最高行政法院行政-TPAA,108,判,264,20190530,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第264號
上 訴 人 施楊如玉

訴訟代理人 楊沛生 律師
被 上訴 人 內政部
代 表 人 徐國勇
參 加 人 彰化縣政府

代 表 人 王惠美
訴訟代理人 楊振裕 律師
上列當事人間廢止土地徵收事件，上訴人對於中華民國107年10月3日臺中高等行政法院107年度訴字第142號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、事實概要：參加人為辦理都市計畫鹿港鎮國小文四校地工程（下稱系爭校地工程），前報經臺灣省政府民國78年4月4日七八府地四字第37128號函（下稱徵收處分）核准徵收彰化縣○○鎮○○段0000○號等20筆土地，交由參加人以78年5月9日彰府地權字第14889號公告，公告期間自78年5月10日起至78年6月9日止（下稱徵收公告）。

上訴人以其持分二分之一被徵收之同段3349、3350、3351及3352地號土地（嗣併入永安段3349地號，下稱系爭土地），有土地徵收條例第49條第2項第3款情事變更情事，於103年11月17日請求廢止土地徵收。

經參加人104年1月14日府地權字第1040011228號函復（下稱彰化縣政府104年1月14日函）後，上訴人不服上開處理結果，以系爭土地有同款規定情事，向被上訴人請求廢止土地徵收，被上訴人以106年3月20日台內地字第1060018590號函（下稱原處分）復略以經106年1月18日內政部土地徵收審議小組第125次會議決議，本案並無同條款之情事，不准予廢止徵收。

上訴人仍不服，提起訴願經行政院107年3月22日院臺訴字第1070166495號訴願決定駁回，復提起行政訴訟，經原審以107年度訴字第142號判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：⒈不論都市計畫變更抑或計畫興辦事業變更，本屬主管機關被上訴人及參加人權責事項，此二者有無發生變更全然繫諸於其等之主觀決策。

則倘認情事變更僅限於都市計畫變更或計畫興辦事業變更時，只要被上訴人及參加人未曾變更都市計畫或計畫興辦事業，此等情事變更並不會發生，土地徵收條例第49條第2項第3款規定即無適用可能。

⒉系爭土地係屬已公告徵收，並已依徵收計畫開始使用，原應依核准徵收計畫於90年9月前完成設立國小校舍並開始招生、使用，惟系爭土地迄至現今仍遲未完成設立國小校舍事宜，自尚未依徵收計畫完成使用。

又依上訴人提示相關證據，鹿港鎮於系爭土地經徵收當時、上訴人請求彰化縣政府辦理撤銷或廢止徵收時、上訴人起訴時3個基準時點，鹿港鎮嗣後發生「少子女化」、「國小學齡人口減少」之具體情事，致鹿港鎮小學學齡人口大幅銳減，此非78年間徵收當時所能預見事後變動，故屬土地徵收條例第49條第2項第3款所定「情事變更」。

3.又依參加人103年3月13日府地權字第1030078166號函、教育部92年6月所編印之「國民中小學設備基準」規定及被上訴人都市計畫委員會第833次會議記錄第12案中參加人函「為變更鹿港福興主要計畫（第三次通盤檢討）案附表一：變更內容明細表」，是鹿港鎮現存國小教學量體空間既已足敷使用，更於嗣後發生上開情事變更。

上訴人依「教育部統計處編製『全國各級學校校別資料』」彙整編製2彙整表結果，可知鹿港鎮各間國小均符合教育部設備基準規定，可容納學生數並無超過標準，且每班平均學生人數均不超過29人水準；

再依鹿港鎮戶政事務所編製「彰化縣鹿港鎮各里國小學區說明表格」比對教育部上開資料，彙整結果，依現況至多僅須透過學區整編或重劃方式，即能保障鹿港鎮各國小學齡人口就近入學權益。

被上訴人片面採信參加人所提並未載明科學依據、論據基礎之資料，對於卷附由上訴人提出上開人口統計資料等書證，全然未斟酌、調查，遽認鹿港鎮係屬人口數及出生率逐年增長，有違行政程序法第9條所定「有利、不利一律注意」原則，並且有未盡同法第36條所定依職權調查原則之違誤。

4.本件權衡上訴人受徵收土地處分係對於上訴人財產權為嚴重剝奪，並侵害上訴人基本權；

且系爭土地鄰近里之學齡人口，應於直線距離1公里內，就近入學權益保障之下，系爭土地鄰近里國小學生，已有鹿東國小（直線距離約1公里）、洛津國小（直線距離約1.4公里）、文開國小（直線距離約1.58公里）等3所國小入學，其直線距離皆不遙遠，足以保障系爭土地鄰近里國小學生之就近入學權。

故應認徵收處分違反比例原則，系爭土地當初雖有徵收必要，但現在已無徵收必要性，自應准予廢止徵收。

5.被上訴人及參加人主張上訴人未曾於都市計畫通盤檢討提出修正建議，則上訴人起訴遽依土地徵收條例第49條第2項第3款規定行使權利，即屬無據。

又通觀土地徵收條例第49、50、51條所設關於廢止徵收規定內容，並無任何限制人民必須先於都市計畫通盤檢討提出修正建議後，始能依上開規定行使權利之前置程序或構成要件限制，其等主張顯自行創設土地徵收條例所無之限制，違反法律保留原則。

況參加人自78年公告徵收取得系爭土地所有權後，迄今已逾長達30年期間，持續將系爭土地放任閒置不用，足見參加人未盡其應按每年檢討興辦事業計畫，及都市計畫通盤檢討等法律上義務，已屬違法。

6.據上，系爭土地既符土地徵收條例第49條第2項第3款規定，被上訴人即應作成廢止徵收之處分，並無裁量空間等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人應依土地徵收條例第49條第2項第3款、第50條第4項規定，作成准予廢止核准徵收系爭土地應有部分各二分之一土地（鹿港福興都市計畫文小四學校用地）之行政處分，由上訴人繳回原徵收價額，將土地發還予原土地所有權人。

三、被上訴人則以：1.系爭土地並無土地徵收條例第49條第2項第3款之情形：A.按教育部92年6月編印「國民中小學設備基準」之每生面積需求與校地最小規模，檢視鹿港福興都市計畫區之文中小用地劃設總量，現行文小用地劃設17.48公頃（7所文小用地最小需15.22公頃校地面積），倘扣除系爭校地工程用地面積2.89公頃，鹿港福興都市計畫區之文小用地劃設總量將不足0.63公頃。

又依教育部「國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則」第2條規定，國民小學每班人數由96學年度的35人下修至104學年度的29人，以符應「小班教學、精緻教育」政策之推行，且鹿港鎮9所國小105年度一年級新生人數及班級數較104年度減少，係因該年度入學新生之出生年適逢虎年，致出生人口數由98年823人降低至99年712人，其後至105年該鎮國小學齡人口逐漸增加。

系爭土地所在學區現有校舍空間及校地面積所容納學生數已超出教育部規定可容納數，縱使少子女化趨勢，惟班級數並未大幅降低，故鹿港鎮學齡兒童教學所需之量體空間仍有不足。

另參加人前已說明鹿港文小四用地周邊開發狀況活絡，預估未來將湧入就業及家庭人口，考量該地區附近學齡人口就學需求增加，且該都市計畫北側僅劃設系爭文小用地，與鄰近文開國小直線距離約1,200公尺；

與海埔國小直線距離約1,850公尺；

與新興國小直線距離約1,700公尺，為使該鎮之學齡人口均能就近入學，保障學生受教權益，系爭土地確有設校之必要。

B.系爭校地工程用地與鹿港文中二用地相互毗鄰，參加人為配合12年國教政策，以文中二用地設置國中部、系爭校地工程用地設置國小部，設立「鹿江國中小」，並於105年9月30日核定鹿鳴國民中學辦理「鹿江國中小第一期校舍新建工程」經費114,780,000元，106年度編列「鹿江國中小第一期校舍新建工程」經費184,850,000元，合計299,630,000元在案，預定於107年11月26日竣工，108年度開始招生，確已積極辦理新建校舍及後續設校事宜。

