最高行政法院行政-TPAA,108,判,251,20190530,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第251號
上 訴 人 林柏宏
訴訟代理人 黃旭田 律師
被 上訴 人 彰化縣政府

代 表 人 王惠美

上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國107年1月17日
臺中高等行政法院106年度訴字第107號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、被上訴人代表人已於民國107年12月25日變更為王惠美，經其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣內政部前以98年8月24日內授中辦地字第0980048639號函，核定「彰化縣第8期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃」，被上訴人據以98年9月17日府地價字第0980224259A號公告實施（公告期間為98年9月25日至98年10月26日止計30日），並以101年6月11日府地價字第1010163234號公告巿地重劃區之土地分配各項圖冊（公告期間自101年6月19日起至101年7月19日止），及以101年6月11日府地價字第1010163234A號函通知上訴人，其所有重劃前彰化縣○○市○○段00○號（面積1,010.05平方公尺，下稱和平段51地號）、復興段357地號（2,314.52平方公尺，下稱復興段357地號）等2筆土地（下合稱系爭土地），重劃後獲分配於復興段1174、1174-1地號土地。
上訴人不服，於公告期間提出異議，經被上訴人查處後，依其異議內容調整分配至復興段1173（面積1,676.95平方公尺）、1173-1（面積221.01平方公尺）地號土地，因2筆土地同為1人所有，遂將其合併為復興段1173地號（面積1,897.96平方公尺），並以102年3月15日府地價字第1020080209號函通知上訴人。
上訴人仍不服，被上訴人於102年6月7日召開彰化縣市地重劃委員會102年第1次會議予以調處，惟調處不成，被上訴人乃以102年7月3日府地價字第1020201127號函報請內政部裁決，經內政部102年8月5日內授中辦地字第1026651528號函復同意依調處結果辦理，被上訴人據以102年8月14日府地價字第1020246103號函（下稱原處分）復上訴人。
上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
三、本件上訴人主張：被上訴人地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）100年9月6日100年第3次委員會（下稱系爭地評會）總長不過70分鐘，卻要討論10個整體開發單元、17個地段、2,955筆土地之重劃前後地價及不足配地者之重行擬定重劃後地價等，顯未進行實質審查，亦未依102年12月23日修正發布前之市地重劃實施辦法（下稱市地重劃實施辦法）第20條第1款、第21條、第22條規定逐宗評定，僅淪為委外之亞興測量有限公司（下稱亞興公司）及被上訴人之橡皮圖章，裁量濫用至為灼然。
系爭土地重劃前公告現值分別為每平方公尺新臺幣（下同）8,200元及14,822元，差距將近2倍，然經重劃地價評估後，每平方公尺分別為21,000元及23,000元，兩者差距竟縮小為9％，比例顯不相當，顯見亞興公司所規劃之基準地價劃分及地價加權因子項目和級距顯有瑕疵，亦與經驗法則相違。
又本件重劃土地面臨街道之加權因子僅有繁榮街道一項，且漏未將一般路線價與繁榮街道路線價同時作為加權評量因子，依法有違。
又上訴人所有重劃前復興段357地號土地鄰接12米復興路，惟亞興公司無視交通運輸便利之因素，有違102年12月31日修正發布之地價調查估計規則（下稱地價調查估計規則）第18條規定，重劃前地價查估之合法性及正確性均有瑕疵。
是被上訴人低估系爭土地重劃前之價值，損害上訴人重劃後應獲配土地之權益，原處分應予撤銷。
重劃後上訴人獲配復興段1173地號土地劃入020201地價區段，惟該地價區段所在之北區，明顯高於市地重劃南區，北高南低之重劃後地價並不合理，其土地價值有違法高估之情形。
又依104年2月版「市地重劃作業手冊」之三注意事項（一）規定，重劃後地價應以「土地分配結果公告至土地點交為預估時點」，惟本件僅以開發成本作為依據之重劃後平均地價竟低於99年9月30日之地價指數，其查估方法有嚴重瑕疵。
另若將系爭分配區段位置圖之中間線往上拉，使得原有變為東西2塊，並且依照東西2塊各自臨路不同條件而為重劃後地價，實際上並不會造成任何建築問題，且依行政程序法第6條規定，被上訴人應將重劃後復興段1173地號於020201地價區段外，如020302地價區段劃出一獨立地價區段，始符事理之平。
再依系爭地評會紀錄，顯見亞興公司並未將本件重劃區全部之土地分配計算表交予地評會於開會時審議討論，又依該會議紀錄決議「說明三、（四）3.（1）」之公告現值加權級數計算方式，惟實際上實施之加權計算方式卻與決議內容不同。
