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最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第52號
上 訴 人 曾昱源
訴訟代理人 洪鐶珍 律師
陳樹村 律師
被 上訴 人 屏東縣高樹鄉公所
代 表 人 王樹圍
上列當事人間確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國107年6月21日高雄高等行政法院106年度訴字第327號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣訴外人○○○於民國54年1月14日以屏東縣高樹鄉「○○○」神明會（下稱○○○）代表人之身分，向被上訴人申請就○○○會員名冊及不動產清冊加以驗印核發證明，嗣被上訴人於54年1月27日以屏高鄉民字第372號公告徵求異議，並於同年6月21日核發驗印證明予○○○。
上訴人認被上訴人核發54年6月21日高鄉民字第372號驗印證明之行政處分（下稱原處分）有無效之原因，乃於106年5月19日具文請求被上訴人確認原處分無效，經被上訴人於106年5月24日函復認為原處分有效。
上訴人不服，提起行政訴訟，經原審判決駁回。
上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人為○○○的繼承人，○○○曾任○○○之祀產管理人，然因被上訴人違法核發原處分，未將○○○列入會員及信徒名冊，造成○○○之神明會會員身分受到侵害，上訴人基於繼承人的身分提起本件訴訟，應有確認利益。
又神明會業務自45年起即由各縣市政府受理，且屏東縣政府未曾授權鄉鎮市公所辦理神明會業務，被上訴人並無受理之專屬管轄或事務管轄權限。
故被上訴人於54年6月21日就屏東縣高樹鄉○○○神明會之會員或信徒名冊及不動產清冊所為核發驗印證明之行政處分，有行政程序法第111條第6款規定之無效事由。
再者，○○○於54年間申請被上訴人為驗印核發證明之原處分時，並未提出原始派下員之名冊，亦未檢具任何神明會之規約，不具備申請公告之要件，且被上訴人未依循臺灣省政府45年5月5日府民一字第48190號令所定之神明會核發程序，顯有重大明顯之瑕疵，已該當行政程序法第111條第7款規定之無效事由等語，求為判決確認原處分無效。
三、被上訴人則以：上訴人之祖先○○○並非○○○會員，上訴人並無提起本件確認訴訟之確認利益。
又神明會業務之主管機關為縣市政府，臺北縣政府曾於66年間將神明會業務改由鄉鎮市公所試辦，足見應非專屬管轄。
再者，被上訴人於54年間有無經屏東縣政府授權辦理神明會業務乙節，因距今已事隔50年，資料原件已遺失，難以判斷，且行政處分瑕疵未達重大、明顯程度，不符合行政程序法第111條第6款規定情形，處分並非無效。
另上訴人就是否得列入神明會會員名冊有所爭執，應循民事訴訟確認之訴以資救濟，此部分亦不構成重大明顯瑕疵，與行政程序法第111條第7款事由不符等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：（一）按行政訴訟法第6條第1項規定所謂「即受確認判決之法律上利益」，係指法律關係之存否不明確，上訴人主觀上認其法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言。
被上訴人於54年6月21日就○○○會員名冊作成核發驗印之原處分，倘將合法會員漏列於名冊之外，就該會員得否行使神明會會員權利之法律地位，即有受侵害之危險，亦即確有因被上訴人之行政行為，致其權利或法律上利益直接遭受損害之可能性存在。
經查，上訴人主張其祖先○○○曾任○○○之祀產管理人，然原處分核發驗印之○○○會員名冊，均未將○○○、上訴人列入名冊。
是以，上訴人主觀上認其應享有○○○會員權利之法律上地位，因原處分之作成，致有遭受侵害之危險，且此項危險不安之狀態，得以確認原處分無效之訴訟予以除去。
應認上訴人具當事人適格，且有即受確認判決之法律上利益，得提起確認行政處分無效之訴訟。
（二）次按行政程序法第111條第6款規定所謂「專屬管轄之規定」，係指法律規定某類行政權限專屬特定行政機關管轄之謂，倘無定為專屬管轄之法律明文，自不能就其他行政機關所為行政處分，指為有違背專屬管轄之規定。
至條文所謂「缺乏事務權限」，受限於行政機關體制之複雜性及管轄權錯誤識別之困難性，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當限縮解釋指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。
故缺乏事務權限之行政機關所為行政處分，倘未達重大明顯程度之瑕疵性，亦不符合此項要件。
經查，臺灣省政府45年5月30日（肆伍）府民一字第51653號令：「神明會之信徒名冊，應抄發有關鄉鎮市區公所，於適當地點張貼公告，限期（此項限期不得短於1個月）徵求異議，逾期經各有關鄉鎮市區公所呈報，無人提出異議時，始可以1份加蓋縣市（局）政府印信，發還原申請人，作為憑證。」
