最高行政法院行政-TPAA,108,判,510,20191030,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第510號
上 訴 人 臺中市政府
（原審被告）
代 表 人 盧秀燕
訴訟代理人 陳漢洲 律師
柯瑞源 律師
上 訴 人 臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會
（原審參加人）
代 表 人 李柏卲
訴訟代理人 蔡本勇 律師
被 上訴人
（原審原告）劉恒義
劉文達
劉文三
劉喜豐
劉守恭
劉趙壁美
劉鴻助
劉東訓
劉鴻龍
共 同
訴訟代理人 楊淳淯 律師

上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國106年8月3日
臺中高等行政法院106年度訴字第83號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、上訴人即原審被告臺中市政府（下稱臺中市政府）代表人由林佳龍變更為盧秀燕，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件的經過：
㈠、上訴人即原審參加人臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會（下稱參加人）自行辦理市地重劃，重劃範圍（整體開發地區單元五）由臺中市政府核定並公告發布細部計畫實施，被上訴人共有之臺中市南屯區鎮南段111地號土地（下稱系爭土地）位於重劃範圍內。
參加人之重劃區公共設施工程設計書圖前經臺中市政府民國99年12月8日府建土字第0990344771號函審查同意（下稱99年12月8日函），參加人據此於100年3月17日報請開工。
而系爭土地上之改良物經參加人認為應行拆遷，於98年10月29日至98年11月30日辦理土地改良物補償清冊公告，被上訴人對於補償數額有異議，事後經多次調處未果。
㈡、嗣臺中市政府以101年8月10日府授都計字第1010138576號公告「變更臺中市都市計畫（整體開發地區單元五）細部計畫（配合保存瑞成堂）案」計畫書圖後，參加人辦理重劃區公共工程及公園兼兒童遊樂場第2次設計工程預算書圖變更，經臺中市政府分別以103年11月19日府授地劃一字第1030237676號函核定有關交通工程部分（下稱103年11月19日處分）；
103年12月5日府授地劃一字第1030250993號函核定有關公園文化景觀部分（下稱103年12月5日處分）；
103年12月16日府授地劃一字第1030257589號函核定有關道路結構工程部分（下稱103年12月16日處分）；
104年1月19日府授地劃一字第1040012239號函核定有關水利工程部分（下稱104年1月19日處分）。
又受理參加人請求被上訴人拆除地上物之臺灣臺中地方法院104年度訴字第2998號事件，於105年6月22日向臺中市政府函詢本件重劃區設計圖相關核定事宜，經臺中市政府以105年7月22日府授地劃一字第1050149456號函復（下稱105年7月22日函）。
被上訴人以其於委任之訴訟代理人閱卷後知悉上開函文及處分，不服提起訴願，經訴願機關為部分駁回、部分不受理之決定後，提起行政訴訟，審理期間並追加臺中市政府105年7月18日府授地劃一字第1050152941號函（下稱105年7月18日函）為程序標的，經原判決將訴願決定及臺中市政府103年11月19日處分、103年12月5日處分、103年12月16日處分及104年1月19日處分（下稱系爭4個處分）撤銷，並駁回被上訴人其餘之訴及追加之訴。
臺中市政府、參加人就原判決對其不利部分（即原判決撤銷系爭4個處分），提起本件上訴。
至經原判決駁回之被上訴人其餘之訴（即訴請撤銷臺中市政府99年12月8日函、105年7月22日函）及追加之訴（即臺中市政府105年7月18日函），因被上訴人未上訴而告確定。
三、被上訴人起訴主張、臺中市政府於原審之答辯及參加人之陳述，均引用原判決所載。
四、原判決撤銷系爭4個處分，係略以：