系爭地評會在計算資料有所欠缺之情形下，未見任何高度專業技術性之決策過程，能否享有判斷餘地，令人懷疑，且亦未提出該會議之錄音及錄影資料，以證明其確有逐宗討論地價。
又本件重劃案將不具有區域性之公共設施（30米園道，係聯外道路、非屬區內道路）之興闢成本，列為重劃成本，而由包括上訴人在內之重劃區內土地所有權人共同負擔，顯與市地重劃實施辦法第21條第1項第1款、第24條規定之受益者付費原則不符，被上訴人依此違法之重劃負擔辦理土地分配，自屬違法。
且被上訴人任意以平衡財務為由，將重劃後土地平均單價調整至與開發成本相當，致重劃前後地價失去應有之意義與權威等語。為此，求為判決：撤銷訴願決定及原處分。
四、被上訴人則以：上訴人所有重劃前和平段51地號土地位於第1區單元1，該區基準地價為每平方公尺23,000元，其土地面臨莒光路高架道路橋下土地，使用狀況為農田，與陸橋南側之已發展地區不同，由使用現況及公告現值差異顯示，受莒光路陸橋之阻隔，道路南北兩側土地之使用現況及發展性確有明顯差異，難歸屬繁榮街道之列。
其100年之公告現值雖為每平方公尺14,822元，惟按公告現值加權因子，係依各宗土地當期公告現值與區內當期最低公告現值每平方公尺8,200元差額級距調整，因系爭土地無其他加權條件，故其重劃前地價評定為每平方公尺23,000元，係依平均地權條例施行細則第81條、市地重劃實施辦法第20條規定辦理，提請地評會評議，提案說明雖未詳載執行細節，惟其查估過程及成果並未違反相關規定。
又重劃前後地價查估有其特殊之目的，與一般估價作業尚有差異，上訴人僅以公告現值為主要考量，將造成過大的受益比例差異，此即本案公告現值因素為何採級距式加權之原因。
又本件參加重劃分配土地面積計算，當重劃費用平均為每平方公尺36,688元時，本重劃區始達財務平衡。
全區重劃後平均地價每平方公尺36,688元為查估目標值，而本區開發後地價略呈北高南低、西高東低現象，依各單元之發展差異性並按各單元面積計算，訂定其平均地價為每平方公尺28,900～43,000元。
重劃後地價被上訴人係依地價調查估計規則第21條規定，採區段地價方式研訂。
上訴人所提之重劃後地價區段劃分，其街廓分配線係以臨30米道路較淺，臨8米道路較深，不僅不符合市地重劃作業規定，且似有針對個人需求單獨劃設區段之嫌。
重劃後復興段1173地號土地坐落區塊編號為020201，被上訴人依相關規定辦理地價查估、土地分配計算，上訴人所有重劃後調整分配復興段1173地號土地，分配位置為形狀方整之街角地，依本區之評點因子、加權比值調整加權評量後，重劃後地價為每平方公尺43,250元，並無高估情形。
而上訴人所有重劃前和平段51地號土地位於公12（公園用地），依市地重劃實施辦法第31條第1項第7款規定，分配位置由主管機關視土地分配情形調整，被上訴人依其申請，將上訴人重劃後土地合併調整分配於復興段1173地號土地。
又本件如將020201區段分配線由朝北分配改成朝東、西向分配將造成朝東分配土地，深度超過52公尺而不利建築，且將三面臨路之區段調整為二面臨路之區段，係降低土地經濟價值之作為，且考量分配區塊方整性，不宜將面臨30米園道超大截角處規劃獨立分配區塊而不利建築，上訴人以重劃後分配之個別宗地成果，論定需增設分配區段之論述，尚屬不合理。
另本案係依平均地權條例第60條規定，將30米園道列為重劃負擔，且綜觀各處已完成市地重劃開發之地區，尚無重劃區開闢之道路不得供區外民眾使用之實例，上訴人之認知應屬誤解等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭重劃案應依平均地權條例施行細則第81條、市地重劃實施辦法第20條、行為時影響地價區域因素評價基準第3點等規定，將影響重劃前、後地價相關之評點因子，加權計算出重劃前各宗宗地地價，及重劃後區段地價，並提經該地評會評定，其應選取及加權比重之相關評點因子，有土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、發展趨勢及其他影響因素等項。
是上訴人援引市地重劃辦法第20條第2款等規定主張重劃後地價應自「土地分配結果公告至土地點交為預估時點」，被上訴人未依該規定之時點估算重劃後之地價，僅以開發成本作為依據云云，顯與法令規定不符，其主張自有誤解。
㈡員林都市計畫屬市鎮計畫，區分主要計畫與細部計畫，被上訴人於96年7月25日公告實施「變更員林都市計畫主要計畫（第3次通盤檢討）案」，嗣辦理「擬定員林都市計畫（舊市區）細部計畫」，依「擬定員林都市計畫（整體開發單元1-10）細部計畫書」規定，本重劃案附帶條件規定應以市地重劃方式開發，由重劃前包括系爭土地在內之各宗土地原屬農業區，變更為重劃後可供建築用地之住宅區。
本重劃案包括3個市鄉鎮、10個開發單元及17個地段，土地達2,955筆，總面積為184.75公頃，重劃前全區均為農業區，約有9成為農作或空地，僅約1成為建築使用，其中未影響土地分配、工程施工之建物予以保留分配，因其受益程度較低，分配率約為60%至65%，其餘土地分配率平均約為55%，平均重劃負擔比率為44.98%。
