最高行政法院行政-TPAA,108,判,444,20190920,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第444號

再 審原 告 台灣中油股份有限公司

代 表 人 歐嘉瑞
訴訟代理人 邱雅文 律師
姜照斌 律師
王雅雯 律師
再 審被 告 高雄市政府環境保護局

代 表 人 吳家安
訴訟代理人 張喬婷 律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，再審原告對於中華民國107年11月28日本院107年度判字第703號判決及高雄高等行政法院106年8月30日104年度訴字第337號判決，提起再審之訴，本院判決如下：

主 文

再審之訴駁回。

再審訴訟費用由再審原告負擔。

理 由

一、本件再審原告之代表人原為戴謙，嗣變更為歐嘉瑞；本件再審被告之代表人原為蔡孟裕，嗣變更為張瑞琿，復變更為袁中新，再變更為吳家安；

均分別據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。

二、緣位於高雄市○○區○○段○○○○○段○000○號土地（下稱系爭場址），經再審被告於民國98年至100年間委託3家專業檢測機構進行土壤採樣，檢測出土壤中總石油碳氫化合物TPH、乙苯及二甲苯濃度超過土壤污染管制標準，高雄市政府於102年2月22日以高市府環土字第10231400302號公告系爭場址為土壤污染控制場址，並劃定為土壤污染管制區，惟因污染行為人尚有爭議，前開公告事項之污染行為人名稱登錄為待查證，高雄市政府嗣公告將土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）有關權限劃分予再審被告。

為釐清系爭場址之污染行為人，再審被告向行政院環境保護署申請經費補助，由再審被告委託專業檢測機構進行環境法醫指紋鑑識，鑑識結果顯示，系爭場址與再審原告所屬高雄煉油廠（下稱高雄煉油廠）坐落場址之污染特性吻合，且依地下水流向及污染物分布顯示，系爭場址之污染確由高雄煉油廠所致。

再審被告分別於103年8月1日及10月3日通知再審原告陳述意見，再審原告於103年8月14日及10月16日陳述意見後，再審被告審酌仍認再審原告為系爭場址污染行為人，而以103年11月19日高市環局土字第10343503100號函（下稱再審被告103年11月19日函）函知再審原告將辦理新增地下水污染物達管制標準暨污染行為人變更公告，復依土污法第12條第2項及同法施行細則第10條規定，以103年11月19日高市環局土字第10343503102號公告（下稱原處分或系爭公告），變更控制場址暨土壤污染管制區範圍污染行為人為再審原告、場址現況概述及污染物情形。

再審原告不服再審被告103年11月19日函及系爭公告，提起訴願，經訴願決定就再審被告103年11月19日函部分為不受理之決定；

系爭公告部分，則以訴願決定無理由，予以駁回。

再審原告不服，提起行政訴訟，關於系爭公告部分（關於再審被告103年11月19日函部分，另經高雄高等行政法院《下稱原審》裁定駁回），經原審104年度訴字第337號判決（下稱原判決）駁回，復經本院107年度判字第703號判決（下稱原確定判決）駁回而告確定。

再審原告猶表不服，以原判決及原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所定事由，向原審法院提起本件再審之訴，經該院裁定移送本院審理。

三、再審原告起訴主張：

㈠依土污法第2條及第12條規定及立法理由觀之，可知土壤或地下水污染之污染媒介不會僅造成土壤或地下水其中一項之污染結果，如果不能明確其污染來源，即無從討論如何控制及移除污染源。

是主管機關倘欲依土污法第2條及第12條規定公告為土壤、地下水污染控制場址時，均應以查證確認「污染來源明確」為前提，不因土壤污染或地下水污染而有所區別，並有本院104年度判字第490號判決、104年度判字第790號判決及105年度判字第708號判決意旨可參。

從而，原判決及原確定判決所稱公告土壤污染控制場址，僅須土壤污染之污染物濃度達土壤污染管制標準，而無須查證確定土壤污染來源明確云云，顯有適用土污法第2條及第12條規定之違誤，自構成行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由。

㈡再審被告於土壤採樣前，並無分析系爭場址使用沿革、排放廢污水狀況、四鄰土地使用情形及系爭場址土壤之質地變化、不同深度的濃度變化趨勢、孔隙度、地下水位深度、地質水文之分布與流向並污染來源於土壤中之傳輸特性，使採取之土壤樣品檢測結果，無法明確獲悉土壤之污染源。