C.103年8月12日內政部都市計畫委員會第833次會議核定「變更鹿港福興主要計畫（第三次通盤檢討）」案，系爭校地工程用地並未變更為其他用地；

又系爭土地目前仍為系爭校地工程用地使用，既無都市計畫變更之情形，自與情事變更要件未合。

因此，系爭土地並無土地徵收條例第49條第2項第3款之情事，經106年1月18日被上訴人土地徵收審議小組第125次會議決議不准予廢止徵收，並經被上訴人以原處分函復上訴人，於法並無違誤。

⒉土地徵收條例第49條第2項第3款所稱之「情事變更」，雖未必限於「非徵收當時所能預見之都市計畫變更」或「計畫興辦事業經廢止或變更」之態樣，然其所稱「情事變更」必須因其嗣後發生之事實與原有徵收計畫相悖，導致原有土地徵收已無必要者，始足當之。

依參加人107年6月21日府地權字第1070193588號函說明，鹿港鎮近10年之人口數及出生數正逐漸增長，系爭土地鄰近里之出生率並未下滑，並無上訴人主張少子女化之趨勢；

又參加人為配合12年國教政策，以文中二用地設置國中部、文小四用地設置國小部，其中文中二用地業經原審法院105年度訴字第458號判決認定尚難認定確無新設學校之必要在案。

上訴人主張少子化為情事變更之事由，應廢止徵收系爭土地，顯屬誤解等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、參加人陳述及聲明：1.系爭土地目前仍編為系爭校地工程用地，其興辦之事業性質為教育事業，迄今並無情事變更：參加人自系爭土地徵收後，即依徵收計畫興辦之事業為被徵收土地之使用，因過程中不斷遭到民眾無權占有、占耕，且土地上存有民眾濫葬墳墓，多屬無主墳墓或後代子孫尋查不易，以致難以立即開發設校。

惟由上述事實可知參加人自始即致力排除占有並著手於進行興建學校之相關事宜，故不能以參加人因系爭土地遭民眾濫葬及占用情形嚴重，致無法立即開發設校，即率認系爭土地無依徵收目的使用之必要，且原定核准計畫使用期限應扣除上開不能使用徵收土地之期間，不能以參加人已超過核准完成使用期限，仍未能依徵收土地計畫完成興建學校使用，即認本件應廢止徵收。

又系爭土地目前既仍編為都市計畫文小四用地，其興辦之事業性質為教育事業，迄今並無情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用必要之情形。

⒉上訴人主張因少子化情事變更，致徵收必要性消失，並無理由：依鹿港鎮戶人口數推估，鹿港鎮學齡人口自106學年度起至112學年度為止，學齡人口雖有起伏，但大體上係呈現向上提升之趨勢。

又系爭土地鄰近之現有學區依教育部訂定之「國民中小學設備基準」規定可容納班級數計算，鹿東國小可容納班級總數為18班，鹿港國小可容納班級總數為18班，然因鹿港鎮福興都市計畫區內之學生人數過多，致參加人在彰化縣106學年度各級學校總班級數、教師數與學生人數彙總表中，核定鹿東國小之總班級數多達56班，鹿港國小之總班級數多達41班，均已超出教育部訂定之上開設備基準甚多；

且鄰近系爭土地之鹿東國小，106學年度班級數為56班，校地面積依規定應為38,480平方公尺【計算式：20,000+(56-12)×420=38,480平方公尺】，惟實際校地面積僅22,672平方公尺，而鹿港國小106學年度班級數為41班，校地面積依規定應為32,180平方公尺【計算式：20,000+(41-12)×420=32,180平方公尺】，惟實際校地面積僅23,252平方公尺，均顯然不符設備基準之規定。

若系爭土地完成設校及重劃學區後，將能增加每位學生使用校地面積。

又系爭土地鄰近彰濱工業區，參加人正積極推動彰濱工業區納入自由經濟示範區及設立鹿港國家歷史風景區，完全開發營運後將增加就業人口31,800人，除提高在地就業機會外，亦會吸引外來人口就業，進而遷居鹿港鎮，增加鹿港鎮人口數，使就學需求亦增加等語，求為判決駁回上訴人之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以本件爭點：上訴人主張系爭土地尚未依徵收計畫完成使用，而鹿港鎮學齡人口銳減，各國中、小學招生不足，有情事變更情形，符合土地徵收條例第49條第2項第3款規定之要件，請求判命被上訴人應作成准予廢止徵收處分之申請，是否有理由？1.本件應以107年9月19日言詞辯論終結時之事實及法律狀態為判斷之基準時點，以判斷上訴人廢止徵收系爭土地之請求是否有理由：A.依土地徵收條例第49條第2項第3款及第4項、第50條規定可知，於土地徵收條例89年2月2日施行前已公告徵收之土地，若已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要者，需用土地人應向土地徵收主管機關內政部申請廢止該部分土地之徵收，法律並賦與原土地所有權人於此情形，得向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請處理，並於不服處理結果時，得向中央主管機關內政部請求廢止徵收之權利，而原土地所有權人依此所為之申請或請求，屬行政程序法第131條第1項規定之「公法上請求權」。

（本院107年度判字第160號判決意旨參照）。

因此，原土地所有權人若以同條例第49條第2項第3款為由，循經申請廢止徵收土地均被否准，而提起行政訴訟請求法院判決內政部應作成廢止徵收土地處分者，其訴訟類型屬課予義務訴訟，原則上應以事實審法院言詞辯論終結時之事實及法律狀態為判斷之基準時點，審理原土地所有權人請求廢止徵收之土地，是否合於同款規定之要件，即「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用」以及「情事變更致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要」者，以判斷上訴人之請求是否有理由。

B.系爭土地，係屬系爭校地工程範圍內土地，前經徵收處分於78年4月4日核准徵收，並由參加人為徵收公告，已完成徵收程序並發放補償費在案。

嗣上訴人以系爭土地有土地徵收條例第49條第2項第3款所定廢止徵收之要件為由，循序向參加人、被上訴人申請廢止徵收系爭土地，先後經彰化縣政府104年1月14日函及被上訴人以原處分駁回其申請，而提起行政訴訟，訴請被上訴人作成廢止徵收系爭土地之行政處分。

揆諸前開規定及說明，原審法院即應以107年9月19日言詞辯論終結時之事實及法律狀態，審理系爭土地是否合於同款規定之要件，以判斷上訴人之請求是否有理由。

2.系爭土地係已依系爭徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地：A.系爭土地依徵收計畫及都市計畫，屬系爭校地工程用地，供作彰化縣立鹿江國小校地使用：系爭土地屬系爭校地工程徵收用地範圍，與鹿港福興都市計畫文中二用地相互毗鄰，參加人前為配合國家教育政策，興辦教育事業，而報經徵收系爭土地，並規劃以文中二用地設置國中部、文小四用地即系爭校地工程用地設置國小部，設立鹿江國中小（其後正式命名為彰化縣立鹿江國際中小學，下合稱鹿江國中小或分別稱鹿江國中、鹿江國小），系爭土地等供作鹿江國小校地使用，有徵收計畫書、變更鹿港福興主要計畫（第三次通盤檢討暨都市計畫圖重製）（第一階段）計畫書圖及公告可查。

B.參加人於徵收系爭土地後迄至107年間，持續排除系爭校地工程用地範圍內地上物或廢棄物，使校地工程得以進行：參加人於78年間徵收系爭土地後，自81年起陸續排除系爭校地工程用地範圍內地上物如墳墓等占用、無權占用耕作、廢棄物清除等問題，其間並數度因人為抗爭致地上物無法順利排除，使校地工程一再延期，參加人曾請鹿港鎮公所協助處理，迄至107年間，參加人仍持續排除遭掩埋之廢棄物，有107年1月17日鹿港文小四用地遭掩埋廢棄物後續處置方案協商會議紀錄、廢棄物檢驗結果、2月1日參加人核定處置經費函、後續處置成果報告及照片可查。

