最高行政法院行政-TPAA,108,判,254,20190530,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第254號
上 訴 人 王滋林

訴訟代理人 黃昱璁 律師
被 上訴人 新北市政府
代 表 人 侯友宜

上列當事人間土地徵收補償事件，上訴人對於中華民國106年12月7日臺北高等行政法院106年度訴字第624號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、本件被上訴人代表人由朱立倫變更為侯友宜，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、本件的經過：

㈠、交通部高速鐵路工程局為興建臺灣桃園國際機場聯外捷運系統工程，申請徵收新北市○○區（改制前為臺北縣新莊市）○○段62地號等140筆土地，經內政部以民國96年8月30日台內地字第0960137372號函准予徵收、被上訴人以96年9月20日北府地用字第0960617364號、96年11月1日北府地徵字第0960716161號公告徵收，第三人王林木（36年6月29日死亡）所有之新北市新莊區丹鳳段658-1、587-1、584、585、591-1、588-1、590、589、648-1、658等10筆土地（下稱系爭土地）位於徵收範圍，被上訴人依土地徵收條例第24條第1項規定核定補償費計新臺幣（下同）82,742,765元，發放對象為公告當時登記之所有權名義人王林木，嗣並依土地徵收條例第26條規定，以96年北地徵字第0960857021號函請臺灣土地銀行板橋分行保管於「臺北縣土地徵收補償費保管專戶」（保管日期97年1月8日、保管字號20、編號1-10），於扣除扣押執行解繳，至原審言詞辯論終結時之補償費保管餘額計57,846,509元。

㈡、上訴人表示其為王林木的繼承人之一，王林木遺留的土地陸續積欠地價稅，經其清償部分地價稅款，並以所清償的數額，得請求與之共同繼承系爭土地之王林木的其餘繼承人分擔，依民法第281條第2項規定，求償範圍內之稅捐債權即法定移轉予上訴人，對系爭土地補償費的發放，具優先受償地位，依民法第242條規定，本於其餘繼承人之債權人地位，代位其餘繼承人向被上訴人申請經保管之系爭土地補償費准由上訴人受領，而以105年11月22日聲請函（收文日期105年11月24日）請求被上訴人給付，經被上訴人以105年12月7日新北府地徵字第1052358531號函（下稱105年12月7日函）回覆：「…………查本案被繼承人王林木所遺徵收補償費保管款，因其繼承權確認事件目前刻由法院審理中，故補償費保管款應俟法院判決確定後，始得由各繼承人按其應繼分申領，屆時將依法院判決據以辦理後續補償費發放事宜，尚無從禁止或停止其他繼承人申領。

……臺端得向他債務人請求償還各自負擔之部分，惟他債務人與本府間之法律關係並未因臺端之清償而移轉予臺端，臺端對本府並無直接求償之權利，故主張行使民法第281條權利一節，應循司法途徑提起訴訟並經法院判決確定後，再檢附確定判決等相關文件向本府申領。

……被繼承人王林木所欠地價稅款係以其全體繼承人為納稅義務人，臺端為合法繼承人之一，自與其他繼承人同為連帶債務人之一，基此繳清欠繳之地價稅款，非屬前開民法第311、312條規定由第三人所為債之清償……」等語。

㈢、上訴人不服被上訴人105年12月7日函，循序提起行政訴訟，先位聲明部分，依一般給付訴訟請求被上訴人給付上訴人57,846,509元及其利息；

備位聲明部分，依課予義務訴訟請求撤銷訴願決定及被上訴人105年12月7日函、被上訴人應作成准由上訴人領取57,846,509元及其利息之行政處分。

經原審法院106年度訴字第624號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。

四、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：

㈠、關於先位聲明部分：

⑴、依土地徵收條例第26條第1項規定，主管機關將土地徵收補償費發給完竣或依限存入專戶保管，並通知應受補償人而完成補償費發給，徵收補償機關對被徵收土地所有權人因徵收所生公法上給付義務即告消滅，補償費發給對象基於該補償費發放處分之存續力而確定。

