最高行政法院行政-TPAA,108,判,403,20190816,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第403號
上 訴 人 新北市政府環境保護局

代 表 人 劉和然
訴訟代理人 蔡正廷律師
張克豪律師
林宗憲律師
被 上訴 人 連世賢

上列當事人間電信法事件，上訴人對於中華民國107年9月27日臺
北高等行政法院107年度訴字第56號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣上訴人稽查人員於民國106年9月25日15時41分許，在新北市○○區○○街00巷00號（下稱系爭地址）前巡查，發現載有被上訴人電話號碼之售屋廣告傳單（下稱系爭廣告），以插縫方式設置於上開地址之門牌下方，經稽查人員當場拍照存證，並於106年9月26日撥打系爭廣告上所載電話號碼（下稱系爭電話號碼）查證，確認係被上訴人作為聯絡售屋事宜使用，上訴人爰依電信法第8條第3項規定，以106年11月3日新北環衛直字第1062135652號處分書（下稱原處分），停止系爭電話號碼電信服務6個月（自106年11月15日起至107年5月14日止）。
被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）為「確認原處分違法」之判決。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、本件被上訴人主張：被上訴人並未到過舉發地點違規張貼小廣告，被上訴人係將售屋廣告投遞於信箱，而信箱屬新式上開彈簧片，由稽查照片可看出因投遞信箱所產生的折痕，且上訴人依取締經驗可知，系爭廣告上有載明經紀業名稱，明顯與張貼廣告會刻意隱匿資訊避免受罰之形式不同，故可證系爭廣告係由他處轉移過來插在系爭地址門牌上。
又被上訴人提出系爭電話號碼之受話通聯紀錄，可證上訴人稱106年9月25日當日下午有來電與被上訴人確認違反電信法之通話紀錄內容等重要依據，實屬不存在，上訴人刻意偽造相關證據侵害被上訴人之權益，並對被上訴人已使用20年之系爭電話號碼裁處停話6個月，實有違誤等情。
為此，求為判決：確認原處分違法。
三、上訴人則以：本案係上訴人稽查人員現場查獲系爭地址遭擅自張貼（插縫）有礙景觀之系爭廣告，且系爭廣告上有登載用於售屋用途之電話號碼，其違法態樣已符合電信法第8條第3項要件。
又違規廣告物函請停話案件清單中之電話查證紀錄，載明上訴人確於106年9月26日下午依系爭廣告所載系爭電話號碼查證，並有中華電信股份有限公司提供之通話明細報表可稽，是以，被上訴人泛稱上訴人刻意偽造提供不實證詞云云，顯與事實不符。
是被上訴人違反電信法事件，違規事證明確，上訴人依電信法第8條第3項規定及新北市政府環境保護局處理民眾違反電信法案件裁罰基準，處以停止廣告物上電話號碼之電信服務，並無違法或不當等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依電信法第8條第3項立法理由，可知制定目的係為遏止違法張貼廣告物之污染環境行為，故處分之要件，自須以受處分人有該規定所示之污染環境行為始得為之。
新北市政府104年5月21日公告雖依廢棄物清理法第27條第11款之授權而公告，惟參司法院釋字第734號解釋理由書意旨，廢棄物清理法第27條第11款係授權主管機關就指定清除區域內禁止之該法第27條所列舉10款行為外，另為補充其他污染環境行為之公告，則主管機關據此發布公告禁止之行為，自須達到與前10款所定行為類型污染環境相當之程度。