C.參加人於徵收系爭土地後，持續進行校地相關工程：(1).參加人於78年間徵收系爭土地後，自81年起委託鹿港國中或自行辦理鑑界、發包、施工系爭校地相關工程如圍籬、壘球場、籃球場、景觀植栽工程，相關工程均編有預算書、工程結算表或結算驗收證明書。

(2).嗣參加人委託鹿港國民小學辦理系爭校地校舍新建工程，於103年4月9日核定補助第一期校舍新建工程經費，並請鹿港國民小學於同年12月31日完成工程發包，雖於同年12月18日決標（標案名稱為鹿港國小第二校區校舍新建工程），惟因得標廠商經催告遲未依契約規定履約，致現場仍未施工，經參加人依104年8月25日召開鹿港國小第二校區校舍新建工程施工協調會議決議，於同年9月21日函得標廠商終止契約並不予發還履約保證金。

鹿港國小第二校區校舍新建工程嗣經同年12月4日、11日開標均流標。

(3).其後，參加人於104年7月27日聘請彰化縣立鹿鳴國民中學校長李錦仁為鹿江國中小（當時暫定校名為鹿安中小學）籌備處主任，辦理後續設校事宜，經該校提送預算需求後，參加人先後於105年9月30日以府教國字第1050334194號函核定鹿江國小第一期校舍新建工程經費110,959,275元，合併104年底辦理經費轉列應付費用3,820,725元，共計114,780,000元，以及於105年10月14日以府教國字第1050353752號核定補助第二期校舍新建工程經費184,850,000元，共計299,630,000元，並於106年1月26日轉陳教育部國民及學前教育署申請補助經費，經教育部106年3月17日台教授國部字第1060013026號函專案補助鹿江國中小校舍新建工程經費。

嗣鹿江國小第一期校舍新建工程於106年5月10日決標、參加人於同年7月6日以府建管字第1060198390號函准予給予建造執照後，該工程於同年9月2日開工。

目前鹿江國中小第一期校舍新建工程已完成部分校舍之主體建築，有現況照片可查。

(4).再者，鹿江國中小經參加人107年8月2日府教國字第1070258915號函核定自同月1日起正式設立，並命名為「彰化縣立鹿江國際中小學」；

而鹿江國中小第二期校舍新建工程經費並於106年度已納入參加人教育處彰化縣地方教育發展預算，該第二期工程所委託規劃設計監造之林義傑建築師事務所，已就該第二期工程作成整體規劃設計期末報告書。

D.據上，系爭土地依徵收計畫及都市計畫，屬系爭校地工程用地，供作鹿江國小校地使用，參加人於徵收系爭土地後迄至107年間，除持續排除系爭校地工程用地範圍內地上物或廢棄物，並進行校地相關工程，目前已築有圍籬、籃球及棒壘球場、景觀植栽及部分校舍之主體建築在案。

核系爭土地確屬已依系爭徵收計畫開始使用，然尚未依徵收計畫完成使用之土地。

3.系爭土地並無因情事變更致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要，不合於土地徵收條例第49條第2項第3款所定廢止徵收之要件：A.土地徵收條例第49條第2項第3款所稱「情事變更」，係指土地徵收所應具備之基礎事實，於完成徵收後發生非徵收當時所能預見之變動，如公共設施保留地之徵收，因都市計畫變更而改變；

或應經目的事業主管機關許可之公共事業興辦，於需用土地徵收後，目的主管機關為許可之撤銷、廢止或改變其許可內容，即屬此所指「情事變更」。

故於完成徵收後，已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，如原核准徵收計畫所載興辦事業之許可，經目的事業主管撤銷或廢止；

或因都市計畫之變更致徵收取得之土地不得作為原計畫興辦事業使用等情形，固屬此所謂「情事變更」；

然若僅因都市計畫之修正改變，致需用土地人為興辦事業內容之部分調整，原核准徵收計畫所載興辦事業之性質並未改變，而不影響土地徵收所應具備之基礎，尚非此所稱「情事變更」。

是需用土地人如依徵收計畫興辦之事業為被徵收土地之使用，該土地即為興辦事業所需要，而有徵收之必要，原土地所有權人即不得以有土地徵收條例第49條第2項第3款規定情形，依同條例第50條規定請求廢止徵收（本院104年度判字第653號、105年度判字第64號、107年度判字第160號判決意旨參照）。

因此，經徵收並已依徵收計畫開始使用，然尚未依徵收計畫完成使用之土地，若其所屬都市計畫就該土地之編定使用並未變更，原徵收計畫所載興辦事業亦未變動，則該土地徵收時所應具備之基礎事實並未變動，其徵收即仍具必要性，難認係屬「情事變更」，故不得依同條款規定廢止徵收。

B.依原審卷內資料及前開理由、㈡可知，鹿港鎮福興都市計畫於60年8月27日公告發布，歷經75年1月、91年10月及103年8月12日等三次通盤檢討，包含系爭土地在內之系爭校地工程用地，均仍作為都市計畫文小四用地，供作鹿江國小校地使用。

故系爭土地不僅於都市計畫之編定使用未經變更，復與徵收計畫書所載興辦事業為教育事業、計畫目的為都市計畫文小四校地相符。

且系爭校地工程用地業經參加人完成設校部分工程，並經參加人核定自107年8月1日起正式設立及命名為「彰化縣立鹿江國際中小學」，均已如前述。

因此，系爭土地徵收時所具備之「依都市計畫及徵收計畫作為文小四用地，供鹿江國小校地使用」之基礎事實，於完成徵收後迄今，既均未改變，且事實上鹿江國小已正式設立，待第二期校舍新建工程及剩餘校地相關工程完工驗收後，即得招生，揆諸前開規定及說明，核系爭土地並無因情事變更致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要，不合於同條例第49條第2項第3款所定廢止徵收之要件甚明。

C.上訴人主張同款所稱情事變更不僅限於都市計畫變更或計畫興辦事業變更等語，固屬有據，然其忽略前開本院實務見解就同款規定所謂「情事變更」之判斷，係以經徵收之土地其徵收之基礎事實是否迄至事實審言詞辯論終結時，均未變更為據，而經需用土地機關依其所擬定都市計畫而徵收之土地是否有情事變更，當係以該土地所屬都市計畫是否已對該土地變更編定致與徵收時徵收目的不符，或徵收計畫經許可興辦之事業，嗣後經目的事業主管機關撤銷、廢止或改變其許可內容為準據，而系爭土地既係經編定為文小四用地並徵收作為鹿江國小校地使用，此基礎事實並未因而變動，關諸前開客觀事實及證據即明，堪認系爭土地尚無同款所定「情事變更」要件之存在，上訴人上開主張，並無可採。

D.上訴人固提出諸多資料，主張鹿港鎮因少子化致國民教育階段學齡人口逐年大幅減少，鹿港鎮各現有國小均符合教育部設備基準規定，可容納學生數並無超過標準，且每班平均學生人數均不超過29人，依現況至多僅須透過學區整編或重劃方式，即能保障鹿港鎮各國小學齡人口就近入學權益，已無增設國小必要，執為系爭土地有於78年辦理徵收當時不能預見之情事變更云云。

惟：(1).少子化固係我國甚或世界上多數國家之生育趨勢，然並非判斷系爭土地是否有同款所定情事變更之準據，揆諸前開規定及說明，系爭土地是否有情事變更，當以該土地徵收時所具備之「依都市計畫及徵收計畫作為文小四用地，供鹿江國小校地使用」之基礎事實，於完成徵收後迄今，是否發生該土地所屬都市計畫已對該土地變更編定致與徵收時徵收目的不符，或徵收計畫經許可興辦之事業，嗣後經目的事業主管機關撤銷、廢止或改變其許可內容為準據。

