟，亦經原審法院105年度訴字第1689號裁定駁回及本院106年度裁字第2047號裁定駁回抗告確定在案。
(三)嗣被上訴人審認上訴人93年、94年年終考績經重行評定考列丙等及重行銓敘審定「留原俸級」確定，其93年、94年之考績獎金、年終工作獎金及因考績晉級而增加之薪資差額應予追還，爰以105年6月1日新北檢榮人字第10505001900號書函（下稱105年6月1日函），通知上訴人於文到次日起30日內，繳還溢領之考績獎金、年終工作獎金及薪資差額，合計新臺幣（下同)808,808元，上訴人不服，提起復審中，被上訴人以105年8月22日新北檢兆人字第10505003430號書函更正追繳金額為804,660元（與上開被上訴人105年6月1日函合稱原處分），經復審決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回，而提起上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決書所載。
三、原審駁回上訴人之訴，係以：
(一)上訴人不服銓敘部撤銷上訴人93、94年年終考績原列甲等之銓敘審定，重行銓敘審定獎懲結果「留原俸級」之處分，循序提起行政訴訟，經本院104年度判字第784號判決駁回其上訴確定，判決理由中已敘明：各機關對於原已確定之考績，得否以原考評有違法情事而予撤銷並重為評定，現行考績法雖未規定，惟因行政機關之行政行為本應基於依法行政及信賴保護原則，並因公務人員年終考績之評定屬各機關長官權責，原辦理考績機關如發現受考人有違法失職、涉及弊案，情節重大等得予更正或變更原銓敘審定之情事者，參酌行政機關得依職權撤銷違法行政處分之意旨，對於公務人員考績經評定並經銓敘審定後，亦應認行政機關得本於職權予以撤銷並重為評定，而類推適用前揭行政程序法第117條及第121條第1項等規定。
(二)又，上訴人93年、94年年終考績，經法務部重行核定考列丙等，暨經銓敘部重行銓敘審定其獎懲結果為「依法留原俸級」，業已裁判確定，被上訴人於接獲上揭銓敘部重行銓敘審定結果，認為依法不應發給上訴人93年、94年考績獎金、年終工作獎金及薪資差額，以原處分通知上訴人繳回已發給之93年、94年考績獎金、年終工作獎金及薪資差額804,660元，核其內容及性質，已寓有依行政程序法第117條、第121條第1項規定撤銷原核發該等獎金、薪資差額之授益處分及依同法第127條第1項、第3項規定確認返還範圍及限期命受益人即上訴人返還之意。
原核發93年、94年考績獎金、年終工作獎金及薪資差額之處分，既因93年、94年年終考績已重評為丙等並銓審確定，依法不發給考績獎金、年終工作獎金及翌年俸級不晉敘，上訴人亦無行政程序法第117條及第119條信賴值得保護之情事，被上訴人依職權撤銷原核發該等獎金、薪資差額之授益處分及依同法第127條第1項、第3項規定確認返還範圍及限期命上訴人返還，於法自無不合。
(三)所謂多階段行政處分係指須其他行政機關或行政主體之同意，在行政內部予以協力，始能合法作成之行政處分。
此一同意，通常係由有同意權之行政機關，對作成行政處分之機關，在行政處分內部所為之表示，欠缺對外效力，並非行政處分，人民僅得對行政處分，請求法律救濟，純粹行政內部之同意或不同意，並非行政處分，人民不得對之提起行政爭訟。
惟人民就行政機關對其所為之行政處分提起行政爭訟時，行政法院應一併審查協力機關之同意或不同意。
準此，考績銓審處分雖為多階段行政處分，但核發考績獎金之處分，僅係以確定之考績銓審處分為基礎，而另作之行政處分，二行政處分得分別救濟，核發考績獎金之行政處分並非屬多階段行政處分。
本件係審理被上訴人前開撤銷原核發獎金、薪資差額之授益處分及命返還處分有無違法，並非審理考績銓審處分有無違法，是考績銓審處分因屬另一行政處分，並非本件所應審查之行政處分，是關於上訴人主張不得重評考績、不得評定其考績丙等爭執，自非原審法院所能審究等詞，為其論據。
四、上訴意旨略謂：
(一)按考績法規定，年終考績係由考績機關、核定機關及審定機關共同參與作成之多階段行政處分，為原判決所確認，並援引本院90年度判字第1733號判決為據。
而核發年終考績獎金處分，於實務上係由服務機關一併記載於考績(成)處分通知書之說明欄內，自應屬前述多階段處分之一環。