㈡被上訴人雖不否認系爭廣告為其為銷售房屋所製作，並以投遞信箱之方式發送，惟否認有於系爭地址將系爭廣告張貼或夾附於門牌之行為，依被上訴人所提出之稽查照片，系爭廣告並非以張貼固定之方式設置，而係夾於信箱投遞口之門牌下方，稽查現場並僅有單一之廣告傳單，雖其符合新北市政府104年5月21日新北府環衛字第1040860450號公告（下稱新北市政府104年5月21日公告）之污染環境行為類型，然其是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，可認屬污染環境行為，已非無疑；
且依上訴人稽查人員李叔嬰之證述，其拍照時現場並沒有人等語以觀，已乏積極事證可認系爭廣告係由被上訴人夾附於該處門牌下方，證人李叔嬰雖證稱已撥打系爭廣告上之電話，查證確為被上訴人作為聯絡售屋所用，然此亦僅能證明電話號碼之使用人為被上訴人，仍難逕認系爭廣告為被上訴人所夾附設置，況依常情，廣告物之發送或投遞，未必均有污染環境之行為，而廣告物脫離發送者之支配後，亦有可能經由收受者或第三人之行為或處置而污染環境，是上訴人縱認系爭廣告之設置情狀已構成污染環境之程度，亦有究明係何人擅自設置之義務，上訴人僅以被上訴人為系爭廣告所載電話之使用人，即逕予推認其有本件擅自設置廣告物之污染環境行為，而未斟酌廣告物流通之實際情況，難認已對被上訴人有利事項一律注意；
亦有未依經驗法則判斷事實之違法，雖被上訴人主張本件係上訴人稽查人員刻意偽造相關證據，欠缺實據而非可信，然其主張上訴人認定事實違反經驗法則，洵屬可採，是原處分認事用法核有違誤。
本件既難確認被上訴人為污染環境之行為人，則上訴人認定被上訴人有電信法第8條第3項之擅自設置、張貼或噴漆有礙景觀之廣告物行為，即有違誤，原處分本應撤銷，然原處分通知電信事業停止系爭電話號碼電信服務6個月之執行，因已於107年5月14日執行完畢而無回復原狀之可能，則被上訴人將原提起之撤銷訴訟，轉換聲明訴請確認原處分違法，為有理由，應予准許等情，據以判決確認原處分違法。
五、上訴理由略謂：㈠我國常見不法行為人於各家戶之郵箱、門牌縫或騎樓間等場所張貼廣告文宣，妨礙市容觀瞻，且因其多係隨意張貼，常有掉落地面、街道、下水道等情，嚴重影響環境清潔，造成污染情事，故將廣告文宣隨意張貼設置於各家戶之郵箱、門牌縫或騎樓間等場所，已形同隨意棄置廣告文宣之程度。
且新北市政府104年5月21日公告業將此公告為污染環境行為之事項，可知其與廢棄物清理法第27條第1款、第10款所定行為類型污染環境之程度相當，原判決認定系爭廣告張貼或夾附於門牌之行為是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，而可認屬污染環境行為云云，顯有認定事實違誤、判決不適用法則及適用法則不當之情事。
㈡依本院89年度判字第2734號判決及行政院環境保護署95年6月6日環署廢字第0950039792A號函意旨可知，如電信主管機關查證該違規廣告物上之電話號碼確有作為廣告宣傳之用，即可逕行通知電信事業者辦理停止該電話號碼之電信服務，而不論該電信號碼登記使用人是否為違規行為人。
原判決既已認定系爭廣告以插縫方式設置於系爭地址之門牌下方，且上訴人稽查人員除拍照存證外，亦有撥打系爭電話號碼，確認屬被上訴人作為聯絡售屋事宜使用，參酌上揭判決意旨，系爭廣告已達污染環境且屬有礙景觀之廣告物，原處分洵屬有據。
原判決謂原處分未能證明系爭廣告係由被上訴人所夾附設置等情，顯有判決不適用法令及適用法令不當之違誤等語。
六、本院查：
（一）按依電信法第8條第3項規定：「擅自設置、張貼或噴漆有礙景觀之廣告物，並於廣告物上登載自己或他人之電話號
碼或其他電信服務識別符號、號碼，作為廣告宣傳者，廣
告物主管機關得通知電信事業者，停止提供該廣告物登載
之電信服務。」之文義，及其立法理由：「違法者隨意四
處張貼廣告物，嚴重破壞市容景觀，影響環境衛生、生活
品質甚鉅，且違法者一犯再犯，防不勝防。為杜絕此一歪
風，爰增訂第3項，明定電信事業得依廣告物主管機關之
通知，停止提供該廣告物登載之電信服務。」意旨，可知
該條項規定，以載有電話號碼之廣告物，於違規設置、張
貼或噴漆，存在有礙景觀之污染環境行為時，因廣告物之
