最高行政法院行政-TPAA,108,判,440,20190919,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第440號
上 訴 人 陳宥均
訴訟代理人 陳國華 律師
被 上訴 人 南投縣信義鄉公所
代 表 人 全志堅
訴訟代理人 吳榮昌 律師
上列當事人間原住民保留地事件，上訴人對於中華民國107年7月26日臺中高等行政法院107年度原訴字第3號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。

理 由

一、本件被上訴人之代表人已於民國107年12月25日變更為全志堅，渠具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。

二、緣坐落南投縣○○鄉○○段0000○號土地為原住民保留地（使用地類別為乙種建築用地，面積560平方公尺，下稱系爭土地），所有權人為中華民國，該土地原始登記使用人為訴外人○○○，並設有地上權，存續期間自58年8月10日起至68年8月9日止。

嗣後○○○與非原住民身分之上訴人（原名陳秀珠）於72年11月28日簽立地上物出讓證書，並於75年8月28日向被上訴人辦理地上權之拋棄，該土地尚有○○○之房屋（現設有南投縣○○鄉○○村○○巷00號門牌，下稱系爭房屋）存在。

上訴人於75年間以系爭土地現占有人之身分向被上訴人申請承租，並經南投縣政府76年3月10日投府民山字第22727號函核准在案。

上訴人於106年4月租賃期間屆滿前申辦續租，經被上訴人106年4月18日信鄉農字第1060007596號函同意續租（租賃期間106年4月29日至112年4月28日，下稱106年4月18日續租處分），嗣因上訴人與訴外人○○○間就系爭土地排除侵害事件，經臺灣南投地方法院（下稱南投地院）104年度原訴字第16號判決（下稱系爭民事確定判決）駁回確定，其判決內容指出：「○○○僅出讓系爭房屋以南等不含系爭房屋之部分系爭土地」，被上訴人遂依該判決所認定之事實，於106年9月13日以信鄉農字第1060019819號函（下稱原處分）通知上訴人俟完成鑑界分割後再行辦理續租及異動事宜，原同意核定之文號予以註銷。

上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。

三、本件上訴人主張：系爭民事確定判決雖認定上訴人非系爭房屋之所有權人，而為上訴人敗訴之判決，然並非上訴人對系爭土地不具合法使用權源，系爭土地確實由上訴人合法使用中。

系爭房屋之起造，早於上訴人承租系爭土地之時點，上訴人自75年8月28日承租系爭土地，承租範圍為系爭土地之全部，並不以系爭房屋為界，為被上訴人所明知之事實，在此前提下，被上訴人仍與上訴人就系爭土地簽訂原住民保留地租賃契約（下稱系爭契約），足見被上訴人對系爭土地上有他人建物乙節，並未為反對之表示，嗣後卻以原處分撤銷系爭契約，令人費解。

又上訴人依原住民保留地開發管理辦法（下稱原民地開發管理辦法）向被上訴人承租系爭土地，與被上訴人所簽訂之系爭契約，係屬行政契約，被上訴人行使出租人之權利，即不容許以行政處分為之。

然被上訴人卻以原處分撤銷系爭土地之租賃關係，回復下命、高權之地位，與行政契約之本旨有違等語。

為此，求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。

四、被上訴人則以：系爭民事確定判決已認定出讓人○○○於72年間所簽訂之地上物出讓證書之範圍不包括系爭房屋，其僅將系爭房屋以南等不含系爭房屋之部分土地出讓，故上訴人雖承租系爭土地，仍無從主張對系爭房屋有合法使用權源，故被上訴人106年4月18日續租處分，即因上訴人未有依法自耕或自用而有適法性之疑義。

被上訴人基於系爭民事確定判決所認定之事實，考量因承租標的須鑑界分割再行辦理續租及異動事宜，而以原處分撤銷106年4月18日續租處分，僅係撤銷續租處分中非上訴人自用之土地範圍部分，並無侵害上訴人現自住房屋範圍，裁量並無不當。