則本於多階段行政處分法理及本院91年判字第2319號判例意旨，原審審查原處分是否合法之範圍，應包含各個階段行政行為是否適法，即應就「年終考績經重行核定、審定」適法與否；
及「上訴人之所以能晉敘，又以93年、94年之考績仍為甲等」為條件等一併審究，始符合正當程序原則。
原判決竟稱核發考績獎金之處分，僅係以確定之考績銓敘審定處分為基礎，而另作之行政處分；
暨考績銓敘審定因屬另一行政處分，非本件所應審查之原處分，關於上訴人主張不得重評考績及評定考績丙等爭執，非原審法院所能審究云云，自有判決違背經驗法則、證據法則及判決不適用判例、不適用法規、不備理由之違法。
(二)被上訴人給付長達數年之薪資、考績獎金、年終獎金與上訴人，其亦信賴該支給合法予以受領，復經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）判決上訴人於任職公職期間並無任何犯罪行為，堪認上訴人並無以詐欺方法等，使行政機關作成行政處分等情事，自仍值得有信賴利益之保護，原判決未審酌本件個案具體情形，僅泛稱無信賴利益保護之情事云云，自有判決不備理由之違法。
又原判決既認核發（或撤銷）考績獎金之處分，僅係以確定之考績銓敘審定處分為基礎另作之行政處分，二行政處分得分別救濟，竟仍謂在該撤銷原核發考績獎金之行政處分尚未確定前，被上訴人仍得依行政程序法第127條第1項、第3項規定，確認返還範圍及限期命上訴人返還云云，有判決理由矛盾、違背論理法則之違法等語。
五、本院查：
(一)按行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；
其上級機關，亦得為之。
但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。
二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」
第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。
二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。
三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」
第127條規定：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。
其行政處分經確認無效者，亦同。
前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。
行政機關依前2項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。
……。」
依此，行政機關對於違法之授益行政處分，於受處分人無信賴保護原則適用時，得依職權撤銷該處分；
該處分經撤銷後，行政機關就於受益人應返還因該違法處分所受領之給付，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。
(二)次按公務人員考績法第7條第1項：「年終考績獎懲依左列規定︰一、甲等︰晉本俸一級，並給與一個月俸給總額之一次獎金；
已達所敘職等本俸最高俸級或已敘年功俸級者，晉年功俸一級，並給與一個月俸給總額之一次獎金；
……三、丙等︰留原俸級。
……。」
第14條第1項：「各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。
……。」
第16條：「公務人員考績案，送銓敘部銓敘審定時，如發現有違反考績法規情事者，應照原送案程序，退還原考績機關另為適法之處分。」
暨93、94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項第7點規定，適用該注意事項之當年度在職人員，其年終考績（含另予考績）列丙等者，當年不發給年終工作獎金。
可知，公務人員年終考績考列丙等者，當年不發給考績獎金、年終工作獎金及翌年俸給不予晉敘。
(三)又，「依公務人員考績法第14條第1項前段、第16條及同法施行細則第13條第4項、第20條第1項規定，公務人員考績案雖須送銓敘部銓敘審定，惟銓敘部縱發現有違反考績法規情事，應退還原考績機關另為適法之處分，而無權逕行變更；
且公務人員之平時考核獎懲，無庸送銓敘部銓敘審定。
