最高行政法院行政-TPAA,108,判,459,20191003,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第459號
上訴人 陳坤業




訴訟代理人 陳昭全 律師
被 上訴 人 苗栗縣苗栗地政事務所

代 表 人 賴雲霖
上列當事人間確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國107年12月20日臺中高等行政法院107年度訴字第193號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣坐落於苗栗縣○○鄉○○○段000○號土地（下稱系爭土地）部分所有權人陳群英及余如峰，於民國105年2月26日向被上訴人申請分割測量，經被上訴人發現系爭土地登記簿面積744平方公尺與圖上計算面積711平方公尺不符，並超出法定公差，乃以105年3月15日苗地二字第1050001551號函（下稱被上訴人105年3月15日函）通知系爭土地所有權人陳群英、余如峰等人，於文到後10日內至被上訴人辦理面積更正事宜（原因為面積計算錯誤），逾期被上訴人將於系爭土地登記簿辦理註記。

系爭土地部分所有權人陳群英、余如峰、陳木水、陳世林等人乃於105年3月29日出具更正同意書由被上訴人於105年4月7日辦理面積更正登記（下稱原處分）。

上訴人為系爭土地所有權人之一，以其於106年10月2日始知悉被上訴人105年3月15日函為由，於106年10月19日對該函提起訴願（訴願書所附105年5月31日列印之系爭土地登記第一類謄本土地標示部載有105年4月7日面積更正登記原因），經苗栗縣政府於107年3月23日以106年苗府訴字第84號訴願決定駁回，未據上訴人提起行政訴訟而告確定。

上訴人另於107年5月14日以坤字第0514號函（下稱上訴人第0514號函）請被上訴人撤銷原處分，改以符合被上訴人105年3月15日函載之註記方式為之，為被上訴人以107年6月5日苗地二字第1070003906號函（下稱被上訴人107年6月5日函）復否准。

上訴人乃於107年7月5日以原處分有行政程序法第111條第6款之無效事由，提起本件行政訴訟，經原審法院判決駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴之主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、上訴人對被上訴人105年3月15日函不服，提起訴願遭駁回。

嗣上訴人以第0514號函請被上訴人撤銷原處分，改以符合被上訴人105年3月15日函內容之註記方式為之，然為被上訴人否准。

上訴人遂以原處分無效，提起本件行政訴訟。

經核上訴人第0514號函之內容係請求被上訴人「撤銷」原處分，並無請求「確認」「無效」之情事，而被上訴人107年6月5日函亦非針對確認無效之情節予以答復。

上訴人起訴前並未依行政訴訟法第6條第2項規定，向被上訴人請求確認其無效而未被允許，或經請求後於30日內不為確答，即逕行提起本件確認行政處分無效之訴訟，已於法不合，且屬不可補正。

㈡、又上訴人雖於行政訴訟起訴狀稱：「二、原告於107年5月14日去函要求被告撤銷（無效）105年4月7日對系爭地號之面積更改行政處分，另改處以符合被告105年3月15日苗地二字第1050001551號函內容之行政處分，被告未允許該請求」等語，主張被上訴人該處分有違行政程序法第111條第6款缺乏事務權限之規定而無效。

縱使上訴人已向被上訴人請求確認無效未被允許，惟行政程序法第111條第6款固規定行政處分有未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者無效，然依地籍測量實施規則第232條及第243條規定，系爭地號土地於105年4月7日經被上訴人辦竣面積更正為711平方公尺，係辦理調處分割方案時，發現地籍圖計算面積與登記不符，並超出地籍測量實施規則第243條規定之法定公差，被上訴人方依同規則第232條規定辦理面積更正，被上訴人本為土地登記事項之有權管轄機關，並非缺乏事務權限者，是上訴人對原處分為無管轄權限而無效之主張，亦非可採等詞，而判決駁回上訴人在原審之訴。

四、上訴理由略謂：

㈠、上訴人早在訴願審理階段已向被上訴人為確認原處分為無效之意思表示，並為被上訴人所知悉，原審對此有疑慮，應向上訴人闡明，使上訴人為事實上及法律上適當完全之陳述及辯論，卻未為之，難謂無判決理由不備之違誤。

又上訴人曾於原審行政訴訟準備狀㈠主張原處分違反地籍測量實施規則第221條第1項規定暨行政程序法第8條而無效，惟原審對於上訴人此攻擊防禦方法主張，未予審酌並於判決理由項下記載其意見，原判決亦顯有判決不備理由之違法。

