最高行政法院行政-TPAA,108,判,476,20191017,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第476號
上 訴 人 楊文國

訴訟代理人 楊博勛 律師
被 上訴 人 屏東縣政府

代 表 人 潘孟安
訴訟代理人 林玫君
參 加 人 鍾仁里

訴訟代理人 張文嘉 律師
上列當事人間地籍清理條例事件，上訴人對於中華民國107年7月12日高雄高等行政法院106年度訴字第443號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣訴外人鍾幹郎於民國54年1月14日向屏東縣高樹鄉公所（下稱高樹鄉公所）申請就屏東縣「高樹鄉福德祀」神明會（下稱福德祀）之會員名冊及土地清冊加以驗印核發證明，經高樹鄉公所於54年1月27日以屏高鄉民字第372號公告徵求異議，因公告期滿無人異議，高樹鄉公所遂於54年6月21日核發驗印證明（下稱54年驗印處分）予鍾幹郎。

嗣參加人於99年4月16日以福德祀之推舉申報人名義，向被上訴人申請辦理更正福德祀會員名冊及土地清冊，經被上訴人於99年11年15日以屏府民禮字第09902801711號公告（下稱99年公告）徵求異議，公告期間自99年11月18日至99年12月18日止。

上訴人及訴外人鍾辛煌、楊文豪、楊庭應等4人於公告期間內提出異議，並向臺灣屏東地方法院（下稱屏東地院）提起確認神明會會員資格不存在之民事訴訟，嗣撤回起訴，另向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，經原審以103年度訴字第563號裁定駁回其訴，復經本院以105年度裁字第1058號裁定駁回抗告而確定。

被上訴人認異議事項已不存在，遂依地籍清理條例第23條第2項規定，以106年1月13日屏府民禮字第10581005900號函（下稱原處分）驗印後檢還更正會員名冊及土地清冊予參加人，上訴人不服，循序向原審提起行政訴訟，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

經原審依職權命參加人獨立參加本件被上訴人之訴訟，並判決駁回後，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張及被上訴人暨參加人在原審答辯，均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠訴外人楊福傳（90年間死亡）為福德祀之會員，上訴人為楊福傳之次男楊連庭（69年間死亡）之子，基於代位繼承人之關係，可取得福德祀會員之權利，則其以利害關係人地位提起本件撤銷訴訟，具有當事人適格。

㈡依臺灣省政府45年5月30日（肆伍）府民一字第51653號令內容，縣市政府就神明會之會員名冊固有驗印核發證明之管轄權，惟未指明係專屬管轄之意旨，尚不足作為專屬管轄之法規依據，當時法規亦無以縣市政府為專屬管轄機關之其他法律明文規定，故54年驗印處分，並無違反專屬管轄規定，不構成行政程序法第111條第6款所指「違背法規有關專屬管轄之規定」之無效事由。

縱認高樹鄉公所未經被上訴人授權辦理神明會業務，然高樹鄉公所就屬於其地域管轄之民政業務，基於地方自治機關之地位予以受理，並無明顯違反權力分立或職權分配之情形，則其欠缺管轄權限之瑕疵性尚屬輕微。

況歷經50餘年，被上訴人容認高樹鄉公所作成之驗印處分繼續存在，且始終主張已有授權高樹鄉公所辦理權限，亦應認該輕微瑕疵已經事後治癒，故上訴人主張54年驗印處分有行政程序法第111條第6款「缺乏事務權限」之無效事由，亦無可採。

㈢54年驗印處分係針對福德祀之會員名冊及不動產目錄所為之驗印核發證明，並載有文號及蓋有被上訴人機關及代表人用印，依形式觀察，尚難認有令社會上一般人一望即知之重大明顯瑕疵存在，不構成行政程序法第111條第7款無效之事由。

㈣54年驗印處分既無行政程序法第111條第6款、第7款之無效事由，故以之為前提基礎作成之原處分，即無承繼先行處分之瑕疵而陷於無效或得撤銷之情形等語，駁回上訴人在原審之訴。

四、本院按：㈠為達成健全地籍管理，確保土地權利，促進土地利用之目的，地籍清理條例於96年3月21日制定公布並自97年7月1日施行，該條例第2條第1項規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