而系爭土地經原審法院職權調查前開相關資料結果，並無同款所定「情事變更」要件之存在，均已如前述。

(2).又依都市計畫法第24條至26條規定，土地權利關係人為促進土地利用，得自行擬定或申請變更細部計畫，或提出建議供擬定計畫之機關定期通盤檢討時之參考，機關並應依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。

故上訴人若認系爭土地已無徵收當時都市計畫所定作鹿江國小校地使用之必要，自得依上開規定，擬定細部計畫變更或提出建議。

然依前開被上訴人都市計畫委員會第833次會紀錄可知，上訴人並未就該都市計畫有因少子化應予變更之主張或建議；

而系爭校地工程用地之其他原土地所有權人，固有向被上訴人申請廢止其原有土地之徵收，然其等係建議變更為建地，尚與少子化無關，且經被上訴人都市計畫委員會討論後，認系爭校地工程用地已有使用需求並逐年開闢使用，而不予採納廢止徵收之建議；

況該次會議中，亦未就鹿港鎮福興都市計畫之文小四用地即系爭校地工程用地，已因少子化趨勢而欠缺設立鹿江國小之必要為檢討變更，而仍維持原來之編定使用，核認包含系爭土地在內之系爭校地工程用地，經與會學者專家及在地人士共同討論後，均認定仍有維持鹿江國小學校用地之必要甚明。

是上訴人執少子化為系爭土地有同款所定情事變更之理由，要無可採。

另上訴人主張土地徵收條例並無任何限制人民必須先於都市計畫通盤檢討提出修正建議後，始能行使廢止徵收權利之前置程序或構成要件限制部分，固屬有據，而被上訴人並非以此為由否准上訴人廢止徵收系爭土地之申請，而係以系爭土地不合於同款所定情事變更之要件而否准上訴人之申請，併此敘明。

(3).又上訴人主張鹿港鎮因少子化致國民教育階段學齡人口逐年大幅減少部分，雖依上訴人提示教育部製作之鹿港鎮9所國小81至106學年學生數班級數彙整表，系爭校地工程用地所在埔崙里目前國小學齡人口就讀之鹿東、文開、洛津國小之學生數確有逐年減少，然其逐年減少之幅度尚非劇烈，該彙整表至多僅能證明上訴人所主張之「少子化」之趨勢及鹿港鎮國民教育階段學齡人口減少之現況為真實。

然而，觀諸上訴人提出之鹿港鎮戶政事務所戶籍登記現住人口數資料、被上訴人提出之鹿港文小四用地鄰近里之人口分析一覽表，可知鹿港鎮86年至106年總人口數呈現正成長，而系爭校地工程用地所在埔崙里及周圍永安里之人口數皆持續增長；

又依鹿港鎮戶政事務所製作鹿港鎮96至105年人口統計資料，該鎮近10年出生人數除99年適逢虎年稍有減少外，均呈現持續增加之事實，觀諸參加人提出鹿港鎮戶政事務所統計之鹿港文小四用地鄰近里100至107之0-14歲人口分析表，系爭校地工程用地鄰近里之0-14歲人口係逐年成長，而被上訴人土地徵收審議小組第125次會議結論亦依參加人報告中所載上開人口客觀數據，認定鹿港鎮國小學齡人口並無逐年減少之情形。

因此，依上開客觀人口資料，堪認系爭土地所在學區、鄰近里甚或鹿港鎮之總人口數、出生人口數及0-14歲人口數，係呈現逐年增加之事實，尚不得僅以現況鹿港鎮國小學齡人口較往年相比係逐年減少，即逕認無增設國小之必要，上訴人上開主張，並不可採。

(4).再者，國家教育政策之推動，關係國家未來各方面人才之培育以及國力之提升，需由主管機關本於其專業為審慎之裁量，尤其過去以大班集中式教學之傳統模式，已不符合現今國內外主流教育理念以精緻化、多元化，發展適性人才，俾適應變化快速之現代社會之要求，亦與少子化之長期趨勢不合。

因此，教育部及立法者基於上開考量，於國民教育法第12條第1項明定小班教學之要求，並於同法施行細則第2條明定國民小學之設置，並以便利學生就讀、分別設置、不超過48班為原則，學校規模過大者，直轄市、縣（市）政府應增設學校，重劃學區。

而教育部為發揮小班教學達到上開多元化、個別化及適性化的精神及功能，進而提升教學品質，分別於87、96及98學年度執行「降低國民中小學班級學生人數計畫」、「國民小學班級學生人數調降方案」及「國民中學階段精緻國教發展方案」，逐步降低國民中學每班學生人數，又頒布「國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則」第2條關於國民小學每班學生人數，104年後係以每班29人為原則。

(5).又在學校設備部分，為建構優質學習環境，充實各項教學設備，提升整體教學效果，並且運用多元教育設施，增進學校教育內涵，教育部乃頒布國民中小學設備基準，依該基準第肆、七規定，新設學校均應符合該基準之規定。

因此，被上訴人及參加人以鹿港福興都市計畫區學校用地檢討分析表，計算出鹿港福興都市計畫區之文中小用地劃設總量，現行文小用地劃設17.48公頃，而7所文小用地最小需15.22公頃校地面積，倘扣除系爭校地工程用地面積2.89公頃，鹿港福興都市計畫區之文小用地劃設總量將不足0.63公頃；

又僅以系爭土地所在之現有學區依國民中小學設備基準規定可容納班級數計算，其中鹿東國小可容納班級總數為18班，然依鹿港鎮9所國小106學年度學生數班級數彙總表，鹿東國小之總班級數已多達56班，超出同基準規定甚多，且鹿東國小106學年度班級數為56班，依同基準規定，校地面積應為38,480平方公尺【計算式：20,000+(56-12)×420=38,480平方公尺】，惟實際校地面積僅22,672平方公尺，核僅以系爭校地工程用地目前所在之現有學區中鹿東國小觀之，其校地面積、班級數，即遠遠未符合上開規定甚明，是鹿江國小之設立，確能使同學區符合上開規定。

(6).況且，系爭校地工程用地，與其所在埔崙里目前國小學齡人口就讀之鹿東、文開、洛津國小之直線距離，分別約1、1.58、1.4公里，揆諸同法施行細則第2條明揭之「便利就讀」原則，鹿江國小之設立，將促使系爭校地工程用地所在學區達到學齡人口就近便利入學之目標，讓學生受教權更完善。

據此，參加人及被上訴人自應配合上開國家教育政策及上開相關規定，為實際之作為，是於系爭校地工程用地增設鹿江國小，即屬其等之行政裁量，且其裁量查無裁量濫用等違法或顯然不當之情事，原審法院即應尊重其等之裁量。

則上訴人雖就被上訴人及參加人之增設鹿江國小之行政裁量，一再以少子化、鹿港鎮現有國小設備需求、可容納學生數及每班平均學生人數均合於標準、透過學區整編或重劃方式即能保障鹿港鎮各國小學齡人口就近入學權益等理由，對於鹿港鎮內國小教育設備、人力等資源配置合理性之質疑，然該等質疑已非系爭土地是否合於土地徵收條例第2項第3款所定「情事變更」之要件，應予審酌者，上訴人上開主張，仍無足採。

4.據上，系爭土地屬已依系爭徵收計畫開始使用，然尚未依徵收計畫完成使用之土地，且無因情事變更致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要，而不合於同條例第49條第2項第3款所定廢止徵收之要件，徵收處分並無上訴人主張違反比例原則之虞，是被上訴人經土地徵收審議小組第125次會議討論上訴人所陳意見書後，認定並無廢止徵收之必要，被上訴人乃依該會議決議，作成原處分否准上訴人廢止徵收系爭土地之申請，核屬適法有據，訴願決定予以維持，亦無不合。