嗣申領人向土地徵收補償費保管專戶（下稱保管專戶）申領，係依憑補償費發放處分，以其為應受補償人，請求給付保管款，主管機關只須形式審查申領人是否處分所定之權利人、得領取金額若干，對於補償費發給對象、數額等內容，無須另作成行政處分，此乃補償費發放處分之履行行為，屬主管機關清償消滅所負債務的事實行為，被上訴人105年12月7日函是針對上訴人所請，說明拒絕給付理由的觀念通知，性質上非屬行政處分，其先位聲明擇採給付訴訟，應屬適法。

⑵、上訴人雖主張其因曾代王林木之其餘繼承人清償積欠之地價稅含利息計75,808,377元，依民法第281條第2項、第312條規定，承受取得稅捐機關對其餘繼承人之公法稅捐債權。

但依被上訴人106年11月8日新北府地徵字第1062191867號函檢附之新北市政府稅捐稽徵處106年11月8日新北稅法字第1063096106號函說明，只有其中4筆計1,862,243元（含本稅、滯納金）可確認為上訴人繳納，其餘28,259,800元並無法判定繳納人，況該等地價稅是針對上訴人與其他繼承人共同繼承取得的70筆公同共有土地而來，是王林木36年6月29日死亡後才發生的公法上稅捐債務，無涉生前債務的繼承問題，不適用民法第1153條第1項繼承人對被繼承人之債務，以因繼承所得遺產為限，負連帶責任之規定。

又稅法上固得成立連帶債務，惟連帶債務因有利於債權人即稅捐機關，基於稅捐法定原則及法律安定性要求，以法律有明文規定為限，原則上不得類推適用民法有關連帶債務規定，稅捐稽徵法第12條僅規定以公同共有人為納稅義務人，並無公同共有人彼此間為連帶債務之文字，能否逕謂該規定乃指公同共有人所負者為連帶債務性質，學理上仁智互見。

且關於稅法上連帶債務人間的內部關係，在稅法或其他公法欠缺明文情況下，不必然得適用或類推適用民法第281條規定，應視有關的利益狀態是否類似，而有與私法平等對待之必要。

考量未經法律明文，即謂私人得類推適用民法第281條第2項規定而承受取得稅捐債權而對租稅債務人求償，恐違反租稅法定原則，有無類推適用必要，頗值存疑，是上訴人稱其依民法第281條第2項規定，在求償範圍內承受稅捐機關對其餘繼承人之公法上稅捐債權，容待商榷，縱認得類推適用，乃須符合民法第242條代位權之規定。

⑶、繳納稅捐是公法上負擔，與債的發生是基於私法關係不同，第三人代繳稅捐時，非屬民法上之代為清償，不得依民法第312條主張代位稅捐機關請求納稅義務人償還。

公同共有稅捐債務人為清償時，縱可認為其等間屬連帶債務關係，既非民法上代為清償，難認具私法上債之履行的利害關係，在稅法欠缺法律明文下，亦難認得類推適用民法第312條規定。

依稅捐稽徵法第12條規定，上訴人是地價稅款的公同共有債務人之一，本非居於債務人以外之第三人地位為清償，所清償者復為公法上稅捐債務，自無從適用或類推適用民法第311、312條規定，其以之主張在清償範圍內承受稅捐機關對其他繼承人之公法上稅捐債權，亦不足採。

⑷、債權人依民法第242條規定行使權利，係指應向債務人給付，而由債權人代位受領，故債權人代位債務人起訴請求給付，須聲明第三債務人應向債務人為給付之旨，並就代位受領為適當之表明，始與代位權行使之要件及其效果之法理相符。

上訴人自承王林木的繼承人人數，因部分繼承人是否拋棄繼承之爭議在民事爭訟中而不明，即無法表明被上訴人應向何繼承人為若干給付、再由其代位受領，已難認符合代位權行使之規定。

又上訴人於清償地價稅後，未曾逐一向其餘繼承人請求給付其等各自分擔部分，且上訴人與部分繼承人間另案民事請求分割遺產事件，繫屬臺灣新北地方法院（104年度重家訴字第32號），其餘繼承人因分割所能取得之遺產，未必無法清償上訴人於本件主張求償之債權，難認其餘繼承人陷於無資力狀態而認上訴人有保全債權之必要。

況部分繼承人曾先後於104年10月6日、106年1月6日委請律師發函表明，繼承權爭執已於民事事件審理中，請待民事判決確定，再發放補償費保管款項，即難認怠於行使權利，上訴人自無從代位。