第9條規定：「（第1項）土地權利關係人於前條公告期間內，得以書面向該管登記機關提出異議，並應檢附證明文件；

經該管登記機關審查屬土地權利爭執者，應移送直轄市或縣（市）主管機關調處。

（第2項）直轄市或縣（市）主管機關為前項之調處時，準用土地法第34條之2規定，進行調處。

不服調處者，得於收受調處結果通知次日起30日內，向管轄法院提起訴訟；

屆期未提起訴訟者，依原調處結果辦理。」

第19條第1項規定：「神明會土地，應由神明會管理人或三分之一以上會員或信徒推舉之代表1人，於申報期間內檢附下列文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報：一、申報書。

二、神明會沿革及原始規約。

無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替。

三、現會員或信徒名冊、會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本。

四、土地登記謄本及土地清冊。

五、其他有關文件。」

第20條規定：「（第1項）神明會依前條規定所為之申報，直轄市或縣（市）主管機關於審查無誤後，應於土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所、村里辦公處公告及陳列會員或信徒名冊、系統表及土地清冊，期間為3個月，並將公告文副本及現會員或信徒名冊、系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日。

（第2項）權利關係人於前項公告期間內，得以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關提出異議，並檢附證明文件。

（第3項）前項異議涉及土地權利爭執時，準用第9條規定辦理。」

第22條規定：「神明會依第19條第1項規定所為之申報，於公告期滿無人異議或經調處成立或法院判決確定者，直轄市或縣（市）主管機關應即將神明會現會員或信徒名冊、系統表及土地清冊予以驗印後發還申報人，並通知登記機關。」

第23條規定：「（第1項）神明會現會員或信徒名冊或土地清冊經直轄市或縣（市）主管機關驗印後，有變動、漏列或誤列者，神明會之管理人、會員、信徒或利害關係人得檢具會員或信徒過半數同意書，敘明理由，並檢附相關文件，申請更正。

（第2項）直轄市或縣（市）主管機關受理前項申請，經審查無誤後，應即公告30日並通知登記機關，如無異議，更正現會員或信徒名冊或土地清冊，更正完成並通知登記機關。

（第3項）前項異議涉及土地權利爭執時，準用第9條規定辦理。」

是神明會土地經其管理人或會員推舉之代表依上開規定申報後，如經主管機關審查無誤，即應辦理公告，公告期滿無人異議者，主管機關應即就神明會現會員名冊、系統表及土地清冊作成驗印處分發還申請人。

嗣後會員名冊或土地清冊有變動、漏列或誤列者，神明會之管理人或會員或利害關係人得依上開程序申請更正，經主管機關審查無誤後，應即公告30日，公告期滿無人異議者，主管機關即得就更正會員名冊及土地清冊予以驗印。

如經提起異議，其異議內容涉及土地權利爭執者，應由主管機關調處，不服調處者，得提起訴訟；

屆期未提起訴訟者，依原調處結果辦理。

倘異議內容涉及會員身分權利，則屬私權爭執，利害關係人自應循民事訴訟予以救濟，嗣法院判決後，依確定判決處理，如未提起訴訟或提起訴訟而撤回者，主管機關即得就公告之更正會員名冊及土地清冊予以驗印。

經查，參加人於99年4月16日以福德祀之推舉申報人名義，向被上訴人申請辦理更正福德祀會員名冊及土地清冊，經被上訴人以99年公告徵求異議，公告期間自99年11月18日至99年12月18日止。

上訴人雖於公告期間內提出異議，並向屏東地院提起確認神明會會員資格不存在之民事訴訟，然嗣經撤回起訴，並向原審提起行政訴訟，經原審以103年度訴字第563號裁定駁回後，再經本院以105年度裁字第1058號裁定駁回而確定等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，則被上訴人依地籍清理條例第23條第2項規定就99年公告之更正會員名冊及土地清冊予以驗印，於法自無不合。

㈡行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。

二、應以證書方式作成而未給予證書者。

三、內容對任何人均屬不能實現者。

四、所要求或許可之行為構成犯罪者。

五、內容違背公共秩序、善良風俗者。

六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。

七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」

所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。

行政程序法第111條第6款所謂「違背法規專屬管轄之規定」，主要係指對不動產或與地域相關聯權利所為之行政處分，而欠缺土地管轄之情形，或法規直接明定其他專屬管轄情形。