上訴人系爭土地經依市地重劃實施辦法第29條規定計算後，分配率分別為55.35%及56.48%，高於本區平均分配比率55.02%。
又本重劃案於101年7月19日土地分配公告確定，重劃後除其中3案（6筆土地）涉訟外，其餘土地已於103年7月完成重劃。
而本件市地重劃整體開發案係屬「自償性開發行為」，應遵守受益者付費原則，由參加重劃土地所有權人依平均地權條例第60條第1項規定共同負擔公共設施用地及開發費用。
系爭重劃區因有30米園道，始能連結成為一體，而促進本地區整體繁榮發展，則被上訴人將該30米園道公共設施道之興闢成本，列為本件重劃案之重劃成本，而由重劃區內土地所有權人共同負擔，核無違誤。
上訴人主張該30米園道為區域性公共設施，其興闢成本不應由本重劃區內土地所有權人共同負擔，否則有違受益者付費原則云云，即有誤解。
㈢重劃前地價查估與評定：本案重劃前後地價之查估作業，係委由興亞公司及環宇不動產估價師事務所辦理，對於重劃前地價查估方法採宗地地價方式研訂，依前揭平均地權條例第60條、同條例施行細則第81條、市地重劃實施辦法第20條規定，就上開土地使用現況調查成果，按各宗土地之位置、形狀、地勢、交通情形、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料作為研訂宗地地價之參考，考量當期公告現值，反映差異性並兼顧公平性，劃分基準地價區段，第1區（復興路、浮圳路以北）：單元1、10（鄰近新興開發社區），基準地價為每平方公尺23,000元；
第2區（復興路、浮圳路以南，員鹿路、員水路以北）：單元2、3、8、9（鄰近員林舊市街區），基準地價為每平方公尺21,000元；
第3區（員鹿路、員水路以南）：單元4、5、6、7（偏離市中心發展區），基準地價為每平方公尺20,000元，再依地價調整加權評量原則調整，其中包含當期公告現值、編定地目、繁榮街道、發展阻隔及地形狹長畸零等影響地價因素，調整後計算出每筆宗地之重劃前地價。
經上開受託單位逐筆查估後，將重劃前各筆宗地地價各區段地價載明於地價評議表，提案經地評會審議通過，並經審閱討論後作成決議及會議紀錄。
㈣重劃前和平段51地號土地之地價查估與評定：該土地位於第1區，其土地雖面臨莒光路（省道台1線），惟行經本區路段係高架道路，屬橋下土地，其使用狀況為農田、雜草，與陸橋南側之已發展地區（重劃區外建物密集之住宅區）不同，由使用現況及公告現值差異顯示，該土地受莒光路陸橋之阻隔，道路南北兩側土地之使用現況及發展性確有明顯差異，難歸屬繁榮街道之列。
又該土地100年之公告現值雖為每平方公尺14,822元，惟因無其他加權條件，故其重劃前地價評定為每平方公尺23,000元，係依平均地權條例施行細則第81條、市地重劃實施辦法第20條規定辦理，其查估過程及成果並未違反相關規定。
地評會評定之「重劃前地價評議表」中，各宗土地之地價皆以加權原則計算後予以載明，始經評議通過。
另本區重劃總面積為184.75公頃，而地價查估當期公告現值為每平方公尺8,200元者，計155公頃（占84%），故訂定公告現值加權原則時，以每平方公尺8,200元為基準值，每增加10,000元時加權級數為「＋1」，係將公告現值比較後之差異性予以量化。
倘改為公告現值10,001～20,000元者，加權級數「＋1」，公告現值20,001元以上者，加權級數「＋2」時，將失去可作為相互比較之基準值，導致級距落差過大，即不論相差1,800元或10,000元，皆是權值加1之不合理及不公平情形，且不符上開施行細則第81條規定之估價原則，故被上訴人辯稱不宜作如此調整，尚屬有據。
至於上訴人主張系爭地評會紀錄中未予詳載系爭土地及鄰近土地重劃前地價之公告現值加權，依法有誤云云。
然被上訴人向地評會提出之重劃前地價評議表中，各筆宗地地價係經查估、加權計算後予以載明，上訴人為此指摘，即有誤解。
㈤重劃前復興段357地號土地之地價查估與評定：該土地位於第2區單元2，現況為農作，重劃前面臨12公尺之復興路，與市中心街區以大村排水為界，重劃前位大村排水以西、屬未設立路燈路段，其發展情形不及本區其他建物密集之繁榮街道，故未列計繁榮街道加權，其重劃前地價評定為每平方公尺21,000元。
此外，該土地與前揭重劃前和平段51地號土地，其重劃前地價查估與評定之法令依據及過程均相同，核無不合。
上訴人主張被上訴人應提出系爭地評會之錄音及錄影，並正式函知重劃區內全體土地所有權人說明系爭地評會紀錄記載錯誤云云。
惟按系爭地評會紀錄可以公開部分，被上訴人業已提出，其餘不可公開部分（連同其錄音錄影部分），因涉及行政機關作成意思決定前，內部單位之準備行為，依行政程序法第46條第2項第1款、政府資訊公開法第18條第1項第3款及第2項規定，被上訴人依法應無公開及提供閱覽之義務。
再者，系爭地評會紀錄既無上訴人指摘之記載錯誤之情形，被上訴人就此依法自無函知相關土地所有權人之餘地。
㈥本區重劃後地價查估與評定：被上訴人研析本件細部計畫規劃內容與員林舊市街區及其外圍村里聚落之都市發展趨勢，本區開發後地價略呈北高南低，西高東低之現象，被上訴人以全區重劃後平均每平方公尺36,688元為目標值，分別訂定各單元平均地價為每平方公尺28,900元～43,000元。