又被上訴人就原住民保留地之租用與否所為決定，係行政處分，而後續租約之履行則為民事關係，被上訴人與上訴人之保留地租約並非行政契約。

本件上訴人之租約範圍尚應經鑑界，被上訴人本於職權撤銷於法未合之106年4月18日續租處分，於法無違等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依原民地開發管理辦法第28條第1項及原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知第8點規定可知，非原住民在該辦法施行前已租用原住民保留地繼續自耕或自用者，得繼續承租，其申請案件，由鄉（鎮、市、區）公所核定，亦即非原住民租用原住民保留地須以自耕、自用或供自住建築基地為要件。

經查，上訴人承租系爭土地前即存有○○○所有之系爭房屋，而72年11月28日○○○與上訴人簽立之地上物出讓證書，並不包括系爭房屋及其所坐落之土地，業經系爭民事確定判決認定，並經原審調取該排除侵害事件卷核閱屬實。

是以，出讓人○○○於72年間僅將系爭房屋以南等不含系爭房屋之部分土地出讓，故上訴人雖承租系爭土地，然因對系爭房屋無合法使用權源，其所坐落之土地亦無從合法租賃，故被上訴人106年4月18日續租處分，將全部系爭土地出租給上訴人，即有違反原民地開發管理辦法第28條所規定之全部自用系爭土地之要件，其適法性即有疑義。

㈡本件被上訴人106年4月18日續租處分核准上訴人承租原住民保留地，此為公法上之行政處分，嗣後所訂立之租約，係屬私法上之租賃契約，有關租約履行爭議係屬民事範圍，然本案涉及被上訴人核准續租時，系爭土地是否符合原民地開發管理辦法第28條規定由上訴人「自用」要件之事實認定，被上訴人106年4月18日續租處分已有違誤，被上訴人自可依行政程序法第117條規定，將違法續租處分依職權為全部或一部之撤銷。

原處分之意旨為依系爭確定民事判決辦理，將續租處分撤銷，系爭契約之異動與續租，將待系爭土地完成鑑界分割後再行辦理，於法並無不合。

上訴人主張系爭契約為行政契約，被上訴人應依契約所約定之方式行使其權利，不應以行政處分制約上訴人云云，核無足採等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。

六、上訴理由略謂：㈠訴外人○○○雖因已將地上物出售予上訴人而拋棄地上權，然其拋棄地上權之效力自應就其拋棄行為本身而定，而與○○○與上訴人間買賣地上物之範圍無涉，而○○○向被上訴人所為拋棄系爭土地地上權之行為，並未附帶任何條件或限縮範圍，則○○○拋棄系爭土地地上權之範圍為系爭土地全部，應可認定。

職是，上訴人在○○○拋棄系爭土地地上權後，依法向被上訴人申請租用系爭土地全部，被上訴人逐次同意上訴人續租之行政處分，並無違誤。

申言之，○○○之繼承人縱仍保有系爭房屋之所有權，然其已失卻土地之使用權利，上訴人與被上訴人間就系爭土地之法律關係，並不會因系爭民事確定判決之結果而有所改變。

本件被上訴人徒憑系爭民事確定判決即註銷106年4月18日續租處分，原審執該判決為認定原處分合法之立論基礎，均有未辨明本件三方間法律關係而將之混為一談之疏誤，原判決確有適用法則不當之違法。

㈡上訴人於南投地院104年度原訴字第16號事件僅係請求拆除系爭房屋上之電錶及遷移戶籍，並非請求遷讓房屋，況由房屋之現況以觀，訴外人○○○確實未使用系爭房屋，兼以除近年來與○○○間之爭議外，並無人阻止上訴人使用系爭房屋，亦無上訴人以外之人使用系爭房屋及其基地，自不能僅因上訴人於上開民事訴訟中受敗訴之判決，即認為上訴人未使用或不能使用系爭房屋坐落之基地。

是以，被上訴人僅因上訴人於系爭民事確定判決中受不利之認定，即認為上訴人並未使用系爭房屋暨其基地，進而認為上訴人不能承租系爭土地之全部，顯然有將系爭民事確定判決過度推論之情，原判決未能釐清該判決內容，遽爾駁回上訴人之訴，亦有適用法則不當之違失。