㈠、參加人就本件重劃區內公共設施工程，依相關規定規劃、設計及監造，委由相關工程技師簽證後，以103年8月21日高鐵新市鎮重劃字第103080014號函檢附重劃區公共工程及公園兼兒童遊樂場第2次變更設計預算書暨施工圖，送請臺中市政府以103年8月26日府授地劃一字第1030164733號函分送各相關工程主管機關審查，由各該工程主管機關擬具具體意見，要求參加人修正等情節，臺中市政府表示其已就本件申請變更設計預算暨施工圖等為實質審查，符合經驗及論理法則，應屬可信，且審查標的包括變更設計預算書部分。
㈡、重劃計畫書經核定後，具法定效力，不得擅自變更，主管機關應依經核定之重劃計畫書及市地重劃相關法令規定辦理市地重劃，如現實狀態與重劃計畫書不符，當隨時修訂，否則即有未依重劃計畫書執行之違法疑慮。
參以內政部87年7月15日臺（87）內地字第8706789號函釋、76年8月24日臺（76）內地字第529566號函釋，已闡釋重劃計畫書經核定公告後實施確有困難，或重劃區都市計畫內容變更，或基於事實需增加重劃經費，應報請核定修訂重劃計畫書，以落實按重劃計畫書執行之規範意旨，維護正當行政程序、私法自治原則及民主原則之立法目的。
佐以內政部101年4月20日內授中辦地字第1016001682號函釋之反面解釋，公共設施用地面積或費用負擔較重劃計畫書有所增減，倘涉及變更都市計畫內容，致影響重劃品質及重劃區土地所有權人權益等，即應修正重劃計畫書，以確保市地重劃之正確執行及維護重劃品質、土地所有權人權益。
㈢、又重劃計畫之修正，乃會員大會權責，於報請主管機關核定後實施，會員大會不得決議授權由理事會辦理。
自辦市地重劃之公共設施用地面積或費用負擔，若因都市計畫變更，致較重劃計畫書有所增減，並影響重劃品質及土地所有權人權益時，應召開會員大會修正重劃計畫，報請核定，理事會不得自行為之。
本件因重劃區內之瑞成堂，經公告為市地古蹟保存，臺中市政府於101年8月10日公告變更細部計畫，就重劃區內公園兼兒童遊樂場用地、停車場用地、道路用地、學校用地及住宅區用地為面積之增減調整，此公共設施用地，包含土地所有權人共同負擔之公共設施用地項目、面積，及調整後重劃區範圍都市計畫地籍套繪圖等，均屬市地重劃實施辦法第14條重劃計畫書應記載事項。
依本件重劃計畫書關於列入共同負擔之公共設施用地項目及面積之「文小72用地面積4.5813公頃、文中47用地4.3937公頃、園道用地0.3179公頃、道路用地22.4533公頃（主要計畫道路19.5372公頃、細部計畫道路2.9161公頃）」記載，及變更後臺中市都市計畫主要計畫書（不包括大坑風景區，配合保存瑞成堂）之變更計畫內容「變更後，住宅區面積減少0.0275公頃，公園兼兒童遊樂場用地面積增加1.3886公頃，停車場用地面積增加0.2000公頃，文小用地面積減少0.5681公頃，文中用地面積減少0.9115公頃，道路用地面積減少0.0815公頃」之記載，變更理由並說明「瑞成堂經公告指定為市定古蹟，惟坐落於25M-28計畫道路，部分位於文小72用地範圍，故配合調整25M-28計畫道路線型、變更部分文小用地為適當之公共設施用地。
為利於未來文中47、文小72用地整體規劃使用，將文中47用地向南調整與文小72用地整併，取消兩校地間20M-113計畫道路之劃設」等語。
顯見，本件重劃區於主要計畫變更內容後，確實改變重劃區的公共設施用地項目及面積，甚至改變主要計畫道路之線型，取消計畫道路之劃設，及整併文中47及文小72用地，影響重劃區都市計畫地籍套繪結果，違反參與本件自辦市地重劃土地所有權人對原來規劃之主觀期待。
又公共設施用地之變更，雖不影響負擔比率，但影響土地所有權人依平均地權條例第60條第1項規定所應負擔之結果，可能實際影響土地所有權人之土地分配結果，對土地所有權人權益有顯著影響。
㈣、重劃會及主管機關有依重劃計畫書及相關法令辦理之義務，重劃計畫書為執行市地重劃事務之重要依據，亦為主管機關監督及審查之準則。
參加人於本件公告細部計畫變更後，應召開會員大會修正重劃計畫書並報請核定後，始得辦理變更設計，惟本件重劃區自98年1月17日召開第1次會員大會後，即未曾再召開會員大會，亦未配合主要計畫及細部計畫之變更而修正重劃計畫書，為臺中市政府及參加人所不爭，則臺中市政府於審查本件變更設計工程預算書圖時，就明顯與重劃計畫書記載不符之處，未予糾正命參加人召開會員大會追認或修正重劃計畫書即予准許，自屬違法等語。
五、上訴理由部分：
㈠、臺中市政府方面：
⑴、原判決有適用獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵辦法）第32條第1項、第33條第3項不當之違法。