至所謂「缺乏事務權限」，係指欠缺事務管轄且屬重大明顯情形，例如違反權力分立或職權分配之情形，基於行政機關體制之複雜性及管轄權錯誤識別之困難性，及為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，如非屬重大明顯情形，行政處分未經授權而缺乏事務權限者，為得撤銷而非無效。

此外，行政程序法第111條第7款所謂「重大明顯之瑕疵」，係指其瑕疵之程度重大一望即知。

如果其瑕疵非重大，或非明顯，尚須實質審查始能知悉者，即難指該行政處分為無效。

而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準；

如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，不令該處分無效。

原判決已論明：臺灣省政府45年5月30日（肆伍）府民一字第51653號令：「神明會之信徒名冊，應抄發有關鄉鎮市區公所，於適當地點張貼公告，限期（此項限期不得短於1個月）徵求異議，逾期經各有關鄉鎮市區公所呈報，無人提出異議時，始可以1份加蓋縣市（局）政府印信，發還原申請人，作為憑證。」

固闡述縣市政府就神明會之會員名冊有驗印核發證明之管轄權，惟該函文並未指明係專屬管轄，尚不足作為專屬管轄之法規依據，故54年驗印處分並不構成「違背法規有關專屬管轄之規定」之無效事由。

高樹鄉公所就屬於其地域管轄之民政業務，基於地方自治機關之地位受理神明會驗印發證業務，並無明顯違反權力分立或職權分配之情形，故54年驗印處分並不構成「缺乏事務權限」之無效事由。

又54年驗印處分係針對福德祀之會員名冊及不動產目錄所為之驗印核發證明，其僅於名冊末尾記載：「前開土地派下員經公告期滿認為無異，特此證明。」

，並載有文號及蓋有高樹鄉公所之機關及代表人用印，依其形式上觀察，尚難認有令社會上一般人一望即知之重大明顯瑕疵存在，亦不構成行政程序法第111條第7款之無效事由。

況上訴人前以高樹鄉公所為被告，提起確認行政處分（即54年驗印處分）無效事件，亦經原審105年度訴字第521號、本院107年度判字第35號判決駁回確定在案，是54年驗印處分既非無效，則原處分雖以54年驗印處分之合法存在為基礎而作成，亦不因違法性承繼理論而陷於無效或得撤銷之情形等語，核已論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，經核無不合。

至內政部97年12月2日內授中民字第0970732951號函釋，則係認為地籍清理條例第23條已明定神明會現會員或信徒名冊或土地清冊經直轄市或縣（市）主管機關驗印後，有變動、漏列或誤列者，直轄市或縣（市）主管機關為受理機關，故已向該管鄉（鎮、市）公所申報清理有案之神明會，其管理人、信徒、會員或規約等有變動、漏列或誤列時，應以直轄市或縣（市）主管機關為受理機關，不宜由公所辦理，亦肯認地籍清理條例施行前神明會之土地申報清理得由鄉（鎮、市）公所辦理。

至被上訴人84年屏府民禮字第186542號函，則係就84年間訴外人鍾紹光持54年驗印處分向被上訴人申請核發福德祀信徒名冊，經被上訴人認神明會業務自45年起即由縣市政府受理，高樹鄉公所並無核發54年驗印處分權責，而駁回其申請之函文，惟訴外人鍾紹光不服，提起訴願，業經臺灣省政府撤銷原處分，命被上訴人另為處分（見原審卷附本院107年度判字第35號判決理由參照），自難憑此而認54年驗印處分有行政程序法第111條第6款或第7款之無效事由。

上訴意旨主張：54年時並無縣市政府合法授權由鄉鎮市公所辦理神明會業務之情形，54年驗印處分即有重大明顯瑕疵，且依內政部97年12月2日內授中民字第0970732951號函釋及被上訴人84年屏府民禮字第186542號函，54年驗印處分顯違反專屬管轄之規定或有重大明顯瑕疵，依違法性承繼理論，原處分為違法云云，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，並以其個人歧異之法律上見解，對於業經原判決詳予論述不採之事項及就原審所為論斷為指摘，核無足採。

㈢綜上所述，原判決並無上訴人所指判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形，上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 10 月 17 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿
法官 高 愈 杰
法官 林 欣 蓉

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 10 月 17 日
書記官 劉 柏 君