㈡、依土地法第69條及其95年6月14日修正之立法理由、同法第47條規定及依此規定訂定之地籍測量實施規則第232條規定，地籍測量實施規則條文係就執行土地法第69條之技術性、細節性事項所作規範，登記機關限於有資料足資證明該項錯誤純係出於登記人員或複丈人員於記載、抄錄時之疏忽，或技術引起之原測量錯誤者，始得逕行更正，其餘更正應報經直轄市或縣(市)主管機關核准後始得辦理。

被上訴人於作成原處分前，並未就系爭土地面積為何有人工計算錯誤之狀況存在，且該錯誤得否認定已符合地籍測量實施規則第232條規定得由被上訴人逕為面積更正有隻字片語之說明，甚而被上訴人提出之證明文件也未能證明該面積計算錯誤究竟係出於登記人員或複丈人員於記載、抄錄時之疏忽，抑或技術引起之原測量錯誤，及被上訴人所為上開面積變更登記之處分行為，實未達使人足以判斷被上訴人是否已正確適用法律。

且依苗栗縣通霄地政事務所100年4月6日函之說明及地政事務所受理複丈案件審查流程歸檔表，足見行政機關就系爭土地經鑑界、再鑑界所為測量成果均已認為地目面積相符，且系爭土地未曾有分割、合併等變動狀況存在，故系爭土地並無被上訴人所稱系爭土地面積有人工計算錯誤之狀況存在，因此被上訴人未檢附資料證明系爭土地面積存有人工計算錯誤之狀況即逕為原處分，顯已構成行政程序法第111條第7款其他具有重大明顯之瑕疵者之事由而無效等語。

五、本院查：

㈠、行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。

二、應以證書方式作成而未給予證書者。

三、內容對任何人均屬不能實現者。

四、所要求或許可之行為構成犯罪者。

五、內容違背公共秩序、善良風俗者。

六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。

七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」

核無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。

基於維護法律安定性及行政目的之公益考量，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定。

我國立法者參酌行政法學通說，係以違法之行政處分如其瑕疵已臻重大且甚為明顯時，方屬無效；

同時為減輕法律適用上之困難，並明定7種無效原因以供遵循（立法院公報88卷第6期第595頁院會記錄）。

是以解釋行政程序法第111條第7款所謂「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，於補充前6款所未及涵蓋之無效情形時，亦需依該條第1款至第6款列舉之明文從嚴解釋，於一望即知具有「重大明顯之瑕疵」始得謂之；

如瑕疵非重大明顯，尚須實質審查始能知悉者，則該行政處分並非屬當然無效。

另第6款所稱「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨係為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，則當係指關於此處分權限欠缺之瑕疵，明顯違反權力分立或職權分配已達重大程度之情形而言，尚非所有欠缺事務權限之處分，均屬無效。

㈡、次按土地法第3條規定：「本法除法律另有規定外，由地政機關執行之。」

第37條規定：「（第1項）土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。

（第2項）土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」

第39條規定：「土地登記，由直轄市或縣（市）地政機關辦理之。

但各該地政機關得在轄區內分設登記機關，辦理登記及其他有關事項。」

第69條規定：「登記人員或利害關係人，於登記完畢後，發見登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正。

但登記錯誤或遺漏，純屬登記人員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，由登記機關逕行更正之。」

內政部依土地法第37條第2項授權所定土地登記規則第3條前段規定：「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。

土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。

但該直轄市、縣（市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。」

準此，涉及直轄市、縣（市）土地登記之事項，原則上係由土地所在地之登記機關辦理之。

查上訴人於原審係援引行政程序法第111條第6款規定，以系爭管轄及業務權限為苗栗縣政府並非被上訴人而主張原處分無效乙節，除經上訴人於其行政訴訟準備狀㈠陳明外（見原審卷第239頁），且經其輔佐人於原審審判長發問時確認無誤（見原審卷第291頁107年12月6日言詞辯論筆錄）。

惟依苗栗縣政府組織自治條例第5條第1項第8款規定：「本府設下列處，分別掌理有關事項：……八、地政處：掌理土地、重劃、地籍、地權、地價、地用、測量、土地開發及一般土地行政等事項。」

第8條規定：「本府為辦理特定業務，設所屬二級機關；

其組織規程另定之。」

及苗栗縣政府依上述自治條例第8條規定所訂苗栗縣各地政事務所組織規程第2條規定：「苗栗縣政府(以下簡稱本府)為辦理轄區內地政業務，設立地政事務所，隸屬於本府，受本府指揮、監督。」

