最高行政法院行政-TPAA,108,判,43,20190129,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第43號
上 訴 人 王桂馨
訴訟代理人 楚曉雯 律師
被 上訴 人 交通部公路總局

代 表 人 陳彥伯
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國107年2月14日臺北高等行政法院106年度訴字第1514號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由

一、被上訴人所屬臺北區監理所（下稱臺北監理所）依據民眾檢舉資料，調查發現訴外人連邦彥利用網路平台，於民國105年3月31日15時43分許以登記上訴人所有之6162-J8號自用小客車（下稱系爭車輛），由臺北市○○○路0段00○0號載客至○○○路10號，收取費用新臺幣（下同）60元，以106年1月17日交公基監字第4202186號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（下稱系爭舉發通知單），舉發上訴人違反行為時（106年1月4日修正公布前，下同）公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。

嗣被上訴人以106年3月30日第42-4202186號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），吊扣上訴人系爭車輛牌照2個月。

上訴人提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，並聲明確認原處分違法。

經臺北高等行政法院（下稱原審）判決駁回，遂提起本件上訴。

並聲明請求廢棄原判決；

撤銷訴願決定及原處分。

二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決之記載。

三、原判決為上訴人敗訴之判決，係以：㈠按行為時公路法第77條第2項後段規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」

又按106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段「……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之」規定，依其73年1月23日增訂時「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」及106年1月4日修正時「……另為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……」之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條前段之違規行為人所有者為限。

考其意旨當係基於「使該車輛無法再繼續供作違規使用」並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分（參照本院106年4月份庭長法官聯席會議決議）。

因此上訴人主張行為時公路法第77條第2項後段「吊扣或吊銷牌照」非屬管制性質乃屬裁罰性質，於本件無法適用云云，即不足採。

㈡經查，系爭車輛為上訴人所有，上訴人將該車輛提供予訴外人連○彥（即上訴人配偶）加入Uber APP平台使用，嗣連○彥經媒介於105年3月31日15時43分許，由臺北市○○○路0段00○0號載客至○○○路10號，收取費用60元之事實為兩造所不爭執。

㈢對連○彥部分，106年1月17日，臺北監理所以交公基監字第4202187號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發連邦彥違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定；

106年1月19日，被上訴人以路授北監基字第1060010291B號函檢送該通知單予連邦彥；

嗣被上訴人於106年3月30日以00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書，依行為時公路法第77條第2項規定處連邦彥罰鍰5萬元確定，並於106年10月26日執行完畢且確定。

對上訴人部分：106年1月17日，臺北監理所以系爭舉發通知單，舉發上訴人違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定；

106年1月19日，被上訴人以路授北監基字第1060010291A號函檢送該通知單予上訴人；

嗣被上訴人於106年3月30日以原處分，依行為時公路法第77條第2項規定處上訴人吊扣系爭車輛牌照2個月，又原處分亦已於106年10月26日至同年12月26日執行完畢。

故被上訴人以原處分吊扣上訴人所有系爭車輛牌照2個月，參照行為時公路法第77條第2項規定之說明，核未違法。

㈣公路法第77條第2項後段「吊扣或吊銷車輛牌照」乃法律賦予主管機關就實際供作非法營業使用之「車輛」（不問是否行為人所有），為吊扣或吊銷車輛牌照，使該車輛在一定期間內無法繼續為違規使用，防止危害繼續發生之效果；

此參照道路交通管理處罰條例第12條至第26條規定及第92條第1項授權訂定之交通安全規則第2章、第3章等規定內容即可知，未經申請主管機關核准，而經營汽車運輸業之行為，任令該汽車在公路上通行及為營業行為，不但危害營運市場健全性及消費者、亦因未受主管機關之行政管制（營業車輛之管制較諸非營業車輛之管制密度較高）；

亦同時影響全體用路人、消費者通行安全之公共利益；

同時於一定期間內吊扣或吊銷車輛牌照僅使該車輛在一定期間內不能合法繼續在公路上合法使用，未影響該車輛所有權，相較於前開交通安全等公共利益而言，上開立法自未違反比例原則，故上訴人此項主張，對行為時公路法第77條第2項後段立法意旨及管制性質容有誤解。