固闡明「縣市政府」就神明會之會員名冊有驗印核發證明之管轄權，但性質上僅係行政函釋，且該函文之前後脈絡，亦無指明係專屬管轄之意旨，尚不足作為專屬管轄之法規依據。
此外，依當時之法規狀態，亦無以縣市政府為專屬管轄機關之明文規定。
從而，不論被上訴人有無經屏東縣政府授權辦理神明會業務，其於54年間就○○○之會員名冊及不動產清冊等，作成驗印核發證明之原處分，並無違反專屬管轄規定，不構成行政程序法第111條第6款所指「違背法規有關專屬管轄之規定」之無效事由。
再查，被上訴人於54年6月21日作成原處分時，距今50餘年，相關公文檔案業已銷燬，當時屏東縣政府有無授權被上訴人辦理所轄神明會業務，已不可考。
而上訴人於事隔50餘年，相關公文資料均銷燬後，始提起本件訴訟，主張被上訴人未經授權而無管轄權限，即有怠於行使權利而不值得保護之情形。
因此，在機關所保管之相關卷宗資料業經銷燬而無從考證，復查無相反證據情況下，自應本諸行政機關合法行政之一般常態，認定被上訴人當時已經屏東縣政府授權辦理神明會驗印發證明之業務。
縱認被上訴人未經屏東縣政府授權辦理神明會業務，然被上訴人就本件屬於其地域管轄之民政業務，基於地方自治機關之地位予以受理，並作成行政處分，並無明顯違反權力分立（例如議會代替行政機關作成行政處分）或職權分配（例如教育行政機關核發建築執照，衛生行政機關發給駕駛執照）之情形，則此項缺乏事務權限之瑕疵，亦未達重大而明顯之程度，參照上開法規及判決意旨，亦不構成行政程序法第111條第6款所指「缺乏事務權限」之無效事由。
（三）另查，原處分係針對○○○之會員名冊及不動產目錄所為之驗印核發證明，其僅於名冊末尾記載：「前開土地派下員經公告期滿認為無異，特此證明。」
等語，並載有文號及蓋有被上訴人機關及代表人用印，依其形式上觀察，尚難認有令社會上一般人一望即知之重大明顯瑕疵存在。
上訴人主張被上訴人未令申請人提出原始派下員之名冊及神明會之規約、未依臺灣省政府45年5月5日府民一字第48190號令所定程序核發驗印證明各情，均屬須經事實調查始能查知之瑕疵事由，顯非一般人就行政處分之書面一望即可得知之重大明顯瑕疵。
此部分瑕疵是否存在，核屬判斷其是否已達動搖原處分之適性法，得否提起撤銷訴訟請求撤銷違法處分之問題，非屬行政程序法第111條第7款無效之事由。
是上訴人執此主張原處分有重大明顯瑕疵而屬無效，容有誤解，亦無可採等語，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）神明會之管轄權在縣市政府，其縱非專屬管轄，惟並無證據證明屏東縣政府有授權予被上訴人，不能因屏東縣政府無神明會之專屬管轄權，即推論被上訴人有權限處理神明會事務。
況行政組織依法劃定管轄或事務處理權限乃法律保留之範圍，且應堅守禁止再授權原則，本件在明顯欠缺屏東縣政府授權之法規依據及證據之情形下，原判決之認定，顯有認事用法不依證據，逾越事務處理權限分配界線之違誤。
另行政程序法之規定作為審查行政處分瑕疵之基準，對於所有行政處分應一體適用，並無該法施行前和施行後之分。
而行政程序法第111條既已明列第1款至第6款無效事由，第7款為概括規定，自無須在前6款事由下加上須瑕疵明顯而重大之要件，否則即僭越立法者之原意，增加法律所無之限制。
（二）神明會業務自45年起即由縣市政府受理管轄，鄉鎮市區公所並無受理神明會之權限。
被上訴人無法證明其在作成原處分期間曾取得縣市政府之授權，顯見原處分係於被上訴人欠缺事務處理權限下違法作成，瑕疵自屬重大。
原判決徒以被上訴人作成原處分迄今已逾50餘年，相關公文檔案銷毀，本於行政機關合法行政之一般常態，應認定被上訴人斯時經屏東縣政府授權而處理云云，駁回上訴人之請求，實嫌速斷。
況行政機關雖有依法行政之義務，然行政機關違法作成處分之例比比皆是，原判決就此之推論，實難令人信服。
（三）行政程序法就專屬管轄係自88年公布施行後，方有明確定義，原判決要求上訴人提出有明文「專屬管轄」之授權依據，顯屬緣木求魚。
況神明會與各地區地緣組織具有高度連結性，且神明會之會產影響會員權益甚鉅，基此特質，可推論當時臺灣省政府將此部分事務授權予各地縣市政府管理，應與現今土地專屬管轄之概念相符。
原判決一方面同意神明會之管轄權在縣市政府，卻又矛盾地認為被上訴人曾取得授權，遽將年代久遠、舉證不易之不利益令上訴人負擔，實於法相違，應予撤銷云云。
六、本院按：
（一）按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。
二、應以證書方式作成而未給予證書者。
三、內容對任何人均屬不能實現者。
四、所要求或許可之行為構成犯罪者。
五、內容違背公共秩序、善良風俗者。
六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。
七、其他具有重大明顯之瑕疵者。
」為行政程序法第111條所規定。
所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。
基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性以及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。
