最高行政法院行政-TPAA,108,判,426,20190827,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第426號
上 訴 人 汪林祥
汪光祥
汪亦祥
共 同
訴訟代理人 傅祖聲 律師
呂曼蓉 律師
被 上訴 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲

上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國107年6月28日
臺北高等行政法院106年度訴字第1750號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣坐落臺北市北投區洲○段○○○○○段○○○段000○0○000○0○號土地（下稱系爭土地）原為上訴人所有。
系爭土地前經被上訴人民國59年7月4日府工二字第29248號公告劃為「陽明山管理局轄區主要計畫案」（下稱59年計畫案）農業區。
嗣被上訴人依據行政院核定之「臺北地區防洪計畫」，以78年4月24日府工養字第324727號公告「○○、○○堤防新建工程堤線位置圖」（下稱78年堤線圖），將系爭土地劃定於該堤線與基隆河對岸堤線之間；
並依行為時都市計畫法第21條公告80年11月2日府工二字第80072350號「擬變更○○區○○、○○部分農業區等堤防用地及行水區並新設堤防用地及行水區案」（下稱80年公告），將農業區設施堤防用地劃定為堤防用地，其餘非設施堤防土地（含系爭土地）由農業區劃定為行水區。
嗣水利法於103年1月29日公布增修第78條之2，第1項授權經濟部訂定河川管理辦法劃定河川區及核定公告，被上訴人循78年堤線圖○○堤防堤線位置，依河川管理辦法第7條、第6條第1款第2目但書於103年9月30日府工水字第10362621201號公告（下稱103年公告）將系爭土地劃入「淡水河水系基隆河（臺北市轄管段）（左岸自淡水河匯流口至大坑溪匯流口，右岸自磺港溪匯流口至內溝溪匯流口）河川區域」。
嗣被上訴人為辦理「北投○○堤防外灘地整建工程」，報經內政部以105年11月16日台內地字第1051309599號函准予徵收包括系爭土地在內之11筆土地，被上訴人乃以105年11月16日府地用字第10501373900號公告（下稱系爭徵收補償公告）徵收補償，系爭土地之補償價格為每平方公尺新臺幣（下同）60,773元，上訴人得領取系爭土地之徵收補償費計172,777,579元。
上訴人不服徵收補償金額，於法定期間內提出異議，經被上訴人以105年12月28日府地用字第10533276400號函維持原徵收補償價額，上訴人仍表不服，提起復議，經臺北市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）106年4月19日第67次會議維持原評議結果，被上訴人乃以106年6月5日府地用字第10631436300號函（下稱原處分）通知上訴人「維持原評議結果」。
上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：系爭土地於59年計畫案劃為農業區，原屬可供農業使用之土地。
而依河川區域劃定及變更審查要點第11點第2款規定，河川區域之劃定乃係以堤線、堤防預定線及尋常洪水位行水區，三者中擇較寬者劃定，則系爭土地既位於堤線及堤防預定線之間，因堤線位置而遭劃定為河川區域，堤線必然為三者中最寬者，尋常洪水位行水區域為最窄者，系爭土地顯非位於尋常洪水位範圍，自非屬因地勢自然形成之河流，80年遭公告編訂為行水區，係為了保障居民安全，以汛期可以疏通洪水為目的，依都市計畫以人為設置劃分之行水區，為公共設施用地，此有行政法院80年10月份庭長評事聯席會議決議（下稱本院80年10月份決議）可參。
依司法院釋字第326號解釋意旨，系爭土地乃因都市計畫之設置始成為河道之公共設施用地，應依土地徵收條例第30條第1項後段、第49條第1項前段等規定，以毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價，被上訴人未依此規定核定補償地價，顯有違法。
且被上訴人自承，系爭土地係以「200年重現期計畫之洪水位及堤頂標高」為標準，考量計畫之流量及洪水位，擴大基隆河通洪斷面及順導水流，而將原本不會淹水之土地，為了提高防洪標準而將之劃入行水區範圍；
