最高行政法院行政-TPAA,108,判,343,20190712,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第343號
上 訴 人 梁耀




訴訟代理人 邱奕澄 律師
被 上訴人 國立臺北商業大學
代 表 人 張瑞雄
上列當事人間提供行政資訊事件，上訴人對於中華民國107年7月12日臺北高等行政法院107年度訴字第380號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決關於駁回上訴人後開第2、3項之訴及該訴訟費用部分均廢棄。

原處分關於否准上訴人閱覽、複製上訴人104年平時考核表之「個人重大具體優劣事蹟欄」資料及該訴願決定部分均撤銷。

被上訴人就上訴人民國106年6月24日申請案，應作成准予閱覽、複製上訴人104年平時考核表之「個人重大具體優劣事蹟欄」資料之行政處分。

其餘上訴駁回。

廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔，上訴駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、上訴人原係被上訴人總務處契僱工程助理（經被上訴人於民國105年1月1日終止勞動契約），上訴人於106年6月24日依據檔案法第17條規定，具文向被上訴人申請閱覽、複製上訴人「102年至104年任職期間之平時考核表」、「年終考核表及相關簽呈」、「不續僱事實表」及「105年召開之職工申訴評議委員會104學年度第2學期第1次會議紀錄」等資料。

案經被上訴人以106年6月30日北商大人事字第1060006137號書函（下稱原處分）復略以：上訴人申請閱覽項目屬有關人事及薪資資料，依檔案法第18條第5款規定不予提供等語。

上訴人就原處分否准提供「不續僱事實表」及「102年至104年任職期間之平時考核表」部分不服，提起訴願，經訴願決定撤銷原處分關於「不續僱事實表」部分，命被上訴人另為適法之處分（被上訴人已依訴願決定意旨，函送遮蔽後之「不續僱事實表」予上訴人），並駁回其餘訴願。

上訴人就訴願駁回部分，提起行政訴訟，聲明「原處分關於否准上訴人閱覽、複製『104年1月1日至6月30日平時考核表（除直屬主管、單位主管及校長綜合考評及具體建議事項欄外）』（下稱系爭資料）及該訴願決定均撤銷；

被上訴人對於上訴人106年6月24日之申請，應作成准予閱覽、複製系爭資料之行政處分。」

經原審判決駁回後，提起本件上訴，聲明：原判決廢棄；

訴願決定及原處分否准閱覽、複製系爭資料部分廢棄；

被上訴人對於上訴人106年6月24日之申請，應作成准予上訴人閱覽、複製系爭資料之行政處分。

二、上訴人起訴之主張及被上訴人在原審之答辯，均引用原判決所載。

三、原審駁回上訴人之訴，係以：

(一)按檔案法規定之檔案，屬政府資訊之一環，是人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，應優先適用檔案法之規定處理之，檔案法規定有未周全者，政府機關仍得適用政府資訊公開法（下稱政資法）相關規定作為准駁之依據。

故檔案法第18條規定有例外得拒絕提供之事由，政資法第18條亦有規定豁免公開之事由，於具體個案如有該等事由時，仍應限制公開或不予提供。

又依被上訴人訂定之契僱人員考核作業要點（下稱考核作業要點）第3點、第10點規定可知，辦理契僱人員之平時考核，乃係作為其辦理年終考核之參考依據，屬辦理契僱人員服務成績考核之其中一過程，且就辦理考績(核)人員而言，依法應對於契僱人員之考績(核)過程嚴守秘密。

(二)觀諸卷存「104年1月1日至6月30日平時考核表」（下稱系爭平時考核表）之內容，包括「考核項目、考核內容、考核評分、總分」欄（下稱考核評分欄）、個人重大具體優劣事蹟欄（下稱優劣事蹟欄）暨直屬主管、單位主管、校長之綜合考評及具體建議事項欄（以下合稱主管綜評建議欄）等記載事項，僅單純為上訴人直屬主管、單位主管及校長對上訴人104年上半年工作表現之意見，係被上訴人核定上訴人104年年終考核前之準備作業，而系爭平時考核表之優劣事蹟欄內所載事實，並非當然等同於年終考核之基礎事實資料，乃尚待被上訴人綜合考量上訴人104年度全年整體工作表現之後，始足以作為認定其年終考核為丙等而不予續僱之原因事實；