㈢原民地開發管理辦法第28條第1項規定，並未要求所謂繼續自用須及於土地之全部範圍，且該規定僅謂繼續自用，而上訴人亦確實繼續使用系爭土地迄今，即令有系爭房屋之使用問題待解決，此猶如承租人租用土地期間，土地遭人占用之情形，是否能僅依此即認定上訴人未使用系爭房屋坐落基地甚或不能使用該房屋坐落之基地，更足見疑。

原判決未能細查其間之區別，顯有認定事實之違誤，亦對於原民地開發管理辦法第28條之解釋，有所不當等語。

七、本院查：

（一）按原民地開發管理辦法第28條第1項規定：「非原住民在本辦法施行前已租用原住民保留地繼續自耕或自用者，得繼續承租。」

又「依原住民保留地開發管理辦法第28條第1項規定，非原住民在原住民保留地開發管理辦法施行前已租用原住民保留地繼續自耕或自用者，得繼續租用之申請案件，由鄉（鎮、市、區）公所核定；

……」則為原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知第8點之規定。

而原民地開發管理辦法於79年3月26日施行前，山地保留地（即開發管理辦法所指原住民保留地）之管理，適用於80年4月10日始廢止之「臺灣省山地保留地管理辦法」規定，其第35條第1項規定：「平地人民非經呈准不得使用山地保留地。

但在本辦法公布前已向鄉公所租用者，得以依第9條規定限制面積內繼續承租，其租用期限為6年，……」依此，於79年3月26日前，已依廢止前臺灣省山地保留地管理辦法之規定，向被上訴人承租之原住民保留地者，於租約期滿時，以有繼續自耕或自用之事實為條件，得申請繼續租用。

又原住民保留地租約於期滿後，經承租人提出續租申請，並非當然得為續租，尚須經主管機關審核是否具備續租條件，始作成是否續租之決定，是主管機關所為同意續約之決定，其性質係授予申請人利益之行政處分。

（二）系爭土地為中華民國所有之原住民保留地，屬非都市土地鄉村區土地，使用類別為乙種建築用地，其面積為560平方公尺，原始登記之使用人為訴外人○○○，並設有地上權，○○○於72年11月28日與不具原住民身分之上訴人簽訂地上物出讓證書，並於75年8月28日向被上訴人辦理地上權拋棄；

其後，上訴人以其為系爭土地之占有人向被上訴人申請承租，經南投縣政府核准後，訂有原住民保留地租賃契約，並經多次續約，上訴人因其與被上訴人所簽訂承租系爭土地，租期自100年4月29日起至106年4月28日止之原住民保留地租賃契約，租期即將屆滿，而於106年4月10日提出「南投縣信義鄉辦理原住民保留地使（租）用申請書，向被上訴人申請系爭土地之續租，經被上訴人以106年4月18日續租處分同意續租等情，為原審所確定之事實。

原處分以：「主旨：有關陳宥均君續租本鄉轄望美段1948地號原住民保留地一案，詳如說明，……。

說明：……二、旨案地原租賃契約時間至106年4月28日止，本所106年4月18日信鄉農字第1060007596號函同意續租，惟經臺灣南投地方法院於中華民國106年3月23日之第一次（按應為第一審之筆誤）判決，業於106年4月11日確定。

三、判決確定書第5條第1項第2款內容指出：『故可認，○○○僅出讓系爭房屋以南等不含系爭房屋之部分係徵（按應為系爭之筆誤）土地』。

爰此，俟本地號完成鑑界分割後再行辦理續租及異動事宜，原同意核定之文號予以註銷。」

核其意旨，係將對上訴人具授益處分性質之原同意續租之106年4月18日續租處分，予以撤銷。

（三）經查，訴外人○○○與上訴人於72年11月28日簽訂「地上物出讓證書」，其第1條約定：「栽植於下開土地（即系爭土地）之地上物，及耕作、收益、執掌、承租等權利，今以新台幣拾萬伍仟元之價格出讓……」，經訴外人○○○於75年8月28日向被上訴人辦理地上權拋棄後，上訴人以其係系爭土地之現占有人申請承租系爭土地時，固得以「地上物出讓證書」作為上訴人為系爭土地現占有人之佐證；