至上訴人所稱稅捐稽徵法第6條之優先受償，該規定係說明債權的優先地位，與得否請求無涉。

⑸、本件王林木的繼承人及其人數，因繼承人間對部分繼承人是否曾經拋棄繼承之爭議，經訴請確認繼承權及應繼分事件，由臺灣士林地方法院（下稱士林地院）102年度重家訴字第2號民事判決（下稱102重家訴2判決）、臺灣高等法院（下稱高院）104年度重家上字第32號民事判決（下稱104重家上32判決）在案，現繫屬於最高法院，尚未確定，依土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法（下稱補償費領取辦法）第7條第1款規定，申領之繼承人應持對全體繼承人均有拘束力之法院判決方能辦理。

就上訴人自身之應繼分比例，上訴人未曾具體表明另為單獨請求之意，且應繼分比例既有爭執，民事訴訟尚未確定，被上訴人以不符合補償費領取辦法第7條第1款規定而未給付，亦屬有據。

另上訴人就加計至清償日止之利息，未陳明法律依據，且所為請求既無理由，利息部分之請求，亦失所依附。

㈡、關於備位聲明部分：依土地徵收條例第26條第1項存入保管專戶之款項，如申領符合規定，即應給付，無須另作成行政處分。

是上訴人並無依法申請被上訴人作成所請處分之公法上權利，不符合行政訴訟法第5條依法申請要件，則備位聲明之請求，即不合法，因先位之訴之有無理由，為備位之訴的解除條件、停止條件，二者有不可分關係，為求卷證齊一，併以判決駁回。

五、上訴意旨略以：

㈠、依本院101年度裁字第598號裁定，多數納稅義務人倘依法就特定稅捐債務整體各負全部給付之義務，則該等納稅義務人彼此間就該項稅捐債務即成立公法上之連帶債務關係。

王林木原有之新北市○○區○○段34地號等70筆土地，自84年度起積欠歷年地價稅，依稅捐稽徵法第12條規定，以該等土地公同共有人即王林木之繼承人全體為納稅義務人，上訴人為王林木的繼承人之一，新北市政府稅捐稽徵處遂將上訴人及王林木的其他繼承人，均列為納稅義務人並追繳巨額地價稅款，就積欠之地價稅款，上訴人與其他繼承人間即成立公法上連帶債務關係，應得類推適用民法關於連帶債務之規定處理，不因稅法無連帶債務明文而受影響。

㈡、原判決認為稅捐稽徵法第12條，無公同共有人彼此間為連帶債務文字，不必然得適用或類推適用民法連帶債務規定，然同時又以類推適用民法連帶債務關係為論述前提，理由明顯相互矛盾，有行政訴訟法第243條第2項第6款之違背法令。

原判決既不否認稅捐稽徵法第12條規定有令稅捐機關選擇對公同共有人之一人、數人或全部，同時或先後，核課部分或全部地價稅之旨，具備連帶債務特徵，則本件在「公同共有人中之一人或數人須各就整體稅捐債務負全部或一部給付義務」外觀事實之已具備民法連帶債務特徵之基礎，上訴人與其他繼承人彼此間，即得類推適用民法連帶債務關係。

原判決未指明本件究採肯定或否定的法律上理由，且若採否定見解，亦未說明有何欠缺共通基礎之法律上理由，有判決不備理由之違背法令。

㈢、民法第311、312條所稱就債之履行有利害關係之第三人，觀諸最高法院98年度台上字第1104號判決意旨，性質上屬連帶債務之連帶保證人與被保證之債務人間，連帶保證人關於保證債務之清償，亦屬民法第312條所定之第三人。

原判決既不否認公同共有人就稅捐債務得以成立連帶債務關係，卻就何以上訴人無從本於利害關係之第三人地位清償稅捐債務，而上訴人就積欠之地價稅有公法上利害關係，何以非屬就稅捐債務之履行具利害關係之第三人等情恝置未論，有判決理由不備之違背法令。

㈣、系爭土地徵收補償費因逾期未領，經被上訴人於97年1月8日保管在保管專戶，客觀上已有權利人怠於行使之情，原判決就部分繼承人委託律師告知暫緩發放保管款，何以等同積極行使權利乙節，未詳敘理由，有判決理由不備、不適用民法第831條、第828條第3項規定之違法。