且系爭平時考核表之考核評分欄及優劣事蹟欄位內容，均與該表之主管綜評建議欄位內容，共同形成對於上訴人104年上半年度工作表現之意見，性質上均為被上訴人之內部單位為辦理年終考核之準備作業，有其整體性，難予切割，且非屬對公益有必要公開或提供之資料，尚無從依分離原則將部分提供予上訴人。

(三)依考核作業要點第10點所適用公務人員考績法（下稱考績法）第20條規定，課予辦理考績(核)人員應對考績(核)過程嚴守秘密之義務；

所謂考績(核)過程，除契僱審議委員會之開會程序以外，解釋上自應包括辦理考績(核)過程中，有關各人員對該契僱人員擬具之意見在內，否則，將使相關辦理考績(核)人員有所顧忌、憚於捲入爭端，而不敢忠實表達意見，進而使考績制度難以發揮功能，故該等資訊如無涉及公益者，自屬於豁免公開或提供之範圍。

是以，應認系爭平時考核表性質上係屬依法應予保密之文件，而該契僱人員之考核亦為契僱人員人事制度重要之一環，系爭平時考核表亦應屬人事資料，即堪認定。

故被上訴人依檔案法第18條第5款規定，拒絕上訴人之申請，並無違誤，核亦符合檔案法第18條第6款及政資法第18條第1項第1款、第3款規定等由，為其判斷之依據。

四、上訴意旨略謂：

(一)上訴人非考績法所稱之公務員，原判決誤援引該法謂系爭資訊應屬保密之事項，有適用法則不當及理由不備之違法。

(二)系爭資料已歸檔管理，自應適用檔案法進行審酌，無政資法第18條規定之適用，況系爭資料亦非屬該條第1項第3款所稱內部單位之擬稿或其他準備作業；

縱認屬之，衡以上訴人請求閱覽所得維護之公益，亦宜依同條款但書規定公開之，原判決認系爭資料皆屬被上訴人作成年終考核決定前之準備作業，更僅泛稱本件無涉公益維護等語，核屬率斷，自有判決不備理由及適用法則不當之違法。

(三)縱認系爭平時考核表之部分資訊構成政資法第18條第1項之豁免事由，亦得透過遮蔽方式，依同條第2項規定，獨立提供系爭資料與上訴人閱覽、複製，原判決以該平時考核表之資訊有整體性而無從切割等語，拒絕上訴人所請，亦構成適用法則不當之違法。

(四)檔案法第18條第5款規定，旨在保障人事檔案主體之隱私資訊，惟系爭資料亦屬機關所蒐集之個人資料範疇，上訴人本有權依個人資料保護法第10條規定請求提供之，顯即非屬檔案法第18條第5款規定所欲保密之對象，原判決援引該規定維持原處分，亦有適用法則不當之違法等語。

五、本院按：

(一)為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，於88年12月15日制定檔案法（91年1月1日施行）。

該法第2條第2款、第18條第5款、第6款、第7款暨同法施行細則第17條第2項分別規定：「本法用詞，定義如下：……二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」

「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：……五、有關人事及薪資資料者。

六、依法令或契約有保密之義務者。

七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」

「檔案內容含有本法第18條各款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之。」

而，為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，於94年12月28日公布施行之政資法第2條、第5條、第18條第1項第1款、第3款及第2項則規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。

但其他法律另有規定者，依其規定。」

「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」

「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。

……。

三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。

但對公益有必要者，得公開或提供之。」

「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」

(二)綜觀上揭各規定可知，檔案法、政資法之立法宗旨，均在促進政府資訊之開放與運用，達成保障人民知的權利，要求政府機關主動或依申請公開政府保管之資訊，並以公開為原則，不公開為例外，且限制公開有法令依據始得為之。