再依最適功能理論，服務機關對於所屬公務人員之任職表現最為清楚，由其應訴最為適當。
足徵公務人員之考績權限應歸屬於服務機關，銓敘部則有適法性監督之權限，其就公務人員考績案所為之銓敘審定，核屬法定生效要件，並於服務機關通知受考人時發生外部效力。
從而，公務人員如單就年終考績評定不服，原則上應以服務機關為被告；
如對銓敘部基於掌理公務人員敘級、敘俸職權所為考績獎懲結果（晉級、獎金、留原俸級）之銓敘審定不服，則應以銓敘部為被告。」
業經本院107年9月份第1次庭長法官聯席會議決議在案。
至於服務機關就公務人員之考績評定，依銓敘部銓敘審定之考績獎懲結果，依上開法令規定核發給公務人員考績獎金、年終獎金及薪俸差額，核屬獨立於考績評定、銓敘審定以外，由服務機關所為之另一個授益行政處分。
準此，原判決謂於考績事件，係採多階段行政處分之法理，認以最終審定機關即銓敘部之審定處分為行政處分，固有未洽，惟原判決所論核發考績獎金之處分，係以確定之考績銓審處分為基礎，而另作之行政處分，尚無違誤。
上訴意旨援引與本件爭議無涉之本院91年判字第2319號判例有關多階段行政處分之論述，主張考績獎金之核發，係包含於考績敘銓審定之多階段行政處分之一環，指摘原判決不予審究上訴人主張不得重評考績、不得評定考績為丙等等爭執，有判決不適用判例、不適用法規或適用不當及違背經驗法則、證據法則、判決不備理由、理由矛盾之違法云云，即無可採。
(四)經查，被上訴人以上訴人在90年1月12日至97年3月15日任職期間，因違反洗錢防制法等案件，經特偵組檢察官提起公訴，違法失職情節重大，爰重行檢討上訴人93年至96年原考列甲等之考績評定，經函報高檢署層轉法務部重行核定上訴人93年至96年年終考績均考列丙等；
其中93年及94年年終考績部分，經銓敘部重行銓敘審定獎懲結果為「留原俸級」，並撤銷該部對上訴人93年及94年年終考績原列甲等之銓敘審定，上訴人對於93年、94年考績重行評定改列丙等及「留原俸級」之銓敘審定不服，分別提起行政爭訟，業經裁判確定等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據相符，則原判決以被上訴人於接獲上揭銓敘部重行銓敘審定結果，認為依法不應發給上訴人93年、94年考績獎金、年終工作獎金及薪資差額，以原處分通知上訴人繳回已發給之93年、94年考績獎金、年終工作獎金及薪資差額804,660元，核其內容及性質，已寓有依行政程序法第117條規定撤銷原核發該等獎金、薪資差額之授益處分及依同法第127條第1項、第3項規定確認返還範圍及限期命受益人即上訴人返還之意；
且上訴人既故意為上述情節重大之違法失職行為，難謂非明知其原列甲等評定為違法，原判決認上訴人亦無行政程序法第119條信賴值得保護之情事，據以駁回上訴人之訴，依上開說明，核無違誤。
又上訴人因上述違反洗錢防制法等案件遭檢察官起訴後，經臺北地院102年度金訴字第7號判決以上訴人寄藏陳玉珍犯貪污治罪條例第4條第1項第5款之罪所得財物，觸犯洗錢防制條例第11條第2項洗錢罪名，科處有期徒刑6月，並以上訴人其餘被訴之洗錢行為，尚屬不能證明，因檢察官認此部分與上開經判處有罪部分係屬接續犯實質上一罪之關係，故不另為無罪之諭知，上訴人片斷擷取此部分刑事判決不另為無罪諭知之判決理由，執詞其於任公職期間並無任何違法失職之行為，堪認其無以何詐欺方法等，使行政機關作成行政處分等情事，自仍值得有信賴利益之保護，指摘原判決未調查審認本件個案具體情形，有判決不備理由之違法云云，並無足取。
至上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，亦無可採。
(五)綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、適用不當或不備理由、理由矛盾之違背法令情事，其所適用之法規與本件應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 5 月 10 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南
法官 蘇 嫊 娟
法官 高 愈 杰
法官 蕭 惠 芳

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 5 月 10 日
書記官 廖 鴻 勳