原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人訴請確認違法，為無理由，應予駁回等詞，為其判斷之基礎。

四、本院查：

(一)按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」

第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。

自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。

計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。

……」第37條第1項規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。

經營市區汽車客運業：（一）屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。

（二）屬於縣（市）者，向縣（市）公路主管機關申請。

經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」

第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」

第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」

可知，基於規範體系解釋，公路法第37條第1項本文、第77條第2項及第79條第5項所稱之「汽車運輸業」，應包括同法第2條第14款及第34條第1項第4款之「汽車或電車運輸業」及「計程車客運業」。

而交通部基於前揭公路法第79條第5項規定授權所訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。

」旨在規範主管機關應依職權舉發該違規，係屬執行公路法之技術性事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。

準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。

又前揭公路法第2條第14款及第34條第1項第4款所謂「事業」，並未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論法人或自然人，如以小客車出租載客為營業者，即屬上開法律之規範對象。

況觀諸我國現況，經營計程車客運業者，多以自然人為主，是如將以小客車出租載客收費營利之自然人排除於前揭規範之外，顯有悖於公路法之立法意旨。

另所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確基於反覆實施之意圖而為之者，縱其僅被查獲1次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲1次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。

(二)次按交通部為協助下級機關就自用車違規營業裁量權之行使，訂頒有「自用車違規營業處罰基準表」（嗣該名稱已於106年1月6日修正為「未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準」），以為裁罰基準。

交通部以105年3月21日交路㈠字第10586000482號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表，係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以實現具體個案之正義，核與公路法第77條第2項所定之裁量權目的尚無牴觸，且其中規定：「……自用小客車、自用小貨車部分，第1次，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月……」，亦未逾越公路法第77條第2項規定授權裁量之範圍。

又依公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車之牌照，其目的在於積極地直接防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止再利用該等車輛為同類型之違規行為；

同時，亦應慮及違規營業用車輛是否屬於自然人賴以維生之工具，可能因吊扣牌照而影響其生計，致逾越必要之程度等特殊情狀。

前揭自用車違規營業處罰基準表三關於自用小客貨車第1次違規，吊扣車輛所有人該次違規營業用車輛牌照2個月之規定，基本上係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該車輛得行駛於公路上之時間久暫，以遏止再以相同車輛危害公路營運為適當，所選取之手段亦屬正當，除非另有例外情節未審酌致過度損害車主權益，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，應認與比例原則無悖。

(三)又按行政罰為國家對違反行政法上義務之人，採取非難性手段，以消滅其過去違規且有責行為之責任，而一般性預防將來違規行為之發生。

此一公權力之發動，依行政罰法第7條第1項規定，乃以行為人有故意或過失違反行政法上義務之行為為前提，行政機關所採取手段，係以行政罰法第1條之罰鍰、沒入及第2條所定其他裁罰性不利處分等方法，對人民之違法行為予以制裁，使其知所警惕，避免日後再破壞行政秩序，藉此間接達成行政目的，其裁處程序係適用行政罰法等規定。

惟行政機關為維持行政秩序，依法所得採行限制人民自由或權利之規制手段，除行政罰以外，尚有所謂管制性之不利益行政處分，其特質在於以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，積極實現行政目的，其發動不以存在一有責之違反行政法上義務事件為限，其作成程序則應適用行政程序法等規定。

公路法第77條第2項前段，規定主管機關對未依公路法申請核准而經營汽車運輸業者，得裁處罰鍰，固屬行政罰；

惟同條項後段關於主管機關對供作非法經營汽車運輸業使用之汽車，得吊扣或吊銷車牌之規定，考其立法意旨，當在令原充作違規營業用車輛於一定期間內無法再為使用，資以禁絕違規營業人得以運用原有之車輛，繼續違規經營運輸業之可能，以利健全公路營運系統等行政任務之執行，是以依該規定所吊扣或吊銷車牌之汽車，自不以同條項前段違規行為人所有者為限。