又上訴人因清償取得稅捐債權時，地價稅的給付遲延狀態即隨同移轉於上訴人與其他繼承人間，為何上訴人獨自清償地價稅款後，其他繼承人即毋庸負遲延責任，原判決恝置未論，有判決理由不備、認定事實不憑證據及不適用民法第295條第1項規定之違背法令。

另原判決認為確切繼承人數尚在民事爭訟中，顯然遺產無從分割，遑論得否確認其他繼承人將來可能取得之遺產權利價額，或該等權利價額是否足以清償上訴人取得的債權，卻謂其他繼承人因分割所能取得之遺產，未必無法清償，難認陷於無資力狀態，亦有判決理由前後矛盾、認定事實不憑證據之違背法令。

㈤、上訴人已表達本件係「就所繼受之稅捐債權金額範圍內，代位其他繼承人全體向被上訴人請求給付並代位受領」之真意，於原審亦表達由其代位受領之旨，則訴之聲明中關於請求被上訴人給付的意思，究係請求被上訴人直接向上訴人自己給付，或請求被上訴人向其餘繼承人給付，再由上訴人代位受領，尚有不明，原審就此未行使闡明權，逕認上訴人未適當表明代位受領之旨而不符民法代位權行使規定，有判決不適用行政訴訟法第125條第3項規定之違背法令。

六、本院查：

㈠、按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。

因公法上契約發生之給付，亦同，行政訴訟法第8條第1項定有明文。

該條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。

如依法尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。

準此，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。

又徵收土地應給予補償，二者密不可分，而補償費的數額係由主管機關基於公權力之行使單方面決定，其結果直接影響應受補償人請求補償之公法上權利，係屬行政處分，必先有核定應發給補償費額之行政處分存在，始因此一公法上原因發生財產上給付關係，茲補償費之對象與金額內容，因核定而具體形成確定的財產上給付關係，應受補償人得據以提起一般給付訴訟，請求如數給付，以實現其請求權，不需要再透過行政機關作成另一個行政處分為更進一步確認。

本件上訴人之被繼承人王林木所有系爭土地經核准徵收，經被上訴人依土地徵收條例第24條第1項規定核定徵收補償費，並依同條例第26條規定將補償費保管於保管專戶等情，為原審依法確定之事實，則原判決認為系爭土地徵收補償費之補償對象及金額內容，業經核定，被上訴人針對上訴人請求給付補償費保管款之函覆即105年12月7日函，乃拒絕給付之觀念通知，性質上非屬行政處分，關於該等金額之請求給付，係以一般給付訴訟為適當的訴訟類型，並無違誤。

㈡、次以，行為時土地徵收條例第25條第1項規定：「被徵收之土地，所有權人死亡未辦竣繼承登記，其徵收補償費得由部分繼承人按其應繼分領取之；

其已辦竣公同共有繼承登記者，亦同。」

第26條第1、4項規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關應於國庫設立土地徵收補償費保管專戶，保管因受領遲延、拒絕受領或不能受領之補償費，不適用提存法之規定。

直轄市或縣（市）主管機關應於本條例規定應發給補償費之期限屆滿次日起3個月內存入專戶保管，並通知應受補償人。

……（第4項）第1項未受領補償費保管辦法，由中央主管機關定之。」

第36條之1規定：「被徵收土地或土地改良物，其補償費之核計、核發對象、領取補償費應備文件等事項之辦法，由中央主管機關定之。」

又土地徵收未受領補償費保管辦法係依土地徵收條例第26條第4項授權訂定，該辦法第7條規定：「應受補償人請求領取未受領補償費時，應檢具有關證明文件，經直轄市或縣（市）主管機關審核無誤後填具領款單交應受補償人向保管處所具領，保管處所核對印鑑及保管清冊無誤後准予領取。」

而補償費領取辦法係依土地徵收條例第36條之1授權訂定，該辦法第7條第1款規定：「被徵收之土地或建築改良物，其徵收補償費由徵收公告時登記簿記載之權利人領取。

但有下列情形之一者，不在此限：未辦竣繼承登記之土地，得由部分繼承人按其應繼分領取；

其已辦竣公同共有繼承登記，亦同。

繼承人間如有涉及私權爭執時，應由繼承人訴請法院判決後，依確定判決辦理。

……」第13條第1項規定：「領取徵收補償費，應依附表規定提出相關證明文件。」

上開關於應訴請法院判決確定後辦理之規定，目的在於當繼承人間涉及私權爭議時，以之作為補償費應發給何繼承人及其數額之依憑，核未逾土地徵收條例授權之目的及範圍，自得予以適用。