上訴人主張系爭土地尚未依徵收計畫完成使用，而鹿港鎮學齡人口銳減，各國中、小學招生不足，有情事變更情形，符合同款規定之要件，請求判命被上訴人應作成准予廢止徵收處分之申請，為無理由。

5.本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。

原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

上訴人訴請撤銷，並請求被上訴人應依同條例第49條第2項第3款、第50條第4項規定，作成准予廢止徵收系爭土地之行政處分，由上訴人繳回原徵收價額，將土地發還予原土地所有權人，均為無理由，應予駁回。

六、上訴人上訴意旨略以：1.原判決謂本案「鹿港福興都市計畫文小四用地」作為「彰化縣立鹿江國際中小學使用」，都市計畫土地使用編定並未變更，原徵收計畫所載興辦事業亦未變動，其徵收仍具必要性，難認係屬情事變更云云，有判決不適用法規或適用不當之違背法令情事：A.上訴人係依土地徵收條例第49條第2項第3款規定請求廢止徵收，原判決卻以同條項第2款之規定認系爭土地之興辦事業未改變而不准上訴人之請求，有判決不適用法規或適用不當之違背法令情事。

蓋純粹就「興辦事業變更」而言，土地徵收條例第49條第2項第2款、第3款是互不相容的事由。

若依第2款所定已公告徵收土地在依徵收計畫開始使用前，有改變興辦事業，即應廢止徵收而不可能再依徵收計畫開始使用；

反之，如已有第3款所定已依徵收計畫開始使用，即無改變興辦事業之可能。

原判決將不可能於「已依徵收計畫開始使用」後發生之「興辦事業變更」，列為第3款所定「情事變更」，適用法律自有謬誤。

B.本案國小用地現作「彰化縣鹿江國際中小學使用」，依內政部現仍有效適用之法令規定，已變更興辦事業計畫，原判決卻謂無變更興辦事業，有判決不適用法規之違背法令情事。

C.上訴人被徵收之鹿港鎮永安段3349地號土地仍被鹿港慢速壘球委員會占有使用，一般學校或民眾皆不能自由使用。

原判決未調查證據以究明事實真相，反而單憑被上訴人、參加人之毫無憑據說詞率爾認定上訴人被徵收土地已興建「彰化縣立鹿江國際中小學」使用，顯有判決不適用行政訴訟法第125條第1項、第189條第1項規定之違背法令情事。

D.原判決先肯認本件被徵收土地不因少子化無須設校而荒蕪30年未使用之事實，卻又認仍有設校之需，並不符合土地徵收條例第49條第2項第3款所定情事變更得准廢止徵收要件，顯有判決不適用本院100年度判字第1956號判決意旨及內政部103年3月20日台內字第10301224371號函、106年4月19日台內字第1061303663號函、106年4月25日台內字第1061303637號函、106年4月28日台內字第1061303879號函、106年5月25日台內字第1061304139號函示少子化屬情事變更等法規之違背法令情事。

E.依土地徵收條例第49條規定，已公告徵收之土地有同條第2項所定廢止徵收之要件者，應先由需用土地人向中央主管機關申請廢止徵收，需用土地人未申請廢止徵收，原土地所有權人始可向直轄市或縣（市）主管機關請求。

從而，原土地所有權人請求廢止徵收，並不需要都市計畫主管機關變更都市計畫時提出意見或為任何主張，更不需要依都市計畫法自行擬定或變更都市計畫，乃原判決竟於第17頁第10行起至第18頁第11行止增加上訴人依土地徵收條例第49條、第50條規定請求廢止土地徵收之非法定的條件負擔，自有判決不適用憲法第15條、行政程序法第4條、土地徵收條例第49條及第50條規定或適用不當之違背法令情事。

2.原判決關於鹿港鎮因少子化造成國小學生數、班級數自81年至106學年逐年減少，現有國小學校已足供容納之認定，有判決不適用法規之違背法令情事及判決不備理由或理由矛盾之當然違背法令情事。

蓋上訴人在原審提出之證據係公文書或公文書彙整作成應屬真正，原判決全部斟酌採信，亦未說明不斟酌採信之理由，反竟悉依被上訴人及參加人提出臆測、推算之說詞，而為與原審卷附公文書相反之事實認定，自有判決不適用行政訴訟法第189條第1項規定之違背法令情事，亦有判決不備理由之當然違背法令等語。

七、本院按：1.本件上訴爭點之確定：A.原因事實部分：(1).上訴人系爭土地遭徵收之客觀經過：(A).參加人為辦理系爭校地工程，前報請臺灣省政府於78年4月4日作成徵收處分，核准徵收「包括上訴人系爭土地在內」之彰化縣○○鎮○○段0000○號等20筆土地。

(B).參加人收到前開土地徵收處分後，於78年5月9日作成徵收公告（公告期間自78年5月10日起至78年6月9日止），並完成發放徵收補償費之程序，而取得前開徵收土地之所有權。

(C).其後參加人依時序進行下列施工作業，在前開被徵收土地上興建建物與設施，打算將該土地之地形、地貌形塑為前開徵收處分計畫所預計之興辦事業國民小學（即彰化縣立鹿江國際中小學之小學位置）。

a.前開被徵收之土地因與鹿港福興都市計畫「文中二 用地」相互毗鄰，參加人因此規劃在「文中二用地 」上設置國中部，而在前開被徵收之土地上設置國 小部。

b.參加人為實踐前開設置國中小學（興辦事業）之徵 收目的，從78年間完作徵收後，即開始持續排除系 爭校地工程用地範圍內地上物或廢棄物，使校地工 程得以順利進行，直到107年間為止仍持續進行廢 棄物清理工作。

c.另外參加人在徵收完成後，對學校之施作工程亦不 斷進行，過程如下：(a).自81年起開始委託鹿港國中或自行辦理鑑界、發 包、施工系爭校地相關工程如圍籬、壘球場、籃 球場、景觀植栽工程。

時間至少持續至103年間 。

(b).其後參加人委託鹿港國民小學辦理系爭校地校舍 新建工程，於103年4月9日核定補助第一期校舍 新建工程經費，並請鹿港國民小學於同年12月31 日完成工程發包。

該工程雖於同年12月18日決標 ，惟事後因故終止契約及流標。

(c).參加人復於104年7月27日聘請彰化縣立鹿鳴國民 中學校長李錦仁為鹿江國中小（當時暫定校名為 鹿安中小學）籌備處主任，辦理後續設校事宜。

並先後於105年9月30日核定就鹿江國小第一期校 舍新建工程經費110,959,275元（合併104年底辦 理經費轉列應付費用382,725元，共計114,780,0 00元），於105年10月14日核定補助鹿江國小第 二期校舍新建工程經費184,850,000元。

(d).參加人尚於106年1月26日轉向教育部國民及學前 教育署申請補助經費，並獲教育部專案補助鹿江 國中小校舍新建工程經費。

(e).嗣後鹿江國小第一期校舍新建工程於106年5月10 日決標、參加人於同年7月6日發給建造執照。

該 工程於同年9月2日開工。

目前鹿江國中小第一期 校舍新建工程已完成部分校舍之主體建築。

(f).鹿江國中小已經參加人核定自107年8月1日起正 式設立，並命名為「彰化縣立鹿江國際中小學」 。

鹿江國中小第二期校舍新建工程經費並於106 年度已納入參加人教育處彰化縣地方教育發展預 算，並有規劃設計期末報告書之提出。

(D).是以截至107年間止，前開被徵收土地（包含系爭土地在內），均已依徵收計畫開始「使用」（指興建建物設施，而形塑其土地之地形地貌，以實現原來徵收目標所指向之興辦事業），但尚未依徵收計畫「完成使用」（指興辦事業完工，而開始順利運作）。

