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最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第349號
上 訴 人 法務部矯正署宜蘭監獄
代 表 人 黃建裕
訴訟代理人 許智勝 律師
被 上訴 人 劉育華
訴訟代理人 蔡坤廷 律師
上列當事人間政府資訊公開法事件，上訴人對於中華民國107年2月6日臺北高等行政法院106年度訴字第812號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決關於撤銷訴願決定及原處分否准提供原判決附表所示資訊，並命上訴人作成准予（複製）提供被上訴人前開資訊之行政處分暨該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國105年9月26日向上訴人提出主旨為「申請提供伍項報告影本」之申請（報告）單，申請複製上訴人於其「105年8月23日告知以保管金支付影印卷宗資訊款」、「105年9月19日請監督維修服務」、「105年9月12日以保管金支付閱覽資訊款」、「105年9月12日以保管金支付影印報告款」、「105年9月22日請監督信函處置」之申請（報告）單〔下稱系爭5項申請（報告）〕上批示之理由與決定（下稱系爭資訊），經上訴人以列管編號1050901申請政府資訊結果通知書，回復被上訴人所請內容全部提供。
嗣被上訴人以其領取上訴人提供之報告影本未含批示理由及決定，與上訴人通知「全部提供」未合而為爭議，上訴人乃以105年11月24日宜監戒字第10508005260號書函（下稱原處分）通知被上訴人，批示理由及決定部分，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定不予提供。
被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，聲明求為判決：「一、訴願決定與原處分關於否准後開第2項部分均撤銷。
二、請求判命上訴人應准予被上訴人105年9月26日所提報告之申請，主旨『申請提供伍項報告影本』，應提供該項申請的伍項報告批示理由與決定。」
經原審法院判決：「訴願決定及原處分關於否准提供被上訴人後開第二項資訊部分均撤銷。
上訴人就被上訴人105年9月26日之申請案，應作成准予（複製）提供上訴人如附表所示資訊〔按即提供系爭5項申請（報告）單上批示決定〕之行政處分。
被上訴人其餘之訴駁回〔按即駁回關於提供系爭5項申請（報告）單上批示理由部分〕。」
上訴人就原判決不利於其部分不服，提起上訴，並聲明：「原判決不利於上訴人部分廢棄。
上開廢棄部分，被上訴人在原審之訴駁回。」
被上訴人則未對原判決不利部分提起上訴。
二、被上訴人起訴主張、上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。
三、原判決將訴願決定及原處分關於否准如原判決附表所示資訊部分均撤銷，並命上訴人應作成准予（複製）提供被上訴人前開資訊之行政處分，係以：上訴人就被上訴人所提系爭5項申請（報告）係以科室會辦之方式討論意見，作成決定，系爭資訊屬上訴人職權範圍內作成而存在於文書之訊息，為政府資訊公開法所稱之政府資訊。
上訴人各科室承辦人員之批示核章及主管層級之核示，屬作成決定前之意見溝通內部單位擬稿準備作業文件。
其中各科室承辦人員批示核章部分，均涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定固得豁免公開，惟主管層級之核示，雖存在於內部文件，但依其記載方式，與各科室承辦人員批示核章部分乃屬可以分離，且上訴人係以口頭方式通知被上訴人系爭5項申請（報告）最後結果，未另行以書面通知被上訴人，就系爭資訊最後之批示決定，無涉決策過程內部意見溝通或思辯過程，公開該部分資訊並有助於人民檢視政府決策之合理性，落實保障人民知的權利，其所欲達成之公益，顯重於不公開所欲維護之公益或私益，依政府資訊公開法第18條第2項規定揭示之分離原則及同法第18條第1項第3款但書規定，該批示決定尚不得豁免公開等語，資為其論據。
四、本院按：㈠政府資訊公開法第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。
但對公益有必要者，得公開或提供之。
（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」
其立法理由並揭示：「資訊公開與限制公開之範圍互為消長，如不公開之範圍過於擴大，勢將失去本法制定之意義；
惟公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私等，爰於本條第1項列舉政府資訊限制公開或提供之範圍，以資明確。」
據此可知，政府資訊公開法雖保障人民「知的權利」，承認人民有向政府機關請求提供政府資訊的一般資訊請求權，但政府資訊之公開尚非絕對至高之價值，遇有更優越之公共利益或私人利益考量時，仍須適度退讓，故具體個案如有政府資訊公開法第18條第1項所定9款豁免公開之事由者，乃應限制公開或不予提供，除非可依該條第2項揭示之「分離原則」予以處理，亦即將可得分離之限制公開或不予提供之資訊部分除去，僅就其餘部分予以公開或提供，或有該條第1項第3、6、7、9款但書所定情形，始予公開或提供。