依獎勵辦法第32條第1項規定，主管機關核定設計書圖及工程預算之時點，係以計算負擔總計表報核前為基準，不是以修正重劃計畫書為前提，原判決增加法條所無限制，適用法規已有不當；
依該辦法第33條第3項，土地所有權人應負擔之工程費用，係以各工程主管機關核定之數額為準，而非重劃計畫書所載金額。
又都市計畫之擬定，有各級政府擬定或由土地權利關係人擬定之不同情形，參加人欲變更都市計畫，需會員大會決議同意授權方能辦理，有召開會員大會修正重劃計畫書之必要。
惟若係由各級政府擬定的都市計畫變更，參加人僅能遵照辦理，並無同意或不同意問題。
本件尚在工程核定階段，因應都市計畫變更，需變更公共工程設計書圖，毋需召開會員大會追認或修正重劃計畫書，日後重劃會辦理計算負擔統計表核定時，若負擔比率超過重劃計畫書核定，將有原判決所稱內政部101年4月20日內授中辦地字第1016001682號函「公共設施用地面積或費用負擔較重劃計畫書有所增減時，倘未涉及變更都市計畫規劃內容及未超過重劃計畫書所核定重劃負擔比率，在不影響重劃品質及重劃區土地所有權人權益下，得免修正重劃計畫書」之適用，但若日後重劃會理監事自行協調，以其他方式吸收重劃成本以維持原定負擔比率，對土地所有權人既屬有利，臺中市政府自無先行要求召開會員大會以增加土地所有權人負擔。
⑵、關於土地所有權人之重劃負擔係事前預估，重劃業務進行後，不可能完全符合重劃計畫書記載，是土地所有權人之真意，應係在重劃計畫書所定負擔比率內同意進行重劃，而不是要求重劃結果與重劃計畫書必須完全一致。
另獎勵辦法第32條第1項規定，關於工程規劃、設計及監造等，係授權由理事會為之，無需交會員大會審議，準此，工程之變更設計亦在此權限內，臺中市政府就系爭4個處分之核定，並未違背該規定。
又如負擔比率未超過重劃計畫所載，無需另提請會員大會修正重劃計畫書，縱實際執行成本費用超出，但理事會仍以原定負擔比率報核，對土地所有權人並無不利。
惟此負擔總計表報請核定與前述獎勵辦法第32條工程核定乃不同階段，無需於工程核定階段，即預設負擔總計表負擔比率必然超過重劃計畫，而要求理事會需於每次變更工程設計，均須耗費時間費用召開會員大會。
㈡、參加人方面：
⑴、依獎勵辦法第32條第1項規定，公共設施工程設計書圖及工程預算，無須經會員大會同意，由理事會委由合格相關工程技師簽證後，即可送主管機關核定。
本件重劃區因瑞成堂經公告為市地古蹟保存，主管機關公告變更細部計畫，就重劃區內公園兼兒童遊樂場用地、停車場用地、道路用地、學校用地及住宅區用地為面積之增減調整，無須修正重劃計畫書內容，亦無主管機關依職權修正主要計畫，必須經會員大會追認或修正重劃計畫書內容，才可以核定公共設施工程變更設計預算書圖之規定，本件主管機關實質審查後核定，自無違法，並不受會員大會是否通過修正重劃計畫之限制。
原判決引市地重劃實施辦法第39條規定撤銷系爭4個處分，有判決不適用法規或適用不當之情事。
⑵、於市地重劃未完成土地分配結果前，主管機關依法變更主要計畫內容，則原重劃計畫書核定的內容即發生變動之效力，重劃計畫無須修訂，該因主要計畫變更而變更之重劃計畫書內容，不必再由主管機關核定。
此時，重劃會依變更後之重劃計畫內容為之，是否應召開會員大會追認，尚有疑義，原判決自有判決理由矛盾情事。
⑶、本件是主管機關變更主要計畫內容，不是重劃會變更都市計畫的規劃內容，並未影響重劃品質及增加重劃區土地所有權人重劃費用負擔比例，原判決所稱內政部函釋，與本案事實不符，復以會員大會未追認或未修訂重劃計畫，認為系爭4個處分違法，有判決理由不備及矛盾、適用法規不當之違法。
另參加人因本件重劃區主要計畫及細部計畫變更，已修訂重劃計畫書內容，業經參加人第2次會員大會通過，會議紀錄已陳報臺中市政府備查，修訂後之重劃計畫書圖，並經臺中市政府准予核定，有臺中市政府107年2月21日府授地劃一字第1070039571號函、107年7月6日府授地劃一字第1070157190號函為憑，足見原判決適用法規不當。
六、本院查：
㈠、市地重劃係根據都市發展趨勢，將都市計畫區域內，雜亂不規則之地形地界和畸零細碎不合經濟使用之土地，在一定範圍內，依據法令，運用科學方法加以重新整理，依原有相關位次交換分合，並配合公共設施之興建，改善道路、公園、廣場等，使各筆土地成為大小適宜，形狀方整，具備清楚之地界，然後分配予原土地所有權人，其公共設施用地及重劃費用則由區內土地所有權人按土地受益比例共同負擔的一種綜合性土地改良措施，不僅涉及重劃範圍內不同意參與重劃者之財產權與居住自由，亦涉及重要公益之實現。