㈢、由上可知，針對已核發並存入保管專戶之未辦竣繼承登記的土地徵收補償費，必須檢具戶籍謄本、繼承系統表等有關證明文件，由全體繼承人或部分繼承人按應繼分申請領取。

如繼承人間涉及私權爭執時，應先由繼承人訴請民事法院判決，再依確定判決辦理。

因此，申領經保管之補償費，卻未能備具規定之要件，主管機關予以拒絕，應屬有據。

又代位權乃係債權人為保全其債權，以自己之名義，行使債務人權利之權利，除了代位者與被代位者間，有債權債務關係存在且債務人已負遲延責任外，必須是屬於債務人之債權，已處於可行使之狀態而不行使，否則並不發生代位權。

經查，登記為系爭土地所有人之王林木係36年6月29日死亡，其繼承人等間因發生部分繼承人是否已經拋棄繼承權之爭執，而由部分繼承人提起民事確認繼承權存在事件，該事件經士林地院102重家訴2判決、高院104重家上32判決後，尚繫屬於最高法院仍未確定乙節，為原審確定之事實，核與卷內證據資料相符，顯然在該民事判決確定之前，王林木之全部或部分繼承人就系爭徵收補償費，尚未能依補償費領取辦法第7條第1款規定領取，即無怠於行使補償費請求權之可言，原審以難認上訴人得代位其他繼承人對被上訴人請求給付系爭保管之補償費，判決駁回上訴人之訴，即無違誤。

㈣、此外，依稅法規定意旨，若數人共同具備稅捐構成要件，對稅法上同一給付負有給付義務者，則對所發生之稅捐債務，應認該數人對該稅捐債務係負連帶責任。

地價稅之納稅義務人，依土地稅法第3條規定：「地價稅或田賦之納稅義務人如左：土地所有權人。

設有典權土地，為典權人。

承領土地，為承領人。

承墾土地，為耕作權人。

前項第1款土地所有權屬於公有或公同共有者，以管理機關或管理人為納稅義務人；

……」參之稅捐稽徵法第12條：「共有財產，由管理人負納稅義務；

未設管理人者，共有人各按其應有部分負納稅義務，其為公同共有時，以全體公同共有人為納稅義務人」規定之意旨，可知，未設管理人之公同共有土地，其應納稅捐，係以全體公同共有人為納稅義務人，每一公同共有人對同一地價稅債務係各負全部之繳納義務，即成立連帶債務。

原判決對土地之公同共有人，就同一地價稅債務各負全部繳納義務，是否係連帶債務，所為「各該稅款，無涉被繼承人生前債務之繼承問題，無繼承人對被繼承人之債務負連帶責任規定之適用……稅法上之連帶債務，以法有明文為限，稅捐稽徵法第12條規定，並無公同共有人彼此為連帶債務文字」之論述，或屬贅論、或有未當。

此部分之判決適用法規不當之違誤，以及本件關於連帶租稅債務人的內部關係如何分擔責任，或連帶租稅債務人為清償，租稅債權人之租稅請求權，於為清償之連帶租稅債務人之求償範圍，是否移轉予其人，並喪失公法性質成為私法之請求權等節，均不會影響本件判決之結論，附此說明。

㈤、綜上，系爭保管之補償費，因繼承人間涉有繼承權及應繼分之私權爭執，待民事法院判決確認，尚非處於可以領取之狀態，上訴人主張代位王林木之其他繼承人，請求被上訴人給付，自屬無據，並因本件正確的訴訟類型為一般給付訴訟、被上訴人105年12月7日函非屬行政處分，已如前述，上訴人先位之訴提起一般給付訴訟，為無理由，備位之訴提起課予義務訴訟，則於法未合，原判決據以駁回上訴人在第一審之訴，並無違誤，上訴意旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、結論，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 5 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 秀 媖
法官 沈 應 南
法官 高 愈 杰
法官 蘇 嫊 娟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 5 月 30 日
書記官 莊 子 誼