第4條規定規定：「地政事務所掌理下列事項：一、土地建物測量事項。

二、土地建物登記事項。

……」可知，苗栗縣政府業設地政事務所掌理土地建物登記事項。

查系爭土地坐落於苗栗縣頭屋鄉，而苗栗縣頭屋鄉內所有關於土地之登記事項，業經苗栗縣政府設立被上訴人辦理，是被上訴人就系爭土地面積之更正，係具管轄權。

則上訴人執行政程序法第111條第6款規定主張被上訴人所為原處分無效，即屬無據。

原判決以被上訴人本為土地登記事項之有權管轄機關，並非缺乏事務權限者，是上訴人對原處分為無管轄權限而無效之主張非可採為由，而駁回上訴人在原審之訴，於法尚無不合。

㈢、另內政部據土地法第47條授權訂有地籍測量實施規則，依該規則第204條第1款規定：「土地有下列情形之一者，得申請土地複丈：一、因……分割、合併、鑑界或變更。」

第221條第1項第3款規定：「鑑界複丈，應依下列規定辦理：三、申請人對於再鑑界結果仍有異議者，應向司法機關訴請處理，登記機關不得受理其第3次鑑界之申請。」

第232規定：「（第1項）複丈發現錯誤者，除有下列情形之一，得由登記機關逕行辦理更正者外，應報經直轄市或縣（市）主管機關核准後始得辦理：一、原測量錯誤純係技術引起者。

……（第2項）前項所稱原測量錯誤純係技術引起者，指原測量錯誤純係觀測、量距、整理原圖、訂正地籍圖或計算面積等錯誤所致，並有原始資料可稽……」可知，土地複丈原因多端，鑑界僅係其中之一，地籍測量實施規則第221條有關鑑界複丈之爭議處理方式，核與地政機關以計算面積錯誤等純係技術錯誤引起之複丈錯誤，所為更正之要件無關。

㈣、再行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。

換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，始足該當；

如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效。

查上訴人於原審固曾言及原處分有違反地籍測量實施規則第221條第1項第3款及行政程序法第8條規定之違法，並於上訴時再補充說明原處分違反土地法第69條、地籍測量實施規則第232條等規定，係構成行政程序法第111條第7款其他具有重大明顯之瑕疵者之事由而無效云云。

惟上訴人所指摘上開原處分之違法瑕疵，均須透過證據調查始得判斷、認定，尚非一望即知有上訴人所指之違法情形，而非屬於具有明顯重大瑕疵之範疇，是上訴人提起本件確認行政處分無效之訴，與行政程序法第111條第7款規定之無效要件亦不符。

原審未就上訴人所指原處分違反地籍測量實施規則第221條第1項第3款及行政程序法第8條規定部分，予以審酌並說明不採之理由，其判決理由容有不盡完備，惟不影響判決之結果，而無足為有利上訴人之論據。

㈤、末按行政訴訟法第6條第2項規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」

其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。

是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。

例如經訴願程序為實體審理後，提起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變更為確認訴訟，即不能認為欠缺行政程序。

查上訴人於原審107年10月9日準備程序經詢問其是否已依行政訴訟法第6條第2項規定，向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答？已經上訴人稱其業提出起訴狀所附之證物1即其第0514號函等語在卷（見原審卷第274頁）。

雖該函僅載請求被上訴人撤銷原處分，惟行政處分存在違法瑕疵，究屬無效或得撤銷事由，取決於其違法程度，違法程度已達明顯、重大者為無效；

未及者，充其量僅得撤銷（瑕疵之行政處分如合於行政程序法第101條第1項或第114條規定要件，尚得以更正、補正方式處理），前已述及。

核上訴人以上述函請求被上訴人撤銷原處分，既為被上訴人自行審認無違法而未獲准許，顯然被上訴人更不可能認原處分有何違法程度猶較撤銷為重之無效事由存在，是應認上訴人已踐行行政訴訟法第6條第2項規定之程序。

原判決逕認上訴人有未踐行該程序之不合法乙節，固有未洽，惟亦不影響判決之結果，原判決仍應維持。

㈥、綜上所述，原判決以原處分無上訴人主張之無效情事，駁回上訴人之訴，於法尚無不合。

上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 10 月 3 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳
法官 蘇 嫊 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 林 玫 君

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 10 月 3 日
書記官 張 鈺 帛