依都市計畫法第48條規定可知，市地重劃為政府取得公共設施保留地之方式之一，而土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，既由政府取得實質之獎勵，且市地重劃為都市計畫開發之手段，政府亦由此取得公共設施用地，主管機關基於公益之考量，對於重劃會就重劃地區公共設施工程之規劃、設計，所製作之設計書圖及工程預算，是否合於相關規定，即應為必要之監督，並為實質審查。
㈡、行為時獎勵辦法第2條規定：「土地所有權人自行辦理市地重劃，依本辦法之規定。
本辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定。」
第6條規定：「自辦市地重劃之主要程序如下：重劃之發起及成立籌備會。
申請核定擬辦重劃範圍。
徵求土地所有權人同意。
重劃計畫書之擬定、申請核定及公告，並通知土地所有權人。
成立重劃會。
測量、調查及地價查估。
計算負擔及分配設計。
土地改良物或墳墓拆遷補償及工程施工。
公告、公開閱覽重劃分配結果及其異議之處理。
申請地籍整理。
辦理交接及清償。
財務結算。
撰寫重劃報告。
報請解散重劃會。」
關於重劃區的發包施工，同辦法第32條第1項規定：「自辦市地重劃地區之公共設施工程，理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證；
其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始得發包施工。
……」關於重劃計畫書應記載之內容，市地重劃實施辦法第14條第3項規定：「第1項重劃計畫書應記載下列事項：重劃地區及其範圍。
法律依據。
辦理重劃原因及預期效益。
重劃地區公、私有土地總面積及其土地所有權人總數。
重劃地區原公有道路、溝渠、河川及未登記地土地面積。
土地總面積：指計畫範圍內之公、私有土地面積及未登記地之計算面積。
預估公共設施用地負擔：包括土地所有權人共同負擔之公共設施用地項目、面積及平均負擔比率。
預估費用負擔：包括土地所有權人共同負擔之工程項目及其費用、重劃費用及貸款利息之總額與平均負擔比率。
土地所有權人平均重劃負擔比率概計。
重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則。
、財務計畫：包括資金需求總額、貸款及償還計畫。
預定重劃工作進度表。
重劃區範圍都市計畫地籍套繪圖。
」同辦法第39條復規定：「重劃計畫書經上級主管機關核定後，主管機關應即依計畫書所列工程項目進行規劃、設計及施工。
……」可知，市地重劃是經由諸多步驟結合而成，透過重劃計畫的執行，以完成辦理市地重劃，因此，重劃計畫書經核定後，應即依計畫書所列工程項目進行規劃、設計及施工。
針對重劃區內公共工程的施作，規範設計書圖及工程預算，在計算負擔總計表報核前，須送請工程主管機關核定，以確定重劃地區公共設施工程內容，目的除確保工程品質外，也在維護重劃區內土地所有權人權益，是以這個預計施作的公共工程內容，也必須是依據重劃計畫書所列的工程項目，否則無以落實執行重劃計畫，於此涉及影響重劃範圍內土地所有權人因重劃得分配之權利，當然也是主管機關應實質審查的內容之一。
㈢、本件重劃區經臺中市政府93年6月15日府工都字第0930091958號函公告發布實施變更臺中市都市計畫主要計畫規定，應以市地重劃方式整體開發，並屬經審議通過，由臺中市政府以97年6月2日府都計字第0970120284號函公告發布實施之細部計畫範圍（見訴願決定卷第153頁重劃計畫書內容），該重劃區公共設施工程設計書圖，經臺中市政府99年12月8日函審查同意，參加人並據此於100年3月17日報請開工。
嗣因於100年9月29日經公告指定為市定古蹟之瑞成堂，位於細部計畫範圍，且正進行本件市地重劃開發作業，臺中市政府依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理都市計畫迅行變更，以101年8月9日府授都計字第1010132289號公告變更都市計畫主要計畫計畫書圖、以101年8月10日府授都計字第1010138576號公告變更都市計畫細部計畫計畫書圖（見原審卷一第227頁背面、第21、22頁）。