(2).上訴人請求廢止前開土地徵收處分而遭否准之客觀經過：(A).上訴人於104年2月4日，依土地徵收條例第49條第2項第3款之實體規定（即「已公告徵收之土地，有下列情形之一者，應廢止徵收：……三、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。

……」）及同條例第50條第1項（即「撤銷或廢止徵收，由需用土地人向中央主管機關申請」）及同條第2項（即「已公告徵收之土地有前條第1項或第2項各款情形之一，而需用土地人未申請撤銷或廢止徵收者，原土地所有權人得向該管直轄巿或縣（巿）主管機關請求之」）之程序規定，向被上訴人請求廢止前開「土地徵收處分」。

在此附帶說明引用土地徵收條例第50條第2項規定之原因為：a.上訴人曾先於103年11月17日依土地徵收條例第50條第1項規定之程序，向參加人請求廢止原徵收處 分。

b.但參加人以彰化縣政府104年1月14日函，表明否准 上訴人請求之意旨。

上訴人方依同條第2項規定， 向被上訴人訴請廢止原徵收處分。

(B).被上訴人則作成「原（否准）處分」，拒絕上訴人所提、作成「廢止原土地徵收處分」之廢止處分請求。

(3).上訴人不服「原（否准）處分」，提起行政爭訟，但經原審法院駁回其所提課予義務訴訟，因此提起本件上訴。

B.而原判決駁回上訴人在原審所提課予義務訴訟之主要理由，實為「本案事實並不存在『因情事變更，致原徵收土地……已無徵收之必要』之情形」。

而其核心論點則可概述如下：(1).土地徵收條例第49條第2項第3款所稱「情事變更」，係指「土地徵收所應具備之基礎事實，於完成徵收後發生非徵收當時所能預見之變動」。

例如：(A).公共設施保留地之徵收，因都市計畫變更而改變。

(B).應經目的事業主管機關許可之公共事業興辦，於需用土地徵收後，目的主管機關為許可之撤銷、廢止或改變其許可內容。

(2).本案依下所述，並無前開情事，被徵收土地之都市計畫土地使用編定並未變更，原徵收計畫所載興辦事業亦未變動，土地徵收時所應具備之基礎事實並未變動，其徵收仍具必要性，難認係屬「情事變更」。

(A).本案被徵收土地（含系爭土地在內）徵收時所具備之「依都市計畫及徵收計畫作為文小四用地，供鹿江國小校地使用」之基礎事實，於完成徵收後迄今，均未改變，且事實上鹿江國小已正式設立，待第二期校舍新建工程及剩餘校地相關工程完工驗收後，即得招生。

並無「因情事變更致原徵收土地之全部或一部已無徵收必要」之情事存在。

(B).上訴人雖主張前開法規範所稱「情事變更」，不應僅限於「都市計畫變更」或「計畫興辦事業變更」之情形。

但與司法實務見解（本院104年度判字第653號、105年度判字第64號、107年度判字第160號判決意旨參照）不符。

(C).上訴人認為上述「情事變更」，不應拘泥於前述「土地管制規範」之形式要件是否滿足，而應「實質審查」。

進而主張「因為鹿港鎮存在少子化之社會現象，以致國民教育階段學齡人口逐年大幅減少，而鹿港鎮各現有國小均符合教育部設備基準規定，學生數並無超標，至多僅須透過學區整編或重劃方式，即能保障鹿港鎮各國小學齡人口就近入學權益，已無增設國小必要，這是78年間辦理土地徵收當時不能預見者，故本案實質上存在『情事變更』情事」云云。

但原審法院則以下述法律見解，論駁上訴人之主張：a.首先依循本院先例之法律見解，強調「情事變更」 有無之判斷，還是要依循「土地管制規範」之形式 判準（即前述「都市計畫有變更」或「徵收興建工 作物之目的事業主管機關，對徵收興建工作物之許 可，有撤銷、廢止或改變其許可內容」之情事）進 行（雖然原判決中曾2次強調「上訴人之實質審查 主張『固屬有據』；

見原判決書第16頁第7、8行及 第18頁第8行；

但其此部分之理由形成仍然堅守形 式判準，論述有前後不符之處）。

繼而強調：(a).如果上訴人認為原都市計畫不合現實狀況，則應 依都市計畫法第24條至26條規定，以土地權利關 係人之身分提出建議，促使主管機關變更都市計 畫，然後主張「情事變更」。

(b).本案上訴人並未對都市計畫主管機關提出此等請 求。

即使本件徵收案之其餘土地被徵收人有向職 掌都市計畫事務之主管機關，提出「廢止本件徵 收案」之建議（見被上訴人都市計畫委員會第83 3次會議之會議紀錄），但併同之建議是「將本 案被徵收之土地改為建地」，也與「少子化」無 關。

(c).何況本件徵收案之其餘土地被徵收人提出之建議 ，經被上訴人所屬都市計畫委員會第833次會議 之討論，對本件被徵收之土地仍維持原來之都市 計畫使用編定。

b.其次原判決亦有依上訴人提出之證據資料，「實質 」審查「本件徵收案原來興建國民小學之徵收目的 ，是否因為少子化潮流之故，而致情事變更，使原 來徵收興建國民小學，變得沒有必要」一事。

審查 後亦認為「對本案事實而言，鹿港鎮之少子化潮流 是否存在，是否會使新設國民小學成為不必要，均 無明確之事證足以證明其間之因果機轉，故所謂『 情事變更』，亦屬無法證明」，理由如下：(a).本案被徵收土地所在之埔崙里目前國小學齡人口 就讀之鹿東、文開、洛津國小之學生數確有逐年 減少，然其逐年減少之幅度尚非劇烈。

且鹿港鎮 86年至106年總人口數呈現正成長，而本案被徵 收土地所在埔崙里及周圍永安里之人口數皆持續 增長。

(b).鹿港鎮近10年出生人數除99年適逢虎年稍有減少 外，均呈現持續增加之事實，本案被徵收土地鄰 近里之0-14歲人口係逐年成長。

(c).被上訴人所屬土地徵收審議小組第125次會議結 論，亦認鹿港鎮國小學齡人口並無逐年減少之情 形。

(d).何況「少子化」潮流亦帶來教育理念的改革，形 成對「精緻化」、「多元化」，「發展適性人才 」教育目標之追求，而有「逐步降低國民中學每 班學生人數」與「擴大學校用地面積」之教育政 策。

(e).而被上訴人及參加人依上述教育政策進行分析， 發現目前鹿港福興都市計畫區之文中小用地劃設 總量，如扣除本案被徵收土地之2.80公頃，鹿港 福興都市計畫區之文小用地劃設總量將不足0.63 公頃。

又以被徵收土地所在之現有學區依國民中 小學設備基準規定可容納班級數計算，亦有班級 太多，校地面積太小之缺失。

而鹿江國民小學之 設立，確能使同學區符合上開規定。

並達成「便 利就讀」之目標。

c.因此被上訴人及參加人決定發動本件徵收程序，增 設鹿江國民小學，即屬合法之行政裁量，應予尊重 。

如果上訴人是對「為增設鹿江國民小學而決定發 動本件土地徵收程序」之行政裁量合法性有質疑， 亦非屬有無土地徵收條例第49條第2項第3款所定「 情事變更」要件事實之審查範圍。

C.上訴意旨對原判決違法之各項指摘，則可分述如下：(1).原判決謂「鹿港福興都市計畫文小四用地」作為「彰化縣立鹿江國際中小學」使用，都市計畫土地使用編定並未變更，原徵收計畫所載興辦事業亦未變動，其徵收仍具必要性，難認係屬情事變更云云，有判決不適用法規或適用不當者之違背法令情事。

因為：(A).上訴人係依土地徵收條例第49條第2項第3款規定請求廢止徵收，原判決卻以同條項第2款之規定，認被徵收土地之興辦事業未改變而不准上訴人之請求，其判決違法。