且系爭場址位置地點複雜，台灣檢驗科技股份有限公司、澳新科技股份有限公司、上準環境科技股份有限公司分別作成之土壤樣品檢驗報告，並未排除地下水上游端尚有加油站、重機公司或是否有其他因素（如當地曾發生軍方油管洩漏事件，或甚至受後勁溪夾帶上游流域的石化業之污染滲流情況）可能影響報告結果之正確性，凡此均有造成分析結果不準確之可能，再審被告所憑之土壤樣品檢驗報告，既未對系爭場址土地環境背景予以分析判斷，則依據該土壤樣品檢測之污染物含量自非準確，再審被告既無從證明土壤污染之污染物來源，本件自未符土污法第2條第17款及第12條第2項所定污染來源明確之要件甚明。

原判決及原確定判決未察，錯誤適用上開規定，自構成行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由。

㈢土污法第12條第2項、同法施行細則第8條所稱地下水污染來源明確，應係指該污染之物質從何而來，須確認該污染之物質如何傳輸，亦即主管機關應查證確實之資訊以判斷或確認造成污染之根源為何，此有本院101年度判字第548號判決、102年度判字第50號判決及106年度判字第635號判決意旨可佐。

原判決及原確定判決未明，遽謂地下水污染來源明確，無須要求主管機關須查明污染源究係如何傳輸云云，顯有適用土污法第12條第2項、同法施行細則第8條規定之違誤，構成行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由。

㈣再審被告係以艾奕康工程顧問股份有限公司作成之「環境法醫指紋鑑識成果報告」（下稱艾奕康環境法醫報告）說明系爭場址之污染源來自上游再審原告之高雄煉油廠，惟該份報告鑑識分析因地下水樣品其訊號值有偏低之現象，故以土壤為標的。

然該環境法醫報告並未就系爭場址地下水污染部分進行進一步之調查，且報告內容有諸多違誤，諸如採樣點與地下水流向不一致、採樣點S14與S02間有諸多訊號過低之點位、採樣點S04、S08、S10、S11、S23、S24及S30等受油品污染極微等等。

再審被告既無從證明系爭污染物之來源，未能查明系爭場址污染究係如何傳輸，自與土污法第12條第2項、同法施行細則第8條規定之要件有所扞格。

原判決及原確定判決未察，錯誤適用上開規定，顯然構成行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由。

㈤倘認定系爭場址土壤污染係上游再審原告之高雄煉油廠油品洩漏所造成，然相對而言較上游區域即高楠段410地號污染場址檢驗出之TPH濃度卻遠比下游之系爭場址檢驗之TPH濃度為低，顯然有違經驗法則；

且依據地下水傳輸之油品污染之理論，則系爭場址所檢驗出之乙苯、二甲苯等污染物，即無未於高楠段410地號污染場址檢測出，而於系爭場址始被檢測出之可能。

另就地理位置而論，高雄煉油廠、高楠段另10筆地號及系爭場址係順著地下水流向，由西往東方向排列，而高楠段另10筆地號並無輕質油品之污染，合理的解釋是該10筆地號附近另有污染源，其中屬台糖加油站最有可能。

原判決及原確定判決未明，所為推論多有違論理法則及經驗法則之處，自構成行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由等語。

為此，求為判決：1.原判決及原確定判決均廢棄。

2.先位聲明：確認原處分無效。

3.備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

四、再審被告則以：

㈠依本院101年度判字第548號判決、103年度判字第271號判決、及104年度判字第197號判決意旨，已明確闡釋，土壤為固定介質，若經查證發現土壤污染物濃度超過土壤污染管制標準，即可進行污染之整治與控制，故污染來源明確與否，並非土壤污染控制場址之公告要件。

且由立法過程可證，土壤污染控制場址之公告不以污染來源明確為要件；

由立法體系可知，污染來源明確乃屬地下水污染控制場址公告之特別要件。

再審原告主張土壤污染控制場址之公告須以污染來源明確為要件，除有違上情，亦將導致土壤污染場址若有污染來源不明確情事，雖無妨礙污染之控制與整治，卻無法依法公告為土壤污染控制或整治場址，亦無法依同法第27條劃定受污染使用限制地區，及依同法第15條採取應變必要措施。