依據被上訴人所屬工務局水利工程處101年9月河川區域線委託劃設工作（第2標）淡水河水系基隆河河川區域劃定（大坑溪支流至匯流口）水理分析報告（下稱101年9月水理分析報告），系爭土地07A-1斷面之右岸高程為6.12公尺，遠高於被上訴人所稱2年洪水位之高度4.5公尺，被上訴人曲解基隆河07A-1斷面，稱系爭土地位於2年尋常洪水位線及河川區域線之間，而謂系爭土地為2年尋常洪水位所及之地，與事實不符。
是以，依土地徵收補償市價查估辦法（下稱市價查估辦法）第22條第1項、區段徵收作業補充規定第7點、平均地權條例施行細則第70條、地價調查估計規則第21條等規定，系爭土地之地價區段毗鄰○○○○○○○○，與系爭土地毗鄰之非公共設施用地為臺北市○○區○○○段○○○○○○段○000○000○號土地，104年辦理區段徵收時評定之地價為每平方公尺164,000元，原處分評定系爭土地市價卻僅為每平方公尺60,773元，與毗鄰之非公共設施保留地平均市價相較，每平方公尺差額達103,227元，系爭土地徵收面積為2,843平方公尺，上訴人應有部分為3分之1，故被上訴人應補發徵收補償費差額97,824,787元予上訴人等語。
為此，求為判決：訴願決定及原處分未核准發給上訴人57,592,545元以上部分均撤銷，被上訴人並應再作成補發上訴人97,824,787元補償費之行政處分。
三、被上訴人則以：系爭土地前經被上訴人劃為59年計畫案農業區，因被上訴人公告78年堤線圖劃定○○堤防堤線位置及河川區域管制範圍，系爭土地位於78年堤線圖堤線外，為行水區，且非屬興建○○堤防所需用地，依司法院釋字第326號解釋意旨，乃屬依都市計畫法第32條劃定之使用區或特定專用區，非公共設施用地，被上訴人乃以80年公告將系爭土地由農業區劃為行水區。
又78年堤線圖係依200年洪水重現期保護標準，經水理演算報經濟部核定公告。
是以，○○堤防堤線與基隆河對岸堤線間區域，於78年堤線圖公告後即已限制使用，乃水利法施行細則規定水流可能行經之行水區（按水利法施行細則第142條乃舊法）。
系爭土地位於現有○○防潮堤（下稱現有防潮堤）與78年堤線圖之間，為凸岸地形，颱洪來襲河川水流易造成對岸沖刷及該段泥沙沉積，考量計畫之流量及洪水位，為擴大基隆河通洪斷面，減少河道彎道角度，順導水流，乃施設○○堤防，該堤防施設完成後，系爭土地將位於堤線外，為河川洪水位高漲時之行水區域。
且系爭土地於64年興建現有防潮堤前，即位於2年洪水位發生時洪水淹沒地區，於防潮堤興建前或○○堤防興建前，均可能遭受洪水淹沒，故屬因地勢自然形成之河流，並非規劃所設置之河道。
系爭土地既非公共設施保留地，被上訴人自應就其本身市價為查估以徵收補償，而非以毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依司法院釋字第326號解釋意旨，土地經徵收時，如因屬水利法公告而受管制之區域，不論名之為「河道」「行水區」或「河川區域」，既係因自然河流經過，地利受有影響區域，本質上即與因都市計畫規劃，為設置人工設施供公眾使用之公共設施保留地有異，無從援用土地徵收條例第30條第1項後段，以毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價，而應依其土地本身之市價予以補償。
至於本院80年10月份決議意旨則與後作成之司法院釋字第326號解釋意旨有異。
㈡系爭土地前經被上訴人公告劃為59年計畫案農業區，嗣依據「臺北地區防洪計畫」，劃定78年堤線圖，80年公告劃定為行水區，且該計畫案及公告均載明係依據都市計畫法為之。
其後，水利法於103年1月29日公布增修第78條之2，第1項授權經濟部訂定河川管理辦法劃定河川區及核定公告，被上訴人乃循78年堤線圖○○堤防堤線位置，依河川管理辦法第7條、第6條第1款第2目但書，以103年公告將系爭土地劃入河川區域。
是以，系爭土地於徵收時屬於水利法第78條、第78條之1所規範之河川區域，依第78條規定不得為妨礙河川防護之行為，依第79條規定改變河川區域原有形態之使用行為均應經許可，可認系爭土地屬於因基隆河經過，地利受有影響區域，非屬為促進都市生活而規劃設置人工公共設施所在，與都市計畫法第42條第1項第1款所示之「河道」此等公共設施保留地之概念有異。
是以，系爭土地既未經都市計畫公告為公共設施保留地，復可認定為河流經過而地利受有影響區域，自不得依土地徵收條例第30條第1項後段，以毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價，而應依其土地本身之市價予以補償。