(B).本案被徵收土地現作「彰化縣立鹿江國際中小學」使用，依內政部現仍有效適用之法令規定，已變更興辦事業計畫，原判決卻謂無變更興辦事業，其判決違法。

(C).原判決謂本案被徵收土地已興建「彰化縣立鹿江國際中小學」，其事實認定違法（因為學校尚未建成而可供民眾使用）。

(D).原判決認「少子化並非判斷被徵收土地是否有情事變更之準據」，其判決違法。

因為有眾多先例承認「少子化之結果，足以使原來有必要之徵收，變成無必要」。

(E).原判決就被徵收土地所有權人請求廢止徵收，增加土地徵收條例所未規定的要件（即要求上訴人先向都市計畫主管機關請求變更都市計畫，方可請求廢止徵收。

而不可直接以「少子化」等實質理由，主張情事變更的存在），違反土地徵收條例第49條及第50條之規範意旨，故其判決違法。

(2).原判決關於「鹿港鎮因少子化造成國小學生數，班級數自81學年至106學年逐年減少，現有國小學校已足供容納」之認定，有「不備理由」與「理由矛盾」之違法情事（其實原判決之事實認定並非如上訴意旨所載，而是認為該等事實無法證明為真），因為：(A).原判決認定鹿港鎮人口從86年到106年呈現增加趨勢，但實情是「鹿港鎮之老年人口增加，而少年人口始終不斷減少」。

(B).上訴人提出鹿港鎮國小學生數及班級數呈墜崖式減少之公文書，原判決未予斟酌。

(C).原判決對鹿港鎮小學生究竟是減少、還是增加，判斷前後矛盾。

(D).又參加人設立鹿江國際中小學，並無法提供都市計畫區內國小學生之就讀需求。

(E).原判決認「『鹿港福興都市計畫區』國小校地已足供使用並符合法規規定」之認定（其實原判決是認該事實無法證明為真），亦屬違法。

因為上訴人在原審提出甲證20、甲證21、甲證30、甲證31、甲證32為證，原判決不審酌此等證據，亦不交待不採信之理由，而為相反之事實認定，自屬理由不備。

(3).本件被徵收土地之使用，理應設立國民小學，供所在學區之學齡人口就近便利入學，但參加人預計設立之「彰化縣立鹿江國際中小學」，是依實驗教育法規定而設立，不採取學區制，對依國民教育法設立國民教育階段國民小學使用，毫無關聯，為何屬已依徵收計畫使用，原判決未加說明，自屬違法。

2.本院對前開上訴爭點之判斷結論及其理由形成說明：A.本案所涉相關法制背景及判斷邏輯之說明：(1).按本案上訴人廢止徵收處分請求之實體法規範基礎，為土地徵收條例第49條第2項第3款規定，該條款請求權成立所需具備之構成要件，可解析如下：(A).先決條件是：徵收處分已作成並完成徵收程序，由需地機關（指參加人）取得被徵收土地之所有權。

(B).其次則是在原來徵收計畫（主要指被徵收土地之預計使用目的）不改變之情況下，需地機關已開始興建地上工作物，並形塑該土地之地形地貌，預計使徵收計畫原先預定設置之工作物得以備置齊全，使徵收計畫所預定之興辦事業，得以完成，並順利運作，發揮興辦事業之功能。

(C).但在被徵收土地上「興辦事業未完工並開始運作以前」之興建施作期間內，因為時空環境背景的改變（即所謂「情事變更」），使原來徵收計畫之實踐（指「被徵收土地上之興辦事業，原本預計之常態化使用方式」），變的不再具有實質意義或功效，致過去之土地徵收作為，現今觀之，已喪失必要性者。

在此值得進一步說明之事項則為：a.有關「時空變化」與「徵收必要性喪失」間之因果 關聯性判斷，實屬構成要件中之「因果關係」認定 ，而有2種不同之判準。

b.其中第1種法律觀點，是採取法律形式外觀之判準 ，即以「徵收所依據之都市計畫內容發生改變」， 或「職掌徵收計畫施作內容之目的事業主管機關撤 銷、廢止或變更原來之許可施作內容」者為限。

此 等判準可使「情事變更」與「原定徵收計畫喪失必 要性」間之因果關係判定，變的極其清晰明確。

有 助於節約執法成本，並讓掌管都市計畫之主管機關 ，能事前審究原來徵收計畫之必要性，在實務上較 易執行。

c.第2種法律觀點，則是採取「實質審查」之判準， 認為「原來土地徵收之必要性是否因時空改變，而 變得不再具備」，無需經由地政法令或權責主管機 關先為判定，而可由當事人在個案中自行主張。

此 項判準或許比較有利於人民，對人民權利之保障比 較完整，但也會在個案中帶來很多新議題。

爰說明 如下：(a).首先是「情事變更」待證事實之舉證責任配置議 題，若依舉證責任配置之通說（即規範說）標準 ，應由主張徵收廢止請求權權利成立之土地被徵 收人負擔事證不明之不利益。

(b).其次則是待證事實之內容，此項待證事實嚴格言 之，實有三個層次，首先是「原徵收計畫之徵收 必要性」證明，其次則是「情事變更」具體內容 之事實證明，第三層次則是「因情事變更致使原 徵收計畫之徵收必要性喪失」之因果關係證明。

而其中「情事變更」，以及其與「原徵收計畫之 徵收必要性喪失」之因果關連性證明，均有一定 之證明難度。

因為「原來的徵收必要性是否因事 後之時空環境變遷而喪失」，其判斷往往涉及專 業宏觀事項，會有「判斷餘地」理論之適用空間 ，而需尊重主管部門之專業判斷。

(c).原判決對此法律適用爭議，似乎舉棋不定，理由 論述之始，似乎採取外觀形式標準，但在後半部 之理由論述又改採實質審查標準，實質判斷「本 案有無因為少子化之情事變更，使原先存在之徵 收必要性喪失」。

此點必須予以特別指明。

(2).而在前開規範結構下，上訴人前開所提出之上訴理由，有部分無法通過判斷邏輯之檢驗，並無進入實質審查之必要，爰在此先行敘明之：(A).上訴意旨稱「其係依土地徵收條例第49條第2項第3款規定請求廢止徵收，原判決卻以同條項第2款之規定為據，認被徵收土地之興辦事業未改變，而不准上訴人之請求」云云。

但上訴人本件徵收廢止請求權之成立要件，本來即包括「被徵收土地所預計從事之興辦事業未改變」之事實。

而原判決認其請求不成立之原因，亦非「被徵收土地之興辦事業未改變」，而是「上訴人主張之『情事變更』事由（即少子化事實），與原徵收處分必要性喪失之因果關聯性無法被證明為真正」所致。

因此上訴人此等上訴意旨，顯然無法通過規範邏輯之檢驗，無庸進入實質審理之階段。

(B).上訴意旨又謂「本案被徵收土地現作『彰化縣立鹿江國際中小學』使用，已屬變更『原徵收計畫之興辦事業』」云云。

但如果上訴人這個事實主張成立，其請求之法規範基礎引用，自始即有錯誤，因為土地徵收條例第49條第2項第3款規定之適用前提，正是以「原徵收計畫之興辦事業未變更」為前提，因此上訴人此等上訴主張有規範邏輯之謬誤，而無實質審查必要。

(C).上訴意旨謂「彰化縣立鹿江國際中小學尚未建成，並開放供民眾使用，因此原判決不得認定其已興建完成」云云。

此係將「徵收計畫興辦事業」之施作，與其事業之順利運轉混為一談。

且原判決此等事實認定，亦與本案之終局勝負判斷無關，同樣無實質審查必要。

(D).上訴意旨謂「原判決認『少子化』並非判斷被徵收土地是否有情事變更之準據，其判決違法」一節。

實則依前開法理所述，「少子化」因素當然可以據為「判斷有無情事變更」之準據，而原判決也從未否認其事。

真正問題實出在「因果關係有無」之判斷上（詳後所述），上訴人此等主張亦無論駁必要。

(E).上訴意旨謂「原判決就徵收廢止請求權要件之審查，增加了土地徵收條例第49條第2項第3款所未定之新要件」一節，實際上即是針對前述司法實務所採用之形式外觀標準，認為「採取該形式外觀標準，等於增加了實證法未定之新要件」。