導致該土壤污染物超過土壤污染管制標準之處，成為無法律規範之對象，顯違反土污法之規範意旨。

再審原告上開主張，乃重述其在前訴訟程序業經提出而為原確定判決不採並予指駁綦詳之主張，其執為再審理由，乃屬無據。

㈡本院105年度判字第437號判決已闡釋，地下水污染來源明確，無須查明確認污染物如何傳輸，原確定判決持與前開判決相同見解，並無適用法規錯誤之情。

再審原告主張再審被告就系爭場址地下水污染來源未進一步調查工作，逕以於E00541採樣結果認定再審原告為污染行為人，艾奕康環境法醫報告未就地下水污染來源認定等情，原判決及原確定判決皆已論述甚詳，再審原告重執為再審理由，乃屬無據。

㈢再審被告係經詳查再審原告高雄煉油廠及系爭場址之地理位置、地質水文、使用歷程、綜合污染物位置、濃度、特定等，進行油品指紋鑑識，據以認定再審原告為系爭場址污染行為人。

再審原告於本件原審審理程序中即提出多項不實主張，原判決及原確定判決核認不影響再審原告為系爭場址污染行為人之認定，再審原告復執介於高雄煉油廠與系爭場址之高楠段410地號土地地下水污染物未超標、污染物濃度低於系爭場址、該地號從無驗出乙苯、二甲苯等污染物云云，介於高雄煉油廠與系爭場址間之高楠段10筆地號土地無汽油等輕質油、台糖加油站同為污染行為人、當地曾發生軍方油管洩漏事件等節，業經原判決及原確定判決不採，再審原告復執為再審理由，仍屬無據等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。

五、本院查：

㈠按行政訴訟法第273條第1項第1款規定：「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。

但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤。

……」所謂「適用法規顯有錯誤」，係指原確定判決所適用的法規有顯然不合於法律規定，或與司法院大法官解釋顯然違反者而言，至於法律上見解的歧異或事實認定職權的正當行使，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由。

又確定判決適用法規是否顯有錯誤，是以該確定判決所確定的事實為前提，據以判斷確定判決適用法規是否顯有錯誤。

因此主張認定事實錯誤，或主張與確定判決所確定的事實相異之事實，均不屬「適用法規顯有錯誤」之再審事由。

㈡鑑於土壤污染問題主要起因於廢水、廢氣、廢棄物或毒性物質排放與棄置所致，為避免法規執行之重疊問題，因有關預防土壤遭受污染之主要措施已於現行環保法規中規範，是為建立土壤污染之處理機制，以順利展開環境污染整治工作，行政院乃擬訂「土壤污染整治法草案」，以88年6月24日台88環24499號函送立法院審議。

該草案係以土壤污染整治為主，著重於土壤污染監測、調查與整治之工作；

並將確認與土壤污染相關之地下水污染納入，以兼顧地下水污染整治問題。

至於與土壤污染無關或不明原因之地下水污染，則納入「水污染防治法」修正草案規定。

另外考慮地下水流動之特性，對於例行調查工作中所發現之地下水污染問題，在尚未能立即找出污染來源時之措施，於水污染防治法中增訂相關用水管理與污染源追蹤等條文處理；

當發現有明確造成污染之場址後，即可與土壤污染整治法銜接，開始進行後續土壤與地下水污染整治工作。

綜合言之，明確之土壤污染場址如有地下水污染，已納入草案一併規範。

嗣立法院將行政院上開草案與立法委員沈富雄等人所擬具之「土壤及地下水污染整治法草案」併案審查，協商之後，考量土壤與地下水均係環境受體，且地下水之污染往往肇因土壤污染，乃修正法案名稱為「土壤及地下水污染整治法」，將地下水與土壤污染整治問題並行考量，行政院代表且就合併之協商版說明：「原來環保署提報行政院後函送至大院（指立法院，下同）的版本，主要內容是土壤污染的整治，及涉及土壤污染源明確，並延伸到地下水污染的部分……行政院於討論土壤污染整治法時，也曾討論到地下水污染來源不明，不能明確地自因果關係推論是由土壤污染造成的地下水污染部分，原先是希望於水污染防治法中配合修訂，但此版本送至大院，經數位委員討論後，認為地下水污染來源不明的部分，大部分也關係到土壤污染的污染途徑……最後追查結果可能會發現土壤污染是污染源，因此於處理方面，最後能合併處理。