㈢上訴人主張系爭土地雖經103年公告為河川區域，但非屬水利法尋常洪水位行水區內，依司法院釋字第326號解釋，即非屬因地理形勢自然形成之河流，及因之而依水利法公告之原有行水區土地，其徵收補償價格即應依土地徵收條例第30條第1項後段計算云云。
惟則，何謂公共設施保留地，應視都市計畫實際規劃及公告而言，並非不屬於水利法核定公告之尋常洪水位行水區者，即屬都市計畫區內之公共設施保留地。
系爭土地經80年公告為都市計畫使用區劃分之行水區，而非如鄰近土地設置為堤防用地而為公共設施用地，因此，系爭土地受有都市計畫行水區程度之使用管制，但並未被預設為公共設施用地，所受使用限制強度也與公共設施保留地不同，不因實施徵收，而逕轉換為都市計畫中所謂之公共設施保留地。
從而，系爭土地雖未經水利法第83條公告為尋常洪水位行水區，但也非都市計畫中之公共設施保留地，被上訴人認其不適用土地徵收條例第30條第1項後段估算補償價格，於法無違，亦與司法院釋字第326號解釋意旨無悖。
上訴人主張被上訴人就系爭土地補償價格之核定，有違上開解釋，並無可採。
又本件乃關於系爭土地徵收補償價格之爭議，至於上訴人對系爭土地是否應於80年公告都市計畫時設置為公共設施保留地；
以及是否應與59年計畫案同列為農業區，而於80年公告作為堤防用地之公共設施保留地土地相同，列入被上訴人「擬定臺北市○○○○○○○○（區段徵收範圍）細部計畫案」辦理區段徵收之爭議，則屬上開都市計畫公告及徵收處分所確定，上訴人於本案中爭執，無從審究。
㈣系爭土地使用分區填載河川區，非屬公共設施保留地，都市計畫變更前使用分區為農業區，被上訴人據此資料，以系爭土地變更劃定前為農業區，乃將與系爭土地同為農業區之○○段及新北市○○區○○段（下稱○○段）土地，劃屬同一P001-00地價區段，選取比準地，決定系爭徵收宗地市價為每平方公尺60,000元，有關系爭地價區段之劃設、比準地選取及查估地價、蒐集買賣實例、估計宗地徵收補償市價等過程，業經提地評會104年12月16日第60次會議評定在案。
因系爭土地未及於105年6月前完成公告徵收程序，乃依土地徵收條例施行細則第30條第1項及市價查估辦法第30條等規定，以土地市價變動幅度-0.21％調整系爭徵收土地補償市價為每平方公尺60,773元，上訴人提起復議，復經地評會106年4月19日第67次會議維持原評議結果，地評會評定系爭土地徵收補償市價，無基於錯誤之事實、遵守一般有效之價值判斷原則、且無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其判斷應予尊重。
上訴人雖指謫系爭土地與○○段及○○段農業區劃為同一地價區段應有違誤，市價估計有誤云云，仍無非執著於系爭土地應與毗鄰非公共設施用地即新○○段111至114地號土地，依照被上訴人104年辦理○○○○○○○○區段徵收時評定之市價，作為系爭土地之市價。
然系爭土地並非公共設施保留地，即無以毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價之餘地。
且被上訴人以系爭土地可供為耕作，曾經編訂為都市計畫農業區為據，而將之與地段相連之農業區○○段及○○段（不包含○○○○○○○○區段徵收範圍等非農業區土地）土地，劃屬同一P001-00地價區段，據此選取比準地調查市價再為調整，其判斷因素核屬無誤。
上訴人上開主張，亦難採據等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠司法院釋字第326號解釋並未否定原審認定「都市計畫行水區土地即為河道用地」之見解，僅就「因地勢自然形成之河流，及因之而依水利法公告之原有『行水區』」之土地，始排除認定其為都市計畫河道用地，惟原判決認該號解釋意旨僅指明經水利法公告之行水區即非都市計畫法所稱之「河道」公共設施保留地，但並非不屬於水利法核定公告之尋常洪水位行水區者，即屬都市計畫區內之公共設施保留云云，即有適用法規不當之違法。
㈡司法院釋字第326號解釋僅就「因地勢自然形成之河流，及因之而依水利法公告之原有『行水區』」，始排除認定其為都市計畫河道用地。
原判決遽認本院80年10月份決議與該號解釋意旨有異，而未區分其僅就部分行水區排除認定為河道用地而已，是原判決之上開見解已有違誤。