又，政資法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣；

亦即，檔案仍屬政府資訊之一部分。

因此，人民申請提供之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，自應優先適用檔案法規定處理之。

惟觀諸政資法第18條第1項各款限制公開之規定，與檔案法第18條規定相類似，出於相同之立法精神，係更為具體、縝密規定之較新立法例，且其內容均與檔案法第18條第7款規定之公共利益或第三人正當權益之維護有關，並多設計例外得提供之規定，顯然更符合政府資訊公開目的達成；

復參照檔案法第1條第2項：「本法未規定者，適用其他法令規定」之意旨，可導出人民申請公開之資訊，如具檔案性質者，政府機關除得適用檔案法第18條規定外，亦得適用性質相同之政資法第18條第1項各款規定據以拒絕提供。

從而，就人民申請提供具有「檔案」性質之政府資訊事件，政府機關自得審查檢視有無檔案法第18條各款、政資法第18條第1項各款情形，如審查結果並無上開規定所列限制公開或不予提供之政府資訊，即應准依人民之申請提供；

倘政府資訊中含有限制公開或不予提供之事項，若可將該部分予以遮蔽，施以防免揭露處置，已足以達到保密效果者，依檔案法施行細則第17條第2項規定與政資法第18條第2項「資訊分離原則」之意旨，即應就該其他部分公開或提供人民閱覽、抄錄或複製。

(三)次以，政資法第18條第1項第3款規定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，應予限制公開或不予提供，旨在保護政府機關作成決定前之內部意見溝通或其他思辯過程，使參與人員能暢所欲言、無所瞻顧，以促進政府機關決策周密及妥適執行公共任務；

且該款但書復規定「對公益有必要者，得公開或提供之」，因此，行政機關就人民申請公開之資訊，是否屬該款規定政府機關作成決定前之思辯過程文件，其公開是否於公益有必要，乃至於公開之方法，應依具體個案為事實認定，並斟酌具體情形，衡量「公開資訊所欲達成之公益」與「排除公開所欲維護之公益」間之孰輕孰重，為合義務裁量之決定。

而，各機關作成考績核定前，內部主管人員評擬之成績考核表及考績委員會之會議紀錄，因屬機關作成考績核定前，內部單位之準備作業及思辯過程文件，依上述政資法第1項第3款規定，原則上應豁免公開；

至於考績法第20條規定：「辦理考績人員，對考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，違者按情節輕重予以懲處。」

係為確保考績過程公平、公正，而課予「辦理考績人員」對考績評擬、初核、覆核及核定等「考績過程」應嚴守秘密之作為義務，自不得援引該規定而謂考績主管人員評擬之成績考核表與考績委員會會議紀錄等文件，即屬政資法第18條第1項第1款所稱「法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開」之資訊；

或檔案法第18條第6款所稱「依法令有保密義務」之檔案，而禁止公開。

此外，檔案法第18條第5款規定「有關人事及薪資資料者」，得拒絕提供閱覽、複製，旨在保護該人事檔案當事人之個人資料隱私權；

復參諸個人資料保護法第10條本文明定：「公務機關或非公務機關應依當事人之請求，就其蒐集之個人資料，答覆查詢、提供閱覽或製給複製本。」

是以，檔案法第18條第5款之規定，於申請人請求機關提供閱覽、複製之人事、薪資檔案，係屬於其本人之個人資料者，應採目的性限縮解釋，除非另有該條其他各款或政資法第18條第1項各款規定限制公開之情形，機關不得援引檔案法第18條第5款規定，拒絕當事人閱覽、複製其本人之人事、薪資資料檔案。

(四)經查，被上訴人對於該校契僱人員之平時考核，依考核作業要點第3點第2款規定，係由直屬單位主管具體記載契僱人員工作、操行、學識、才能之優劣事實，於每年6月就考核表各項目辦理考核，其考核結果並由各單位密送人事室彙整陳請校長核定後，作為年終考核之依據。