……」(參見立法院公報第89卷第6期院會紀錄第198-200、278-280頁、第3期第102頁）等情，而將相關草案第11條規定：「（第1項）各級主管機關對於有污染之虞之場址，應即進行查證。

……（第2項）土壤中污染物濃度達土壤污染管制標準者，所在地主管機關應報請中央主管機關公告為土壤污染場址……」修正為：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證。

……（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）……」並因而增訂第21條規定：「（第1項）……如場址地下水污染物濃度達地下水污染管制標準，但污染來源不明確者，所在地主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，並依第13條規定採取應變必要措施。

（第2項）前項場址，經所在地主管機關初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時準用整治場址……之規定辦理」(99年2月3日修正移列第27條），於89年2月2日公布土污法。

㈢按99年2月3日修正（即現行）之土污法第2條規定：「本法用詞，定義如下：……四、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。

五、地下水污染：指地下水因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。

……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。

（二）非法排放或灌注污染物。

（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。

（四）未依法令規定清理污染物。

……十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」

第12條第1項、第2項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。

（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」

僅就89年2月2日公布之土污法相關規定酌作文字修正、或為條款之移列、拆列，內容並未為重大變更。

另於99年12月31日修正發布同法施行細則第8條規定：「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」

明定地下水污染來源明確之判斷或確認方式。

㈣按法律解釋乃就法律的文字涵義，探求及闡明規範之法律意旨。

查原確定判決於理由六㈢闡釋：「經查土污法第12條第2項明定『土壤污染』或『地下水污染來源明確』為不同前提要件。

蓋因土壤係一固定位置之介質，其污染地點係屬固定，倘排放、棄置污染物，使土壤因物質之介入變更品質，達到法令認定污染惡化之土壤污染管制標準時，即足使主管機關公告為污染控制場址之程度；

而地下水則為一流動介質，其污染源不固定，故地下水污染控制場址之公告，尚須符合『污染來源明確』之要件。

並參土污法第17條（按應為第2條第17款）及同法施行細則第8條僅就地下水規範『地下水污染來源明確』情形即明。

準此，土壤污染其污染物濃度達土壤污染管制標準者，即得公告為土壤污染控制場址，而地下水污染除須濃度達地下水污染管制標準，並須具備『污染來源明確』始足該當。

惟所謂『地下水污染來源明確』，依土污法施行細則第8條規定，於主管機關依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊，即得公告該地為地下水污染控制場址，亦無要求主管機關須查明污染源究係如何傳輸。

本件系爭場址經查證確有前述超過土壤污染管制標準情事，……業符土污法第12條第2項規定及同法施行細則第8條規定，則被上訴人（即再審被告，下同）將系爭場址公告為土壤及地下水污染控制場址並依土污法第16條規定劃定為土壤污染管制區，即屬有據」等節，由文義解釋之角度觀之，原確定判決將土污法第12條第2項前段規定之「土壤污染」或「地下水污染來源明確」要件，依文字先後排列為區隔，「污染來源明確」僅係地下水污染場址之特別要件，並未逾文義解釋之範圍。

且如前所述，土污法係於89年2月2日公布，行政院提送立法院審議之原名為「土壤污染整治法」，主要著重於土壤污染整治相關事項進行規範，兼及於因土壤污染所造成之地下水污染問題；

提送審議土壤污染整治法第11條第2項原僅規定「土壤中污染物濃度達土壤污染管制標準者，所在地主管機關應報請中央主管機關公告為土壤污染控制場址」，並未將「來源明確」列為公告土壤污染控制場址之要件。

因其後於立法院審議會進行討論時，委員認為土壤污染常有擴及至地下水之現象，是將地下水污染一併列入管制範圍，故除修改法律名稱為土壤及地下水污染整治法外，並將地下水污染得公告為控制場址之規定納入該條項，此時始出現所謂「地下水污染來源明確」之規範用語；

綜觀土污法及其施行細則，又未見到有關土壤污染控制場址污染來源不明確之規範，足見原確定判決復由土壤及地下水受污染特性及土污法相關規定說明其見解，亦符歷史解釋及體系解釋。