上訴人雖主張本區重劃後平均每平方公尺單價36,688元，明顯低於當時內政部1年前之都市地價指數云云，惟依內政部100年7月15日發布之「都市地區地價指數（第36期）」所載，員林鎮當期土地單價為每平方公尺36,696元，與被上訴人就本件全區重劃後平均每平方公尺36,688元為目標值，僅相差8元，就估價實務而言，已達合理精確之程度。
上訴人僅就102年12月11日及103年1月22日本件市地重劃抵費地標售，有部分土地之單位價格北低南高，而指摘被上訴人北高南低之重劃後地價評定不合理云云，亦有誤解。
而單元2區塊編號020201評定地價為每平方公尺43,250元，其評定程序依法並無違誤。
雖上訴人主張系爭重劃案地評會僅70分鐘就全部評議完畢，無從仔細閱覽及討論相關文件，其評定有違法令云云。
然地評會應認享有判斷餘地，地評會成員均屬專業人士，具有專業知識，對相關法規及實務操作情形均較嫻熟，且評議委員在會議前取得會議資料，事先準備，會議自較能有效率之進行。
又依系爭地評會紀錄顯示，該次會議過程中，被上訴人所屬辦理系爭重劃人員既將地價評議圖表、估價說明等相關資料提供予委員審閱，並於討論前向評議委員簡報說明，詳述系爭重劃案前後地價查估原則及可能影響地價變動之各種因素，及將重劃前各筆宗地地價及重劃後各區段地價依擬訂查估原則計算，載明於地價評議表，評議委員當更能輕易掌握審議重點，況該次會議僅有1個提案，是在開會70分鐘後作成決議，尚難指摘其違法。
是上訴人此項主張不可採取。
㈦重劃後復興段1173地號地價查估與評定：系爭土地重劃後原獲分配於復興段1174、1174-1地號土地，上訴人不服提出異議，經被上訴人查處後，依其申請將其重劃後土地合併調整分配於復興段1173、1173-1地號土地，又因該2筆土地同為1人所有，乃將之合併為復興段1173地號，其面積為1,897.96平方公尺，依法核無不合。
至於上訴人主張被上訴人應將重劃後復興段1173地號於020201地價區段外，如同020302地價區段劃出另一獨立地價區段，始符事理之平；
被上訴人以上訴人主張之地價區段劃分，將不利於建築，但卻未說明其理由，顯屬刻意誤導云云。
惟上訴人所提之重劃後地價區段劃分，經核與市地重劃作業手冊規定有違。
又因本重劃區係環繞員林都市計畫舊市區，劃設街廓分配線，必須配合環狀之30米園道、街廓形狀，並考量分配之合理性辦理，並非針對個別宗地分配情形予以劃設。
上訴人重劃後調整分配復興段1173地號土地，位020201區段，屬三面臨路之地價區段，因系爭街廓之形狀北寬南窄，東北側又屬超圓弧形之特殊道路截角，與標準截角之角度不同，如將020201區段分配線由朝北分配改成朝東、西向分配將造成朝東分配土地，深度超過52公尺而不利建築，且將三面臨路之區段調整為二面臨路之區段，係降低土地經濟價值之作為，且考量分配區塊方整性，不宜將面臨30公尺園道超大截角處規劃獨立分配區塊而不利建築，上訴人以重劃後分配之個別宗地成果主張應再增設分配區段之主張，自非妥適。
是上訴人此項主張亦屬無據。
㈧綜上，上訴人主張尚非可採，原處分依法核無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。
上訴人訴請撤銷為無理由，爰判決駁回上訴人之訴。
六、上訴理由略謂：㈠本院103年度判字第56號判決及地政學者已分別提出可從量之「面積觀察法」及質之「服務範圍及對象觀察法」來判斷位於市地重劃範圍內之公共設施是否應由重劃參加人負擔，即倘若重劃區之新闢公共設施面積規模非小、且從其服務範圍及對象並非僅限於鄰里範疇，則應認該公共設施非屬市地重劃實施辦法第21條所列舉之公共設施，其一概由重劃參加人負擔，即有違反受益者付費原則。
本件市地重劃新闢之員林大道寬30米，所佔面積為重劃面積之13.8％，原先規劃即是用以解決員林市之交通堵塞問題，本非定位為本件市地重劃之鄰里性質道路；
再觀諸107年春節國道運輸措施及清明節連續假期輸運之國道壅塞路段替代道路規劃，員林大道確實亦負擔分攤國道1號流量，復可證員林大道之服務對象及範圍遠超過系爭市地重劃範圍內之居民。
故以員林大道之原先規劃設計、實際負擔功能及所佔面積高達市地重劃面積將近14％以觀，謂員林大道僅具鄰里道路性質而要求本件重劃參加人負擔全部興闢成本及開發費用，明顯違反平等原則下位之受益者付費原則。
原判決未察上情，逕認包括上訴人在內之系爭重劃區內土地所有權人應負擔全部之興闢成本及開發費用，顯有不備理由及適用平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第21條第1項第1款及第2款規定不當之違法。
㈡被上訴人於其地價調整加權評量原則中，漏未將一般路線價與繁榮街道路線價同時作為加權評量因子，顯然未盡參酌市地重劃實施辦法第20條第1項中臚列之交通及當期公告現值等項目，致和平段51地號土地重劃前地價無法相對真實反應其價值，故系爭分配結果有重大違法瑕疵。