是以，依行政程序法第111條規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。
其中第6款所謂「違背法規專屬管轄之規定」，主要係指對不動產或與地域相關聯之權利，所為之行政處分而欠缺土地管轄之情形，且該款已明定「法規有關專屬管轄之規定」，而就本件之核發驗印證明，並無法規規定「專屬」屏東縣政府。
又所謂「缺乏事務權限」，係指欠缺事物管轄而言，依體系解釋之結果，應限縮於重大明顯之情事，諸如違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則（由議會代替行政機關作成處分行為、由教育行政機關核發建築執照、由衛生行政機關發給駕駛執照），這類瑕疵「如同寫在額頭上」，任何人一望即知，已達重大明顯程度，方屬無效；
如非屬重大明顯情形，行政處分未經授權而缺乏事務權限者，為得撤銷而非無效，此乃基於行政機關體制之複雜性及管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。
另行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。
換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。
（二）原判決業已論明：臺灣省政府45年5月30日（肆伍）府民一字第51653號令固闡明「縣市政府」就神明會之會員名冊有驗印核發證明之管轄權，但性質上僅係行政函釋，且該函文之前後脈絡，亦無指明係專屬管轄之意旨，尚不足作為專屬管轄之法規依據。
此外，依當時之法規狀態，亦無以縣市政府為專屬管轄機關之明文規定。
從而，不論被上訴人有無經屏東縣政府授權辦理神明會業務，其於54年間就○○○之會員名冊及不動產清冊等，作成驗印核發證明之原處分，並無違反專屬管轄規定，不構成行政程序法第111條第6款所指「違背法規有關專屬管轄之規定」之無效事由。
再查，被上訴人於54年6月21日作成原處分時，距今50餘年。
上訴人於事隔50餘年，相關公文資料均銷燬後，始提起本件訴訟，主張被上訴人未經授權而無管轄權限，即有怠於行使權利而不值得保護之情形。
因此，在機關所保管之相關卷宗資料業經銷燬而無從考證，復查無相反證據情況下，自應本諸行政機關合法行政之一般常態，認定被上訴人當時已經屏東縣政府授權辦理神明會驗印發證明之業務。
縱認被上訴人未經屏東縣政府授權辦理神明會業務，然被上訴人就本件屬於其地域管轄之民政業務，基於地方自治機關之地位予以受理，並作成行政處分，並無明顯違反權力分立或職權分配之情形，則此項缺乏事務權限之瑕疵，亦未達重大而明顯之程度，亦不構成行政程序法第111條第6款所指「缺乏事務權限」之無效事由。
另查，原處分係針對○○○之會員名冊及不動產目錄所為之驗印核發證明，其僅於名冊末尾記載：「前開土地派下員經公告期滿認為無異，特此證明。」
等語，並載有文號及蓋有被上訴人機關及代表人用印，依其形式上觀察，尚難認有令社會上一般人一望即知之重大明顯瑕疵存在。
上訴人主張被上訴人未令申請人提出原始派下員之名冊及神明會之規約、未依臺灣省政府45年5月5日府民一字第48190號令所定程序核發驗印證明各情，均屬須經事實調查始能查知之瑕疵事由，顯非一般人就行政處分之書面一望即可得知之重大明顯瑕疵。
此部分瑕疵是否存在，核屬判斷其是否已達動搖原處分之適性法，得否提起撤銷訴訟請求撤銷違法處分之問題，非屬行政程序法第111條第7款所規定其他具有重大明顯之瑕疵而無效之事由等語，經核並無不合。
上訴意旨仍執前詞主張：神明會之管轄權在縣市政府，其縱非專屬管轄，惟並無證據證明屏東縣政府有授權予被上訴人，不能因屏東縣政府無神明會之專屬管轄權，即推論被上訴人有權限處理神明會事務，本件在明顯欠缺屏東縣政府授權之法規依據及證據之情形下，原判決之認定顯有逾越事務處理權限分配界線之違誤；
行政程序法第111條既已明列第1款至第6款無效事由，第7款為概括規定，自無須在前6款事由下加上須瑕疵明顯而重大之要件，否則即僭越立法者之原意，增加法律所無之限制；
原處分係於被上訴人欠缺事務處理權限下違法作成，瑕疵自屬重大，原判決徒以被上訴人作成原處分迄今已逾50餘年，相關公文檔案銷毀，本於行政機關合法行政之一般常態，應認定被上訴人斯時經屏東縣政府授權而處理云云，駁回上訴人之請求，實嫌速斷云云，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，並以其個人歧異之法律上見解，對於業經原判決詳予論述不採之事項及就原審所為論斷為指摘，要無足取。
（三）綜上所述，原判決認事用法並無違誤，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 2 月 14 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 鄭 忠 仁
法官 姜 素 娥
法官 林 欣 蓉
法官 黃 淑 玲
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 2 月 14 日
書記官 楊 子 鋒
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