違規存在，已嚴重破壞市容景觀，影響環境衛生及生活品
質甚鉅時，始賦予廣告物主管機關於必要時，依該規定通
知電信事業停止提供該廣告物登載電話號碼之電信服務，
作為遏止違規廣告之手段。此外，廣告物本質上並不當然
構成環境污染。因此，倘不能證明處分相對人係違規廣告
之設置者時，廣告物主管機關遽以通知電信事業停止提供
廣告物所登載電話號碼之電信服務，即難謂適法。
（二）次按「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：……十、張貼或噴漆廣告污染定著物。十一、其他經主管機關公告之污
染環境行為。」
為廢棄物清理法第27條所規定。
依此，廢棄物清理法之主管機關，固得經法定程序公告污染環境行
為之類型；
惟依司法院釋字第734號解釋：「不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物
清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染行為，概予禁止並處罰，已逾越母
法授權之範圍，與法律保留原則尚有未符。」意旨，主管
機關公告廣告物之設置為污染環境行為，是否逾越母法授
權之範圍，須衡量廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，
及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度。
查新北市政府104年5月21日公告，係依廢棄物清理法第27條第11款規定所為，其公告事項：「一、於指定清除地區內將廣告物懸掛、黏貼、釘定、夾附
或放置於戶外地面、道路、人行道、騎樓、樹木、圍籬（
牆）、欄杆、門牌、水電瓦斯計量設施、對講機、消防器
材、信箱外框、門框、門縫、門把、門首、停滯之交通工
具、公共設施者，為污染環境行為。……」所公告污染環
境之行為類型，就個案可能因廣告物所在地點與位置，影
響其是否有礙環境衛生與國民健康之判斷；此外，該公告
之行為類型與廢棄物清理法第27條第1款：「隨地吐痰、檳榔汁、檳榔渣，拋棄紙屑、煙蒂、口香糖、瓜果或其皮
、核、汁、渣或其他一般廢棄物」規定之行為類型，對環
境形成污染之程度，亦不盡相同。依此，上訴人以被上訴
人將載被上訴人作為聯絡售屋事宜使用系爭電話號碼之系
爭廣告，採插縫方式設置於系爭地址，是否得據新北市政
府104年5月21日公告，認屬污染環境行為，並依電信法第8條第3項規定，停止系爭電話號碼電信服務6個月之處分，是否適法時，應就系爭廣告之設置，是否有礙環境衛生
與國民健康，及與張貼或噴漆廣告污染定著物，對環境形
成污染之程度是否相同或相近，予以審酌。
（三）原審以系爭廣告並無積極之事證，可證明係由被上訴人所夾附設置，認原處分以被上訴人有電信法第8條第3項之擅自設置、張貼或噴漆有礙景觀之廣告物行為，有認事用法
之違法，揆諸前開規定及說明，尚無違誤。基此，原判決
以原處分通知電信事業停止系爭電話號碼電信服務6個月
之執行，因已於107年5月14日執行完畢而無回復之可能，認被上訴人聲明訴請確認原處分違法，為有理由，即無不
合。上訴意旨，無非就原判決已指駁之理由，或屬原審依
其職權所為之證據取捨事項，執其歧異之法律見解加以爭
執。從而，上訴人以原判決有認定事實違誤及不適用法規
或適用法令之違背法令情事，求予廢棄，尚難認為有理由
，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 16 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 帥 嘉 寶
法官 陳 秀 媖
法官 蘇 嫊 娟
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 8 月 20 日
書記官 張 鈺 帛