且加權因子項目中，關於土地面臨街道之加權因子僅有「繁榮街道」一項，僅列出中山路一、二段及靜修路、員鹿路、員集路、員東路作為繁榮街道，其餘包括重劃前和平段51地號土地面臨之省道台1線莒光路，均未見被上訴人考量「交通因素」而將之列為評量因子，重劃前土地價值查估明顯悖於市地重劃實施辦法第20條規定。
遽原判決並未敘明理由何以被上訴人辦理重劃前土地查估不納入交通因素並無裁量違法，原判決確有未適用市地重劃實施辦法第20條規定及理由不備之違背法令。
㈢被上訴人辦理本件市地重劃時，未按系爭地評會紀錄以土地公告現值之級距作為重劃前土地價值加權級數區分，即上訴人所有重劃前和平段51地號土地100年公告現值為每平方公尺14,822元，加權級數為+1，是重劃前地價應為每平方公尺24,000元，而不應直接等於基準地價之每平方公尺23,000元，重劃前地價評議顯有錯誤。
原審以被上訴人臨訟提出之計算式為準，謂各宗土地之地價並無計算錯誤，且重劃前土地價值業經評議通過為由，認為上訴人主張並不可採云云。
惟原審未能探究被上訴人所提出之「公告現值－8,200元基準值」之計算式是否符合市地重劃實施辦法第20條規定，以及在透過數學計算式比較土地差異和相對值時，是否造成失真之情，顯有違背法令及理由不備之重大違法。
更何況原判決第29頁第2行至第7行援引被上訴人所提出之計算式，並未解釋何以①之公告現值10,001元所減去之基準值為8,200元，而②之公告現值20,001元所減去之基準值為10,000元，原審以兩者所得出之差值均同為權值「＋1」為由云云，認定「皆是權值加1之不合理及不公平情形」，實令人不知所謂何來，原判決明顯無視被上訴人計算重劃前地價與系爭地評會紀錄不符，以及所提出計算式錯誤之情，實有不備理由之違法。
㈣被上訴人主張重劃前地價調整加權評量原則中公告現值部分，應以「公告現值－基準值」方式來計算加權級數，惟綜觀系爭地評會紀錄中，並無此計算式之記載，上訴人請求原審調取系爭地評會錄音，以求確認僅歷時70分鐘，卻必須依市地重劃實施辦法第20條規定審查184公頃土地、土地所有權人數高達3,640人之各宗土地地價之系爭地評會是否流於形式，而未實質審查。
惟原判決援引行政程序法第46條第2項第1款、政府資訊公開法第18條第1項第3款及第2項規定為由，否准上訴人調查證據之聲請，卻漏未考量本件涉及包括上訴人在內全體市地重劃參加人之財產權益，難謂無公益存在，明顯未慮及政府資訊公開法第18條第1項第3款但書規定之公益因素，而有公開資訊之必要，原判決逕以原則不公開為由據以否准，實有理由不備及違背法令之違法。
㈤原判決認定被上訴人辦理本件市地重劃案，以重劃費用平均為每平方公尺36,688元能達到「財務平衡」為考量，並無違法不當云云，惟原判決以法所無之因素「財務平衡」認定被上訴人據以計算抵費地面積、費用負擔比率等等於法無違，明顯有判決違背法令及不當聯結禁止之違失，且原審引用被上訴人提出之計算式：(1)抵費地面積＝參加分配土地面積x費用負擔比率；
(2)平均成本單價＝重劃負擔總費用/抵費地面積，可知固定數值為「參加分配土地面積」及「重劃負擔總費用」，但對參加市地重劃土地所有權人最重要之兩個數值「費用負擔比率」及「抵費地面積」卻非一開始就是固定的，而且費用負擔比率與抵費地面積同為計算式(1)之數值，換言之，計算式(1)一開始就存在二個變數；
而事實上尚有隱藏之計算式(3)費用負擔比率＝重劃負擔費用/（平均成本單價x參加分配土地面積），但計算式(3)中，除了重劃負擔費用和參加分配土地面積為固定值外，「平均成本單價」與「費用負擔比率」亦為互為影響之變數，即計算式(1)～(3)乃循環論證之計算式，無論「平均成本單價」或「重劃後平均地價」，均是透過計算式彼此套換得來，與重劃後土地地價平均值毫無關連。
原判決並未審究上開計算式實為自我循環論證，無從證成重劃後平均成本之合理性。
再者，被上訴人用來證明其重劃後平均地價（即開發成本單價）之方式係以100年之都市地區地價指數之員林鎮當期土地單價為準，顯與重劃後之土地價格亦無相關，是故，原判決確有理由不備之違法。
㈥上訴人自始即主張被上訴人就0202區塊之街廓分配線無法公平反應所配土地價值，且與同樣面臨30米園道之0203區塊比較，何以不能為相同T字形分配線。
被上訴人雖以超圓弧道路截角與標準角度截角、朝東分配土地深度超過52公尺不利於建築、三面臨路改成二面臨路之區段會降低土地經濟價值、考量分配區塊方整性故不宜將面臨30公尺園道超大截角處規劃獨立分配區塊而不利建築等語置辯，但被上訴人前揭主張均未舉證或援引數據、法規加以說明，實難認可採。
且被上訴人於行政訴訟補充答辯狀（二）之附件五，主張有3種分配線方式，則020201區塊亦無不能為一字形分配線之理，且依照一字形分配線分配亦可以在符合104年市地重劃手冊第94頁「二、作業方式（一）劃定街廓分配線2.面臨兩邊不同寬到之道路時，其街廓分配線則視道路不同寬度而定，道路較寬者其街廓分配線較深。」
方式為之。
被上訴人就020201及020301區塊同樣具面臨30米園道有圓角，何以為不同處理，並未舉證說明。
詎原判決仍為被上訴人有利認定，顯有理由不備及認定事實不依證據之違法等語。