且系爭土地並非因地勢自然形成之河流，亦經原判決認定係未經水利法公告為尋常洪水位行水區，因此即應依本院80年10月份決議之見解，認定其為河道用地（公共設施用地），並按毗鄰非公共設施用地之市價補償。
迺原判決未及適用該決議，即有不適用法規之違法。
㈢系爭土地在現有防潮堤內，幾十年沒淹水，並非位於基隆河平日水流行經之地，亦非尋常洪水位流經之地，原非河道。
系爭土地被公告為河川區域，僅係因公告堤防線時採取「200年重現期計畫之洪水位及堤頂標高」為標準，且「係考量計畫之流量及洪水位，擴大基隆河通洪斷面及順導水流」，亦即將原本不會淹水之土地，特別為提高防洪標準以人為之方式將其劃入行水區範圍，根本不屬「因地勢自然形成之河流，及因之而依水利法公告之原有『行水區』」，而係因人為劃設成為河道，被上訴人逕予認定非屬河道用地，自屬違反本院80年10月份決議及司法院釋字第326號解釋意旨，原判決不察，認定事實有違論理法則及證據法則，而有適用法規不當之違法。
㈣本件雖係徵收補償地價之爭議，但究其根本，則為系爭土地實為都市計畫設置之河道用地（公共設施用地），卻經違法公告為都市計畫行水區，而被上訴人復未依司法院釋字第326號解釋實質認定其公共設施保留地之性質，進而未能依毗鄰非公共設施保留地市價補償所致，從而原審自有權依司法院釋字第742號解釋意旨，實質認定並核定補償地價。
迺原判決竟認系爭土地80年公告都市計畫時應設置為公共設施保留地或應作為農業區，屬都市計畫公告所確定，而本件是土地徵收補償價格之爭議，故法院只能尊重並以之為判決基礎云云，顯然有判決不適用法規或適用不當之違法。
且被上訴人亦未比照其他前例，採取區段徵收，致使上訴人未與其他相類之土地所有權人同取得申請抵價地之機會，已有違平等原則。
原判決遽為駁回上訴人之訴，於法未洽，應予廢棄等語。
六、本院查：
（一）按「被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。
在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施
保留地之平均市價補償其地價。」
為土地徵收條例第30條第1項所規定。
又都市計畫法第42條第1項第1款規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共
設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、
民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。」準此，都市
計畫地區範圍內依都市計畫法第42條規定設置之公共設施用地，留待將來政府機關取得者，為公共設施保留地，政
府機關以徵收方式取得者，應按毗鄰之非公共設施保留地
之平均市價辦理補償。
（二）惟都市計畫「河川區」屬都市計畫法第32條所稱之使用分區之一種，係將原本即無法供都市發展之土地，依自然環
境、地理形勢、使用現況而劃定；而「河道」則為都市計
畫法第42條所稱之公共設施用地，係因都市發展需新闢人工河道而劃設，二者之劃設原則、目的與依據不同。此外
，水利法所稱河川區域，依該法授權訂定之河川管理辦法
第6條第1款規定，係指河口區及依下列各目之一之土地區域：⑴未訂定河川治理計畫或未依本法第82條劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線者，為本法第83條規定尋常洪水位行水區域並經劃定公告之土地。⑵已訂定河川治理計
畫或劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線，而尚未據以
完成河防建造者，為本法第83條規定尋常洪水位行水區域並經劃定公告之土地。但堤防預定線（即水道治理計畫用
地範圍線）或水道治理計畫線較寬者，以其較寬線劃定並
經公告者。⑶依河川治理計畫完成一定河段範圍之河防建
造物者，為依其河防建造物設施範圍劃定之土地，及因養
護河防工程設施之需要所保留預備使用之土地，並經劃定
公告。⑷未依第一目公告之河段，經河川管理機關依河川
實際水路所及、土地編定使用與權屬或其他相關資料認定
之範圍。
另依93年11月17日修正前水利法施行細則第142條規定，水利法所稱「行水區」，係指已築有堤防者，為
二堤間之土地，在未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區