不過原判決最後仍採實質判準進行審查，因此此部分上訴理由，亦屬贅論，而無論駁必要。

B.依循前開法制背景及判斷邏輯說明，上訴人各項主張中，真正有必要進行實質論述之事項，實如下述：(1).首先在此表明，本院同意原判決最後採擇之實質審查標準，認為「情事變更」事由，不以有「都市計畫變更」或「興辦事業之目的事業對興辦事業之許可有撤銷、變更或廢止」為必要，而應「實質審查」人民提出之「情事變更」事由，以判斷原來徵收之必要性是否喪失。

此等法律見解之採行，亦為上訴人一貫之主張。

(2).但在前開審查標準下，通觀上訴人之事實主張，在其負擔證明「徵收廢止請求權成立要件事實」為真之舉證責任之情況下，上訴人對前述「原徵收處分之徵收必要性考量為何」一事，幾乎毫無論述。

經查：(A).此項重要事實如果沒有任何論述，法院又如何評量「從78年起至本案事實審言詞辯論終結時止，『少子化』潮流對原徵收處分之必要性與正當性，造成何等程度之衝擊，衝擊程度是否到達使原徵收處分必要性喪失之程度」。

(B).何況數十年來之「少子化」潮流在鹿港鎮，甚或是鹿港福興都市計畫區域範圍內，程度有多高，對國民小學校地之需求形成多大的改變，都需有立基於統計分析之「量化」數據為憑，而不能只引用只有「片斷訊息」之大量公文書，即謂已盡舉證責任。

因為這些公文書資料需要系統化的整合，才有證據價值（即證明力價值）。

(C).是以單考量以上之因素，即知上訴人對「情事變更」與「原徵收處分徵收必要性喪失」間之因果關聯性證明，顯然未盡其應盡之舉證責任。

(3).當然即使上訴人對前開待證事實負擔舉證責任，但仍不免除主管機關依行政程序法第36條規定所負之職權調查證據義務，並仍有「有利不利一律注意原則」之適用。

因此本案之被上訴人或參加人對於前開「多年來之少子化結果，是否導致與原校地徵收處分之徵收必要性喪失」一事，仍然負擔著一定程度之釋明及說理義務。

然而此時需同時注意：(A).少子化潮流，理論上固然會帶來學校用地之需求減少，但少子化結果，其實也同樣使教育投資趨向細緻化，高價化（例如小班制、圖書、設備與專業功能教室之增加），二種正反作用之相互交乘影響，會如何改變學校用地需求量，同樣需要統計分析與量化之數據資料。

(B).而上述因果關係之認知及呈現均涉及專業判斷，有判斷餘地理論之適用（有待判斷之專業事項內容則是「少子化潮流，在鹿港鎮或本案被徵收土地所屬都市計畫區域內，程度有多高，影響有多大，是否高到『從維持都市計畫區域整體均衡性及發展前瞻性之專業觀點言之，完全沒有在本案被徵收土地上新設小學之必要』」）。

因此對於被上訴人所屬都市計畫委員會之審議判斷，司法審查時原則上予以尊重，除非有證據足以證明「該判斷有恣意濫用及其他違法情事」，方得將決議推翻。

此時行政法院所應審理之事項受有一定程度之限制，目前實務及學說認為得審查之事項有：a.該等判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資 訊。

b.有待判斷之法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無 明顯錯誤。

c.法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存 之上位規範。

d.判斷是否有違一般公認之價值判斷標準。

e.判斷是否出於與事物無關之考量。

f.判斷是否違反法定之正當程序。

g.作成判斷之公部門其組織是否合法且有判斷權限。

h.行政機關之判斷是否違反相關法治國家應遵守之原 理原則。

(4).事實上本案有關被上訴人之專業判斷，已經原判決多所引述（見原判決書第16頁第27行起，至第21頁第17行止），其論述本院本諸判斷餘地理論，本應尊重其專業判斷。

而上訴人對此判斷結論之論駁，卻沒有依循判斷餘地理論，具體指明該專業判斷有何違法之處，更遑論其本來即未盡到應盡之舉證責任。

爰說明如下：(A).上訴人只引用各別公文書，一再強調「鹿港鎮少年人口減少」之事實，但對減少程度，即無進一步之統合性分析，更未論及原徵收處分之徵收必要性考量因素，也未指明具體之「判斷違法」事由。

(B).上訴人再次將「原徵收處分之徵收必要性考量」，與「原徵收處分之合法性」以及「徵收計畫變更」三事混為一談，因此謂「參加人設立鹿江國際中小學，並無法提供都市計畫區內國小學生之就讀需求」云云，已在指摘原徵收處分「違法」或「原徵收計畫有變更」，而逸脫出本案之請求權規範基礎。

(C).上訴人引用原審卷所附之甲證20、甲證21、甲證30、甲證31、甲證32為證，欲證明鹿港鎮之現有校地已足夠使用。

但此等書證或係參加人公文及被上訴人會議資料（甲證20、21），或係其上網採擇而自行制定之書表（甲證30、31、32），均屬片斷資料，無統合性說明。

亦未針對被上訴人之專業判斷有何「判斷違法」事由為主張。

故基於下述理由，均無從推翻原判決之判斷結論：a.其中甲證20之參加人公文部分，經查：(a).班級數與校地面積已屬不同之事務。

而特定地方 區域之學校之現有班級數，與依教育部規定該特 定地方區域之學校之可容納班級數，亦非相同。

(b).且「可容納班級數」乃是「上限」之概念，學校 班級數到達此一規模，即等同於釋放「過於擁擠 」的訊號，因此地方政府決定學校面積規模時， 當然可以有其他因素之考量。

(c).因此即使採信上訴人所提甲證20之彰化縣政府函 ，也無法導出「『鹿港福興都市計畫區文小用地 ，如扣除本案被徵收土地，劃設總量將不足』為 偽」之論斷結論。

b.又上訴人引用甲證21之會議紀錄，主張「本案被徵 收土地所屬都市計畫，在通盤檢討時，曾有學校用 地經變更用途之先例，而質疑參加人所稱『國小學 校用地不足』之論點」，但其指責「該推估分析毫 無依據」云云。

並非以具公信力及說服力之專業意 見為據，而是僅憑「都市計畫通盤檢討時，曾有變 更土地使用先例」之歷史事實為據，並未深入各次 變更之實質原因，自無從推翻被上訴人及參加人之 專業判斷結論。

c.至於甲證30、31、32之文書均為上訴人所自行制作 者，引用之統計數據固然來自網路，但數據應如何 解釋卻由上訴人自行為之，無法與被上訴人或參加 人之資料相互比對，可信度不足，無法推翻被上訴 人或參加人之專業判斷。

(5).是以本案在上訴人對「徵收廢止請求權成立」一事，未盡舉證責任，而被上訴人及參加人又本諸職權調查相關證據，作成專業判斷，認定「數十年來少子化之結果，並沒有使原來徵收處分之徵收必要性因而喪失」。

則因上訴人復未能指明該專業判斷有何「違法」事由存在，原判決駁回其本件課予義務請求，即無違誤。

3.總結以上所述，原判決之認事用法及終局判斷結論大體上尚無明確違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令云云，其所持各項主張，於法均非有據，其上訴為無理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 5 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中
法官 林 文 舟
法官 林 樹 埔
法官 帥 嘉 寶

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 5 月 30 日
書記官 徐 子 嵐