七、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴理由再論述如下：（一）按平均地權條例第60條第1項、第3項規定：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、
兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中
學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工
程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人
按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折
價抵付。
……（第3項）依第1項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之45為限。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土
地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限
。」
又「土地所有權人依本條例第60條規定，應共同負擔之項目如下：一、公共設施用地負擔：指重劃區內供公共
使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地
、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，扣除重劃區內原公有道路、溝渠、河川及未登記地等土地
後，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例所算得之
負擔。」
為市地重劃實施辦法第21條第1項第1款之規定。
以平均地權條例第60條第1項規定之文義，所指「重劃區內供公共使用之道路」，未有須為「鄰里道路」之限制，
亦無「鄰里道路」定義之規定。再者，市地重劃為都市計
畫主管機關實現其都市計畫之開發方法，依都市計畫法第
48條規定，可依市地重劃方式取得區域內之公共設施保留地；
惟平均地權條例第60條第3項規定，同條第1項所規定之10項用地，由參加重劃土地所有權人共同負擔者，以不超過該重劃區總面積百分之45為原則，法律已有共同負擔之最高限制。而都市計畫之擬定，主管機關對於平均地權
條例第60條第1項規定之各項公共設施之設置，有法定之計畫權限。因此都市計畫之擬定機關對於計畫範圍內之道
路，得依都市發展之整體規劃，就其功能及實際需要決定
其寬度。依此，都市計畫主管機關基於都市發展之整體考
量，於為疏解已存在或都市計畫範圍擴大後可能之交通擁
塞，於都市計畫中設計較寬之道路時，倘該道路穿過市地
重劃區，並非僅在解決其他地區之交通擁塞，而足以提升
重劃區之完整性，增加重劃區內土地聯外之便利性，並有
助於重劃區之發展及土地價值之提高時，則該計畫道路通
過重劃區部分，即非與重劃區之開發無關，至於道路寬度
大小，應尊重計畫機關擬定都市計畫之權限。於此情形，
該都市計畫範圍內之土地辦理市地重劃時，由參與重劃土
地之全部所有權人共同負擔此路段之興闢成本，除與平均
地權條例第60條第1項及市地重劃實施辦法第21條第1項規定之意旨，不相牴觸外，亦符合受益者付費之精神。
（二）查彰化縣第8期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃，係依「擬定員林都市計畫（整體開發單元1-10）細部計畫」規定應以市地重劃方式開發，由農業區變更為住宅區
之整體開發區，本重劃案包括3個市鄉鎮，10個開發單元及17個地段，土地達2,955筆，總面積184.75公頃，重劃前全區均為農業區，約有9成為農作或空地，約1成為建築使用，為原審所確定之事實。基此，貫穿本件重劃案土地
之30米園道（員林大道之一部分），都市計畫縱有地區整體交通流量需要之考量，然該道路既為重劃區內供公共使
用之主要道路，且有將重劃區連結為一體之功能，有助於
本地區整體之繁榮發展，雖道路較為寬大，惟以較寬之道
路作為聯外通道，對於重劃區交通之便利性，應有所助益
，且可提升兩側重劃區土地之價值，該道路位於重劃區內
部分，由參與重劃土地之全部所有權人共同負擔其興闢成
本，依前開說明，自無不合。上訴人以本件市地重劃新闢
之員林大道寬30米，都市計畫規劃時即有解決員林市之交通堵塞問題之考量，以該道路非定位為本件市地重劃之鄰
里性質道路，主張由本件重劃參加人負擔全部興闢成本及
開發費用，違反平等原則下位之受益者付費原則，尚難採
取。
（三）又按平均地權條例施行細則第81條規定：「依本條例第56條辦理市地重劃時，應由直轄市或縣(市)主管機關調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地
利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委
員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交