核此立法，係賦予行政機關以直接形成符合法律要求之行政秩序的方式，積極實現行政目的之權限，其發動不應限於車輛提供者有違反行政法上義務之行為，其性質為管制性之不利行政處分，而非行政罰，自無行政罰法相關規定及自己責任原則之適用。

復參諸汽車牌照之發給，除賦予汽車得行駛於公路之權利，亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是以就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於天災、人禍等事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，當無違反比例原則及平等原則之可言（參照本院106年4月份庭長法官聯席會議決議）。

從而，原判決據以認定系爭車輛係連邦彥用以違規營業之工具，自得依法對車輛所有人即上訴人吊扣車牌予以管制，此與上訴人有無參與連邦彥之違規行為，或是否具有違章之主觀責任條件，均無關聯，及原處分與比例原則無違等情，尚無違誤。

再者，原判決對於被上訴人依法吊扣上訴人系爭車輛牌照2個月為法定最低即最輕微之管制手段，而系爭車輛復經上訴人交給配偶連邦彥使用，顯非上訴人日常生活所必須等情詳加說明，肯認原處分並無違誤，亦於法無違。

上訴人猶主張公路法第77條第2項後段有關對違規營業用車輛吊扣（銷）牌照屬行政罰，而非管制性行政處分，應受行政罰法之規範，原判決違反行政罰法第2條行政罰之定義、第4條處罰法定主義、司法院釋字第687號解釋所揭示自己行為責任原則、比例原則、平等原則、司法院釋字第418號解釋意旨及原判決有不備理由之違背法令云云，均不足採。

(四)上訴人之配偶連邦彥透過已經規劃設計完成之科技整合資訊系統即Uber APP，媒合需要使用車輛之乘客後，駕駛系爭車輛將乘客運送至目的地，再由乘客以信用卡支付Uber APP按里程計價所顯示之費用，並按一定比例將利益分歸連邦彥與系統業者，為原審依法確定之事實。

綜觀上開經營型態，與傳統計程車客運業相較，均係以小客車出租載客之方式提供客運服務，並按行駛里程長短計價收取報酬，雖與傳統計程車客運業者之媒合方式略有差異，惟連邦彥未經申請核准，使用Uber APP媒合提出需求之乘客，其性質與計程車客運業者「駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡叫車中心媒合駕駛」，尚無本質上之差異，核屬使用上訴人所提供之系爭車輛，未經申請核准經營汽車運輸業（計程車客運業）之行為。

是原判決因認被上訴人以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，於法無違等情，固非無見。

惟按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

又參酌前揭同法第37條第1項規定可知，交通部、直轄市政府、縣市政府均為公路主管機關，惟所轄事務仍有區別。

交通部依公路法第79條第5項規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，以管理汽車及電車運輸業等相關事項。

該規則第139條之1係92年5月7日修正時首次增訂，內容為「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。

（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。

（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；

直轄市轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」

此規定於93年11月26日修正時，就委任或委託之事項，增列處罰1項；

而101年6月6日則修正為無論是臺灣省轄內或福建省金門縣、連江縣轄內，均由交通部委任交通部公路總局辦理；

復於102年3月22日修正增訂轄區為改制後之直轄市，得暫由交通部委任交通部公路總局辦理；

嗣102年7月22日再修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。

（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」

交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即被上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。

惟上開公告所委任之事項，究係僅限於其所列舉之汽車運輸業？抑或包括汽車運輸業管理規則第139條之1所列舉之「汽車運輸業」？亦即該公告有無將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務權限一併委任被上訴人？抑或交通部有無另以公告或其他方式將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務權限委任被上訴人辦理？事涉被上訴人就本件吊扣系爭車輛之牌照，有無欠缺管轄權限？均非無疑，而尚待究明。

(五)原處分既有如上之權限爭議，上訴人求予廢棄，為有理由。又因原處分是否合法之基礎事實，尚未經原審依法調查認定，影響上訴人提起本件訴訟有無理由之判斷，是本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。

五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 1 月 29 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新
法官 程 怡 怡
法官 張 國 勳
法官 陳 秀 媖

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 1 月 30 日
書記官 陳 映 羽