又政府資訊公開法第18條第1項第3款規定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，除對公益有必要者外，應限制公開或不予提供，乃因政府機關內部單位之擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定並對外表示前，尚非屬確定事項，故不宜公開或提供，以避免行政機關於作成決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於作成決定後，為避免因之前內部討論意見之披露，致不同意見之人遭受攻訐而生困擾，產生寒蟬效應，亦不宜公開或提供。
㈡查上訴人就被上訴人系爭5項申請（報告）係以科室會辦之方式討論意見，作成決定，系爭資訊即上訴人各科室承辦人員之批示核章及主管層級之核示，均記載於前開申請（報告）單內，屬上訴人於職權範圍內作成而存在於文書之訊息，為政府資訊公開法第3條所稱之政府資訊，並屬同法第18條第1項第3款所定「作成決定前，內部單位之擬稿或準備作業」文件，業經原審查閱上訴人提出之被上訴人所具系爭5項申請（報告）單（置放卷外）核認明確，並無違誤。
是依前揭規定與說明，系爭資訊除非可依「分離原則」予以處理，或有同條款但書所定「對公益有必要」之情形，始予公開，否則乃應限制公開或不予提供。
原判決以系爭資訊中關於主管層級之核示（亦即原判決附表所稱之批示決定）部分，可依「分離原則」予以處理，且符合政府資訊公開法第18條第1項第3款但書要件，而認上訴人應予提供，固非無據。
惟依卷附系爭5項申請（報告）單所示，其內依序有上訴人所屬場舍主管、科員、管教小組、專員、科長及秘書之批示與核章，其中秘書之批示均為「依照分層負責辦理」，科長部分或僅蓋印，或批示「擬：一、……二、陳核」。
據此，原判決所稱「主管層級之核示」及其附表所指應予公開之「批示決定」，究係何指，尚難認屬明確，且此批示決定應到何主管層級，何者之批示始係最後決定，亦未經原審依職權調查認定，原判決即逕命上訴人應作成准予（複製）提供被上訴人如其附表所示資訊，即系爭5項申請（報告）單上「批示決定」之行政處分，於法已有未合。
又系爭資訊乃上訴人作成決定前之內部單位擬稿準備作業文件，無論係各科室承辦人員或主管層級之決行者於其上所擬意見與核示，均屬內部意見之溝通，在未正式作成意思決定對外表示之前，尚非屬確定事項，本不宜公開或提供，於作成決定並對外表示後，即應以上訴人對外表示之決定與理由為據，亦不宜將此內部意見公開，以免不同意見之人成為遭受攻訐之對象而生困擾，致生寒蟬效應，而失政府資訊公開法第18條第3項之立法原意，且此溝通過程中其等彼此間之意見復有互相參採之情，乃屬整體而不可分割之內部意見溝通及思辯資訊，無從割裂而予分離。
原判決以系爭資訊中關於「主管層級之核示」，與各科室承辦人員核章部分可以分離，且無涉決策過程內部意見溝通或思辯過程，而依「分離原則」予以處理，容有所誤。
㈢再依原判決認定之事實，被上訴人之系爭5項申請（報告），其內容或涉被上訴人告知上訴人同意以保管金支付影印卷宗資訊款、閱覽資訊款、影印報告款，或涉被上訴人對合作社代送收音機維修廠商服務品質之意見，或涉被上訴人請求上訴人監督信函處置（如對被上訴人寄送回家之信函內容記載認為有不實，應刪除不實部分登載信函刪除紀錄簿後方予寄出等），均屬被上訴人個人權益問題，且上訴人就系爭5項申請（報告）之處理結果已由場舍主管口頭告知被上訴人。
是系爭5項申請（報告）既均屬被上訴人個人權益事項，上訴人復已正式作成決定並將其決定由場舍主管口頭告知被上訴人，雖未以書面為之，然此不影響上訴人作成之意思決定已對外表示並發生效力之認定，被上訴人如有不服，當可依法救濟，且對於上訴人所為決定具有行政處分性質者，被上訴人亦可依行政程序法第95條第2項規定要求上訴人作成書面，於被上訴人救濟權利之行使並無妨礙，要無被上訴人所稱如不提供系爭資訊將使其無法提起訴願並符合訴願法定程序而妨礙其救濟權利行使之情事，則本件自難認有政府資訊公開法第18條第1項第3款但書規定「對公益有必要」之情形，揆諸首揭規定與說明，系爭資訊依同條款本文規定乃應限制公開或不予提供，上訴人據以否准被上訴人所請，於法並無違誤。
原判決未就前開情事具體審認，泛以公開資訊本身即具有公益性為由，而謂提供系爭資訊最後批示決定部分，有助於人民檢視政府決策之合理性，並落實保障人民知的權利，其所欲達成之公益，顯重於不公開該部分資訊所欲維護之公益或私益，而認此部分資訊的公開對於公益有其必要性，符合政府資訊公開法第18條第1項第3款但書要件，上訴人應予提供，亦有所誤。
㈣原判決既有前述之違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。
又因本件事實已臻明確，且相關爭議業據兩造於原審為攻擊防禦，爰由本院本於原判決確定之事實，將原判決關於撤銷訴願決定及原處分否准提供原判決附表所示資訊，並命上訴人作成准予（複製）提供被上訴人前開資訊之行政處分部分均廢棄，廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 17 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 高 愈 杰
法官 胡 方 新
法官 張 國 勳
法官 程 怡 怡
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 7 月 17 日
書記官 徐 子 嵐
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