換分配及變通補償之標準。」而「重劃前﹑後之地價應依
左列規定查估後，提請地價評議委員會評定之。一、重劃
前之地價應先調查土地位置﹑地勢﹑交通﹑使用狀況﹑買
賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地
地價。
……」則為市地重劃實施辦法第20條之規定。
依該規定，重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使
用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃
前各宗土地地價；重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置
、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重
劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價
，經查估所得之重劃前後地價，應送地評會評定後，始得
作為計算公辦市地重劃之公共用地負擔、費用負擔、土地
交換分配及變通補償之標準。惟地評會作為評定重劃前地
價依據之「土地位置」、「地勢」、「交通」、「使用狀
況」、「買賣實例之選擇」；及重劃後地價依據之「街廓
土地之位置」、「地勢」、「交通」、「道路寬度」、「
公共設施」、「土地使用分區」與「重劃後預期發展情形
」等對地價之影響，均涉不確定法律概念，且其判斷具高
度專業性，行政機關就此事項有其判斷餘地。
（四）經查，本重劃區內重劃前地價查估方法採「宗地地價」方式，依土地使用現況調查成果，按各宗土地之位置、形狀
、地勢、交通情形，使用狀況、買賣實例及當期公告現值
等資料作為研訂宗地地價之參考，被上訴人共評35個重劃前宗地地價，再就地價相當區塊區分3個地價區10個單元，求其均值為基準地價，再分別為復興路、浮圳路以北（
鄰近新興開發社區，單元1、10）基準地價為每平方公尺23,000元，復興路、浮圳路以南，員鹿路、員水路以北（鄰近員林舊市街區，單元2、3、8、9）基準地價為每平方公尺21,000元，員鹿路、員水路以南（偏離市中心發展區，單元4、5、6、7）基準地價每平方公尺20,000元，並依據該區特性擬定各項調整因素（如公告現值、地目、面臨
繁榮街道、發展阻隔、狹長畸零等因素）及調整權重，訂
定全區重劃前每宗土地地價，以每一級距差額為每平方公
尺1,000元調整地價，並進而估計重劃前宗地地價。
又查，系爭土地中和平段51地號土地位於第1區（鄰近新興開發社區，單元1，基準地價為每平方公尺23,000元），被上訴人調查該土地位置及使用狀況，發現該土地雖面臨莒
光路（省道臺1線），惟行經本區路段係高架道路，屬橋
下土地（重劃前為農業區），其使用狀況為農田、雜草（
約植2、3株香蕉及雜草叢生），與陸橋南側之已發展地區（重劃區外建物密集之住宅區）不同，由使用現況及公告
現值差異顯示，該土地受莒光路陸橋之阻隔，道路南北兩
側土地之使用現況及發展性確有明顯差異，難歸屬繁榮街
道之列；
另系爭土地中復興段357地號土地部分，係以該土地位於第2區單元2，現況為農作使用，重劃前雖面臨12公尺之復興路，惟與市中心街區以大村排水為界，重劃前
位大村排水以西、屬未設立路燈路段，其發展情形不及本
區其他建物密集之繁榮街道（例如：中山路一段、二段、
員大路（靜修路）、員鹿路、員集路及員東路，故未列計
繁榮街道加權，其重劃前地價評定為每平方公尺21,000元。
經被上訴人提請地評會100年第3次委員會議評定通過。
核其評定地價之方式及標準，係以全區35個重劃前宗地地價為基準，考慮重劃後之土地整體價值，區分各宗土地優
劣，反映各宗土地之差異性，兼顧地價評定之公平，既已
衡酌上開2筆土地坐落之位置，臨路之狀況，與繁榮程度
，尚難謂評量時未考量其交通因素。上訴人指摘被上訴人
未考量「交通因素」，自無可採。
（五）再查，本重劃案包含3個市鄉鎮、10個整體開發單元，17個地段，土地達2,955筆，各單元土地之公告現值不同，被上訴人查估重劃前各宗土地之地價時，為考量各宗土地
公告現值不同所表彰之地價差異，而訂定之公告現值加權
原則，採其中每平方公尺公告現值為8,200元者（計有155公頃，占比達百分之84）為「基準值」，以每增加10,000元時加權級數為「+1」，此係將公告現值比較後之差異予以量化，作為地價調整之工具，核與平均地權條例施行細
則第81條規定之意旨相合。
又因被上訴人為重劃前地價查估時，已實質衡量公告現值所顯示之地價差異，自與市地
重劃實施辦法第20條規定之意旨無違。
上訴人指摘被上訴人未以土地公告現值之級距作為重劃前土地價值加權級數
區分，認與市地重劃實施辦法第20條規定有違，尚難採取。
至於，原判決於第29頁第2行至第7行之敘述，係援引被上訴人106年7月11日補充答辯狀之記載，以訂定公告現值加權原則時，由每平方公尺8,200元為「基準值」，每增加10,000元時，加權級數為「+1」，改為公告現值10,001至20,000元者，加權級數「+1」，公告現值20,001元以上者，加權級數「+2」時，將有失去可作為相互比較之「基準值」，導致級距落差過大，即不論相差1,800元或10,000元皆是權值加1之不合理及不公平情形加以說明，所作之論述，或不夠精準，或欠條理，惟此一情形之存在，不足