所稱「土壤污染其污染物濃度達土壤污染管制標準者，即得公告為土壤污染控制場址」，有助於儘速進行已受污染土壤之調查、評估及後續之整治工作，由土污法維護國民健康之目的，亦合於依客觀目的所為之解釋。

從而，原確定判決認土污法第12條第2項有關「污染來源明確」要件，應僅適用於地下水污染場址，而不及於土壤污染場址，並基此解釋適用該規定而為裁判，尚難認有何適用法規顯然錯誤情事。

至89年2月2日土污法第11條（99年2月3日移列為第12條）立法理由：「污染物可經由水空廢毒等污染媒介進入土壤或地下水而造成土壤或地下水污染，故主管機關於場址查證時，如發現有污染物排放於土壤或地下水時，應先依據其他環保法令規定控制及移除污染源，及早去除造成土壤或地下水污染之原因，以避免或減輕污染之持續或擴大。

例如發現有廢污水任意排放時，即應依『水污染防治法』命污染者停止排放；

另如發現有毒性化學物質洩漏時，即應依『毒性化學物質管理法』要求運作人進行必要措施；

又如發現有廢棄物棄置情事時，即應依『廢棄物清理法』命污染者或責任者清理廢棄物，爰於第1項予以明定。」

旨在說明主管機關於執行該條第1項查證義務後，就查得污染物依其型態，應先行援引相關環保法令先行處理，以控制污染，核與同條第2項有關控制場址之指定係屬二事；

觀之同條第2項立法理由記載：「第2項界定『控制場址』應由所在地主管機關逕行公告；

『整治場址』則應報中央主管機關審核後公告。」

則未見任何有關主管機關因「土壤污染」而欲公告為控制場址者，除污染物達土壤污染管制標準外，污染來源明確亦為其必備要件之說明。

再審原告援引上述立法理由及本院105年度判字第708號判決、104年度判字第490號判決、第790號判決等，主張土壤污染物濃度達土壤污染管制標準者，尚須具備「土壤污染來源明確」之要件，始得公告為土壤污染控制場址云云，核屬法律見解之歧異，此參再審被告亦舉出上述多件採與原確定判決相同看法之判決益明。

再審原告執此歧異之法律見解，繼而主張原確定判決及原判決，於再審被告未能證明系爭場址之土壤污染來源明確情況下，逕予維持原處分，顯有適用土污法第2條、第12條規定之違誤，構成行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由云云，自無可取。

㈤再審原告復主張原確定判決及原判決於再審被告未能查明系爭場址污染源究係如何傳輸情形下，遽謂地下水污染來源明確，逕予維持原處分有關再審原告為污染行為人之認定，乃錯誤適用土污法第12條第2項、同法施行細則第8條等規定云云。

雖以原確定判決「適用法規顯有錯誤」為由。

然查，地下水來源明確與否，及再審原告是否為污染行為人之認定，核屬事實認定之範圍。

再審原告另主張「環境法醫指紋鑑識成果報告」內容有諸多違誤，另就地理位置而論，高雄煉油廠、高楠段另10筆地號及系爭場址係順著地下水流向，由西往東方向排列，而高楠段另10筆地號並無輕質油品之污染，合理的解釋是該10筆地號附近另有污染源，其中屬台糖加油站最有可能。

原判決及原確定判決逕依該報告，認定系爭場址之污染為再審原告高雄廠的油品隨地下水流佈所致，所為之推論有違論理法則及經驗法則云云，亦係對事實認定之爭議。

經核均係就前訴訟程序調查證據結果所為之事實認定、證據取捨事項為爭議，難謂為適用法規顯有錯誤，已如前述。

再審原告據以指摘原確定判決及原判決有適用法規顯有錯誤之再審事由，仍無足採。

㈥綜上所述，原確定判決及原判決其適用之法規並無與應適用之現行法規相違背或與司法院大法官解釋相牴觸，尚無適用法規顯有錯誤之情事。

再審原告提起本件再審之訴，主張原確定判決及原判決有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之再審事由，無非係就經原確定判決及原判決詳予論述而不採之歧異見解再為指摘，爭執之歧異，要難謂為適用法規錯誤。

本件再審之訴，顯無再審理由，應予駁回。

六、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 9 月 20 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 俊 雄
法官 林 玫 君
法官 鍾 啟 煌
法官 王 碧 芳

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 9 月 20 日
書記官 蘇 婉 婷