之土地。準此，水利法所公告之「行水區」或「河川區域
」，均無需透過都市計畫之程序予以劃定，其徵收應依該
法之規定辦理。依此，可知都市計畫法所劃設之「河川區
」與水利法所公告之「行水區」或「河川區域」法令依據
不同，其劃設程序及徵收補償，亦分別有其法令規定。本
院80年10月份決議以：「都市計畫法第42條第1項第1款所稱：『河道』，係屬河川區域土地，指位於河川區域內一
切公私有土地而言。築有堤防者，包括行水區，堤防用地
或維護保留使用地或安全管制地等在內。故行水區應屬該
法第42條第1項第1款所舉之河道用地之一部分，為都市計畫公共設施用地之一種，其徵收補償有平均地權條例第10條規定之適用。」該決議作成後，行政院以本院就都市計
畫劃設為「行水區」之土地，是否屬都市計畫法第42條第1項第1款所定「公共設施用地」之一種，與該院及內政部、臺北市政府已表示之見解有異，聲請司法院解釋，經司
法院大法官於82年10月8日作成釋字第326號解釋，謂：「都市計畫法第42條第1項第1款所稱之河道，係指依都市計畫法第3條就都市重要設施作有計畫之發展，而合理規劃
所設置之河道而言。至於因地勢自然形成之河流，及因之
而依水利法公告之原有『行水區』，雖在都市計畫使用區
之範圍，仍不包括在內。」
未採取本院80年10月份決議所持之見解，本院80年10月份決議與司法院釋字第326號解釋意旨不符部分，行政法院自不應再為判決之依據。依司
法院上開解釋意旨，都市計畫使用區之範圍內，因地勢自
然存在之河流，依都市計畫法第32條劃設為河川區之土地，既非屬都市計畫法第42條第1項第1款所定「公共設施用地」，自無土地徵收條例第30條第1項後段規定之適用。
（三）查系爭土地前經被上訴人公告劃為59年計畫案之農業區；
嗣被上訴人依據「臺北地區防洪計畫」，公告78年堤線圖，系爭土地劃於該堤線與基隆河對岸堤線之間。被上訴人
並依行為時都市計畫法第21條、第27條第1項第4款規定，為80年公告，將部分農業區、工業區土地變更為堤防用地，並變更農業區（包含系爭土地部分）為行水區。其後，
水利法於103年1月29日公布增修第78條之2，第1項授權經濟部訂定河川管理辦法劃定河川區及核定公告，被上訴人
乃循78年堤線圖○○堤防堤線位置，依河川管理辦法第7條、第6條第1款第2目但書，以103年公告將系爭土地劃入「淡水河水系基隆河（臺北市轄管段）（左岸自淡水河匯
流口至大坑溪匯流口，右岸自磺港溪匯流口至內溝溪匯流
口）河川區域」；嗣被上訴人為辦理「北投○○堤防外灘
地整建工程」報經內政部核准徵收包括系爭土地在內之11筆土地等情，為原審依卷附證據所確定之事實。基此事實
，原判決以系爭土地屬於因基隆河經過，地利受有影響區
域，非屬為促進都市生活而規劃設置人工公共設施所在，
與都市計畫法第42條第1項第1款所示之「河道」此等公共設施保留地之概念有異，認系爭土地為徵收補償，無土地
徵收條例第30條第1項後段規定之適用，不得以毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價，而應依其土地本身
之市價予以補償，揆諸前開規定及說明，並無不合。
七、綜上所述，原判決以原處分依地價評議委員會之評定而為系爭土地徵收補償價格之核定，認事用法，均無可議，訴願決定遞予維持，亦無不合；
認上訴人自行按毗鄰非公共設施用地設算系爭土地應徵收補償價格，求為撤銷原處分及訴願決定未滿足其訴求部分，並請求被上訴人應作成核給該未滿足部分之補償金額，為無理由，而駁回上訴人在第一審之請求。
經核，所為認事用法，並無違誤，且已於判決理由論明其認定事實之依據，及得心證之理由，對於上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨，亦詳為說明，並無不適用法規或適用法規不當之違背法令情形。
上訴人執前開理由，以原判決有違背法令情事，求予廢棄，無非再就原判決已指駁之事項，執其歧異之法律見解加以爭執，難認為有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 27 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 帥 嘉 寶
法官 陳 秀 媖
法官 蘇 嫊 娟
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 8 月 28 日
書記官 張 鈺 帛