而系爭平時考核表記載內容，包括考核評分欄、優劣事蹟欄及主管綜評建議欄等欄位，上訴人請求閱覽、複製之系爭資料為考核評分欄與優劣事蹟欄之資料，其中考核評分欄，係記載上訴人之直屬單位主管就該考核表所列載「工作知能及公文績效」、「創新研究及簡化流程」、「品德操守」、「年度工作計畫」、「服務態度」、「語文能力及貢獻度」之考核項目及考核內容，對於上訴人於104年上半年度考核期間之工作表現，辦理考核評定之分數；

優劣事蹟欄則係記載上訴人於上述考核期間之重大具體優劣事蹟之事實等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實，核與卷內證據相符，自得採為本件裁判之基礎。

則依上開規定及說明，原判決以系爭平時考核表為被上訴人作成上訴人104年度年終考核之參考依據，該平時考核表之考核評分欄內容，係上訴人之直屬單位主管依考核作業要點第3點第2款規定，根據104年上半年度上訴人「工作、操行、學識、才能」之「優劣事實」所為之成績考核，屬被上訴人作成上訴人104年年終考核決定前之內部準備作業，且非屬對公益有必要公開或提供之資料，應予限制公開，而駁回上訴人此部分請求，即無不合。

上訴人意旨主張系爭考核評分欄內容，非反映考核者之思辯者過程，且衡以其請求閱覽所得維護之公益，亦應予公開云云，指摘此部分原判決有適用法則不當及理由不備之違法，並無可採。

惟關於系爭平時考核表之優劣事蹟欄部分，其內容乃記載上述考核期間上訴人「工作、操行、學識、才能」等考核項目之「重大具體優劣事蹟」，係屬關於評定上訴人年終考核成績之「基礎事實」，並非被上訴人作成年終考核決定前之思辯過程文件，且可與系爭平時考核表內屬於年終考核決定作成前之準備作業文件之考核評分欄、主管綜評建議欄予以分開或遮蔽，依上開政資法第18條第2項「資訊分離原則」，即應予公開之。

原判決以優劣事蹟欄記載之事實，非當然等同於年終考核之基礎事實資料，且與考核評分欄、主管綜評建議欄之內容，均為被上訴人之內部單位為辦理年終考核之準備作業，有其整體性難予切割，無從將部分提供予上訴人；

復以系爭平時考核表屬檔案法第18條第5款規定之人事資料，暨援引考績法第20條課予辦理考績人員對考績過程應嚴守祕密之義務，謂系爭平時考核表屬依法律應保密之事項，即符合檔案法第18條第5款、第6款及政資法第18條第1項第1款、第3款規定，據以駁回上訴人此部分之訴，即有法律涵攝事實錯誤及適用法規不當之違法，上訴意旨執以指摘此部分原判決違法，即堪採取。

(五)綜上所述，上訴人就原處分否准閱覽、複製系爭資料（即系爭平時考核表之考核評分欄、優劣事蹟欄資料），提起行政訴訟，原判決關於駁回上訴人請求閱覽、複製考核評分欄資料之訴，核無違誤，上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

另原判決關於駁回上訴人請求閱覽、複製優劣事蹟欄資料之訴，既有如上所述與判決結論有影響之違法，上訴意旨指摘於此，求予廢棄此部分原判決，即有理由；

且依原審確認之事實，本院已可自為判決，爰將此部分原判決廢棄，並撤銷原處分關於否准上訴人閱覽、複製優劣事蹟欄資料及該訴願決定部分，判命被上訴人應作成准予上訴人閱覽、複製優劣事蹟欄資料之行政處分。

六、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 7 月 12 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蘇 嫊 娟
法官 林 欣 蓉
法官 高 愈 杰
法官 蕭 惠 芳

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 7 月 12 日
書記官 廖 鴻 勳