而依本件重劃區重劃計畫書關於列入共同負擔之公共設施用地項目及面積之記載，為「文小72用地面積4.5813公頃；
文中47用地4.3937公頃；
園道用地0.3179公頃；
道路用地22.4533公頃（主要計畫道路19.5372公頃、細部計畫道路2.9161公頃），合計31.7462公頃」（見原審卷一第72頁），惟上開都市計畫之變更，於調整計畫道路線型、變更部分文小用地為適當之公共設施用地、調整文中47用地範圍，將文中47用地向南調整與文小72用地整併，取消20M-113計畫道路之劃設、劃設15公尺計畫道路之後，形成住宅區面積減少0.0275公頃、公園兼兒童遊樂場用地面積增加1.3886公頃、停車場用地面積增加0.2000公頃，文小用地面積減少0.5681公頃，文中用地面積減少0.9115公頃，道路用地面積減少0.0815公頃（見原審卷一第233頁背面）等事實，為原審依卷內資料所確定，核未違反證據法則。
可見，上開都市計畫之變更，形成本件重劃區之住宅區面積減少0.0275公頃、被列入公共設施用地面積則增加0.0275公頃，涉及公共設施用地項目及面積、重劃區範圍之都市計畫地籍套繪結果等重劃計畫書依市地重劃實施辦法第14條所應記載事項，且依行為時獎勵辦法第13條規定，重劃計畫之修訂又屬會員大會之權責。
則參加人就重劃區公共設施工程之施作，依此都市計畫變更內容，據以提出之第2次變更工程設計書圖及預算之申請，原審認定因與重劃計畫不符，臺中市政府所為關於交通工程、公園文化景觀、道路結構工程及水利工程等准予核定之決定，已然未合，而判決撤銷系爭4個處分，並無違誤。
㈣、臺中市政府上訴意旨所稱獎勵辦法第32條第1項關於「應於計算負擔總計表報核前，送請核定」之規定，不是以修正重劃計畫書為前提等語，因與本件核定之工程設計書圖，是否與原核定重劃計畫書不符之爭議無涉，即難為有利之認定；
另所稱內政部101年4月20日內授中辦地字第1016001682號函，該函全文為「按自辦市地重劃計算負擔總計表係作為土地分配計算負擔之依據，表內有關費用負擔數額，應依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條規定辦理。
另重劃計畫書所載公共設施用地面積係屬概估性質，其重劃計算負擔總計表公共設施用地負擔計算數額，仍應以實測面積為準。
是以，公共設施用地面積或費用負擔較重劃計畫書有所增減時，倘未涉及變更都市計畫規劃內容及未超過重劃計畫書所核定重劃負擔比率，在不影響重劃品質及重劃區土地所有權人權益下，得免修正重劃計畫書。
至可否免提會員大會審議乙節，得參照本部99年3月5日內授中辦地字第0990042246號函釋辦理。」
等語，係指經核定之重劃計畫所載公共設施用地面積，於依該重劃計畫實際執行後，因實測結果所生公共設施用地面積或費用負擔有所增減之情形而言，與本件送請核定之公共設施工程設計書圖內容，關於公共設施用地項目及面積，乃至重劃區範圍都市計畫地籍套繪圖，均與重劃計畫書不符之情形有別。
臺中市政府主張依該函而未超過重劃負擔比率即免修正重劃計畫，以此指摘原判決違誤，亦無可採。
又都市計畫與重劃計畫之核定，有其各自的規制效力，參加人主張主要計畫變更，則重劃計畫書的內容就隨之變更而無須修訂，容屬其個人主觀看法，其以此指摘原判決適用法規不當、理由不備及矛盾，尚無可取；
另本院為法律審，參加人上訴意旨主張臺中市政府於原審判決後之107年7月6日核定修訂重劃計畫書，並提出核定函文等節，爰不予斟酌，亦不影響系爭4個處分違法之情節，其以此指摘原判決適用法令不當，當無可採，併予敘明。
㈤、綜上，原判決撤銷系爭4個處分，並無違誤，上訴論旨執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、結論，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 玫 君
法官 王 碧 芳
法官 鍾 啟 煌
法官 蘇 嫊 娟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 10 月 30 日
書記官 莊 子 誼