以影響原判決認上訴人於原審對此部分主張不可採之判斷
，自不能以此認原判決有不備理由之違背法令情事。
（六）復按「地價及標準地價評議委員會（以下簡稱本會）依規定開會時，應由提案單位將評議事項之案由、法令依據、
處理過程、評議內容作成書面議案，作為評議之依據。」
為地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第2條之
規定。準此，地評會之成員應於評議前，即已由提案單位
取得書面議案。原審以地評會成員均屬專業人士，具有專
業知識，對相關法規及實務操作情形均較嫻熟，且參與評
議之委員在會議前已取得會議資料，能事先準備，且系爭
地評會會議過程中，被上訴人所屬辦理系爭重劃人員已將
地價評議圖表、估價說明等相關資料提供予委員審閱，並
於討論前向參與評議之委員簡報說明，詳述系爭重劃案前
後地價查估原則及可能影響地價變動之各種因素，及將重
劃前各筆宗地地價及重劃後各區段地價依擬訂查估原則計
算，載明於地價評議表。因此，認參與評議之委員當能輕
易掌握審議重點，且該次會議僅有1個提案，認該次會議
在開會70分鐘後作成決議，並無未為實質審理之情事，而認上訴人以本重劃區面積達184公頃，有很多地價要評議，系爭地評會僅70分鐘就全部評議完畢，無從仔細閱覽及討論相關文件，有未為實質審查之主張，並不可採。核原
判決為上開認定，並無認定事實不依證據情形，所為事實
之認定，亦與經驗及論理法則相合，尚難認有認定事實之
違法，亦無判決不備理由之情形。雖上訴人於原審時曾主
張被上訴人應提出系爭地評會之錄音及錄影，並正式函知
重劃區內全體土地所有權人說明系爭地評會記載錯誤。原
判決對上訴人此一要求，於判決理由謂：系爭地評會紀錄
可以公開部分，被上訴人業已提出，其餘不可公開部分（
連同其錄音錄影部分），因涉及行政機關作成意思決定前
，內部單位之準備行為，依行政程序法第46條第2項第1款、政府資訊公開法第18條第1項第3款及第2項規定，被上訴人依法應無公開及提供閱覽之義務；並以地評會紀錄既
無原上訴人指摘之記載錯誤情形，被上訴人就此依法自無
函知相關土地所有權人之餘地等語。核係否准上訴人上開
調查據據之請求。經查，以原判決認定系爭地評會已為實
質審查之理由，縱被上訴人提出系爭地評會之錄音及錄影
，客觀上仍不足以改變原審認系爭地評會已為實質審查之
認定。是以，原審未依上訴人之申請為此證據之調查，難
認有依法應調查而未為必要證據調查之違法。上訴意旨，
以原判決否准此調查證據之請求，有理由不備及違背法令
之違法，難認為有理由。
（七）末按市地重劃係將一定地區內各宗形勢不整，面積狹小，使用分散之地坵、地塊，加以綜合整理，改善其交通及公
共設施，重新規定其地界，而使成為適合經濟使用之宗地
，再按交換分合方式，重行分配予原所有權人之一種綜合
性土地改良措施，性質上為自償性之整體開發行為，土地
所有權人應按其土地受益比例「分攤開發成本」。因此，
基於市地重劃之自償性，如何達成「財務平衡」，自係重
劃計畫書列載「重劃經費負擔概算及負擔方式」、「預計
重劃平均負擔比率」等事項，應考量之重要原則。從而，
原判決謂：「本件參加重劃分配土地面積計算，當重劃費
用平均為每平方公尺36,688元時，本重劃區始達財平衡」，所為之論述，尚難謂有審酌不應列入考量之因素。上訴
人指原判決以法所無之因素「財務平衡」認定被上訴人據
以計算抵費地面積、費用負擔比率等於法無違，明顯有判
決違背法令及不當聯結禁止之違失，容屬誤會。
八、綜上所述，原審依調查證據之結果，以上訴人原審之主張，均無可採，認原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，而以上訴人撤銷原處分及訴願決定之請求，為無理由，駁回上訴人在第一審之訴，認事用法，核無違誤，所適用之法規，與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情事。
此外，原判決已於理由論明其認定事實之依據及得心證之理由，對於上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨，亦詳為說明，亦無判決不備理由之違背法令情事。
上訴意旨，無非再就原判決已指駁之理由，或屬原審依其職權所為之證據取捨事項，執其歧異之法律見解加以爭執。
上訴人以原判決有違背法令情事求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 5 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 蕭 惠 芳
法官 蘇 嫊 娟
法官 高 愈 杰
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 5 月 30 日
書記官 張 鈺 帛