然上開「地上物出讓證書」，並未見有系爭房屋之相關約定，亦未見訴外人○○○有保留系爭土地部分承租權利之要求，有卷附「地上物出讓證書」在卷可稽；

又訴外人○○○於出讓系爭土地之地上物時，已經病危，又系爭房屋其後由訴外人○○○占有等事實，則為系爭民事確定判決所認定（見原審卷第95頁以下及系爭民事確定判決理由五、法院之判斷二）。

則訴外人○○○與○○○之關係為何？為何於其後能占有系爭房屋？此等事實之釐清，關係上訴人於75年間向被上訴人申請系爭土地之承租時，是否為包括系爭房屋坐落部分之系爭土地現占有人之認定，而此認定之結果，亦影響上訴人其後續租是否合法之判斷。

原審於審理時雖調取系爭民事確定判決案卷，惟對上開事實，未進一步為闡明，亦未命當事人就相關事實為必要之舉證，顯與行政訴訟法第125條及第133條規定之意旨有違。

至於，上訴人以訴外人○○○於系爭土地設定有地上權，經○○○將系爭土地上之地上物轉讓與上訴人，雙方訂有地上物出讓證書，上訴人並以系爭土地之占有人身分取得系爭土地之承租權，主張其已取得系爭房屋之事實上處分權，而以訴外人○○○未居住於系爭房屋，所設立戶籍及申請電錶使用，妨害其對系爭房屋使用之圓滿狀態，請求類推適用民法第767條第2項規定排除其侵害，系爭民事確定判決為上訴人敗訴之判決，係以上訴人未能舉證證明對系爭房屋有何權利作為其論據。

究該案判決所認定之事實及結果，經核並不足以作為上訴人75年間申請承租系爭土地時認定上訴人並非為系爭土地包括系爭房屋部分之現占有人之判斷依據。

此外，上訴人於原審已主張其自75年起承租系爭土地，其承租範圍即包含系爭房屋部分（見起訴狀所載）；

另於原審審理時主張：系爭土地上訴人承租時其上有一間房屋，前手向被上訴人表示其放棄整筆土地之承租權，系爭房屋係原地上權人所拋棄，拋棄後無繼續承租（按似指承租該部分土地）；

系爭房屋已破舊不能使用；

上訴人就系爭土地並不是承租後未實際自用，僅被侵占一個角落等情（詳見原審107年5月15日準備程序筆錄），上訴人此等主張，依前開說明，尚難認與上訴人本件請求是否有理由之判斷全無關涉，原判決未就上訴人此等主張，何以不足採，於理由中為必要之說明，僅以訴外人○○○與上訴人所簽訂之「地上物出讓證書」，所出讓系爭房屋以南等不含系爭房屋部分之系爭土地，對於系爭房屋無合法使用權源，所坐落之土地部分，無從合法租賃，以被上訴人106年4月18日續租處分同意將系爭土地之全部出租予上訴人，與原民地開發管理辦法第28條第1項規定得繼續承租之要件不符，為其主要之論據，遽為上訴人在第一審之訴無理由之判斷，容屬速斷，而有判決不備理由之情形。

（四）末按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；

其上級機關，亦得為之。

但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。

二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」

「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。

二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。

三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」

準此，授予利益之行政處分除認撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益外，須受益人具有行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，原處分機關始得以處分違法，依職權為全部或一部之撤銷。

故原處分機關依行政程序法第117條規定將授予利益之行政處分撤銷時，受益人是否有上開信賴不值得保護之情形，即屬應審酌事項，而上開事項之存否，則關係原處分機關撤銷授益處分是否適法之判斷。

原處分係將對上訴人授予利益之106年4月18日續租處分撤銷，就本件之情形言，系爭土地早於75年間即經被上訴人依上訴人之申請為全部之出租，期間經多次續租，被上訴人將106年4月18日續租處分撤銷，是否損及上訴人之信賴利益，尚屬未明；

又上訴人是否有信賴不值得保護之情形，均未見原判決於理由中為說明，依上開說明，原判決亦有不適用法規及理由不備之違背法令情事。

八、綜上所述，原判決既有上開違背法令情事，且其違法情事，足以影響判決之結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。

又因本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審，另為適法之裁判。

九、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 9 月 19 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中
法官 林 文 舟
法官 帥 嘉 寶
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 9 月 19 日
書記官 楊 子 鋒