最高行政法院行政-TPAA,108,判,539,20191121,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第539號
上 訴 人 魏平政

魏平儀
魏平穎


共 同
訴訟代理人 顏永青 律師
被 上訴 人 臺中市政府
代 表 人 盧秀燕
訴訟代理人 蔡宜宏 律師

上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國107年7月19日
臺中高等行政法院106年度訴字第419號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。

理 由
一、被上訴人之代表人原為林佳龍，嗣已於民國107年12月25日變更為盧秀燕，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣被上訴人為辦理「○○區○○路2段17巷打通至○○路1段117巷道路工程」（下稱系爭工程），申請徵收包含上訴人魏平政、魏平穎、魏平儀（下稱上訴人）所有臺中市○○區○○段878-1、880-1、882-1地號土地（下稱系爭土地）在內之臺中市○○區○○段529地號等13筆土地及其土地改良物，經內政部以105年11月10日臺內地字第1051309639號函核准徵收，並經被上訴人以105年11月14日府授地用字第1050247346號公告徵收補償，公告期間自105年11月15日起至105年12月15日止。
嗣上訴人對系爭土地之徵收補償價額為每平方公尺新臺幣（下同）59,500元不服，先後於106年1月6日、10日、12日提出異議，被上訴人遂分別以106年2月6日府授地用字第1060023022號函、106年2月3日府授地用字第1060023034號函及第1060023031號函通知上訴人查處結果。
上訴人不服查處結果，於106年3月6日提出復議，被上訴人依土地徵收條例第22條規定提請臺中市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）於106年6月5日106年第6次會議復議，經決議維持原徵收補償價額，被上訴人乃以106年6月29日府授地用字第1060139975號函（下稱原處分）通知上訴人復議結果。
上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂向臺中高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷，經原審判決駁回後，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭土地為都市計畫內之公共設施保留地，本件查估單位考量其土地使用管制、自然條件、道路條件、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素等宗地個別因素，依土地徵收補償市價查估辦法（下稱查估辦法）第10條第1項及第3項規定單獨劃分地價區段，將西側以○○街58巷及○○街82巷等道路為界、北側鄰近○○路2段17巷（原判決誤載為117巷）6號、東側以○○路1段117巷為界、南側以○○街50巷為界等範圍內之道路用地，劃設為潭子區P002-00地價區段。
次依查估辦法第22條第1項至第3項規定，於潭子區P002-00地價區段，西側劃設潭子區P102-00地價區段（住宅區）、P103-00地價區段（公園用地），東側劃設潭子區P104-00地價區段（住宅區），另北邊毗鄰潭子區P001-00地價區段為公共設施保留地，依同條第3項規定不納入計算。
另依查估辦法第17條規定，本件估價基準日為105年3月1日，案例蒐集期間為交易日期104年9月2日至105年3月1日間買賣實例。
復依查估辦法第22條、第23條第4款及第5款規定，系爭土地所在之潭子區P002-00地價區段之地價，應以毗鄰之非公共設施保留地潭子區P102-00（住宅區）、P103-00（公園用地）、P104-00（住宅區）地價區段之地價平均計算（P001-00地價區段為公共設施保留地，不予納入），其比準地地價分別為每平方公尺60,700元、33,800元、58,500元，與潭子區P002-00地價區段之區段線長度各為17.11、52.5、22.65公尺，因潭子區P103-00地價區段（公園用地）屬公共設施用地區段，其區段地價經納入計算致平均市價降低，乃不予納入，故以潭子區P102-00及P104-00地價區段之地價平均計算出潭子區P002-00地價區段之區段地價為每平方公尺59,500元，並經地評會105年6月21日105年第4次會議評議通過在案。
地評會具有專業性、不可替代性及法律授權之專屬性，應承認行政機關就此等事項之決定，具有判斷餘地，是被上訴人所為之上開專業認定即應予尊重。
又潭子區P002-00地價區段，並未毗鄰潭子區P101-00地價區段，故上開潭子區P101-00地價區段之地價，自不予納入計算。
㈡系爭工程之預算係自104年預算保留，而有於105年度執行完畢之必要，若依上訴人主張以105年9月1日為估價基準日，相關徵收作業程序勢將延宕至106年度，即有違前開104年保留預算須於105年度執行完畢之限制，顯非可行。
本件因礙於前述預算年度限制，徵收程序之辦理確有其急迫性，故需用土地人即被上訴人所屬建設局乃於105年3月1日前，以105年1月21日中市建土字第1050008516號函檢送宗地個別清冊及地籍圖予查估單位臺中市雅潭地政事務所，並於同日送達，而以105年3月1日為查估基準日。
基此，被上訴人基於行政裁量權之行使，乃以105年3月1日為估價基準日，於法並無不合。
㈢依土地徵收條例第30條第2項及查估辦法第3條規定，被徵收之土地市價，應由直轄市、縣（市）主管機關辦理市價查估。
主管機關辦理土地徵收補償市價查估時，是否委託不動產估價師辦理及其委託辦理之範圍為何，自有裁量之空間，顯見辦理土地徵收補償市價查估事宜，原屬主管機關之法定執掌，若有委託不動產估價師辦理情事，亦僅是將查估程序事項委託之，由該不動產估價師從旁協助，對於土地徵收補償市價查估結果，主管機關仍有最終之決定權。
有關買賣實例土地正常買賣單價之查估，因買賣實例總價格係包含土地及建物之價格，且本件徵收標的物為土地，故買賣實例總價須扣除建物價格，若建物另有違章增建者，亦需扣除該增建部分之價格。
另上開建物成本價格及違章增建部分之建物成本價格之認定，往往受建物使用現況等因素之影響，於認定上難免存有差距，故而初審版本、預審版本、評議版本之買賣實例土地正常買賣單價，經扣除各版本所查估之建物成本價格及違章增建部分之建物成本價格計算後，即不免略有差異，此並非價額錯誤，亦非上訴人所稱查估有誤之情形等語，駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：
㈠土地徵收條例第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。
在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。
（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。
（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。
（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」
又查估辦法係主管機關內政部依土地徵收條例第30條第4項之授權而訂定，就有關徵收土地之補償市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項所為之技術性及細節性規定，具法規命令之性質，主管機關辦理土地徵收地價補償時，自應遵守查估辦法所定程序查估市價，以保障被徵收土地所有人能依徵收當期之市價獲得適法補償。
倘主管機關未依查估辦法所定程序辦理市價查估，其據以估計認定被徵收土地之補償價額，自難謂被徵收土地所有人已受合法之地價補償。
㈡查估辦法第22條第1、2、3項及第5項規定：「（第1項）都市計畫區內公共設施保留地區段地價以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算。
帶狀公共設施保留地穿越數個地價不同之區段時，得分段計算。
（第2項）前項非公共設施保留地地價區段，以其比準地地價為區段地價，其尾數進位方式依前條規定辦理。
（第3項）第1項所稱平均計算，指按毗鄰各非公共設施保留地地價區段之區段線比例加權平均計算。
毗鄰為公共設施用地區段，其區段地價經納入計算致平均市價降低者，不予納入。
……（第5項）公共設施保留地宗地市價以依第1項計算之區段地價為準，宗地跨越二個以上地價區段者，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價，其地價尾數無條件進位至個位數。」
第23條規定：「前條第3項公共設施保留地區段地價加權平均計算作業步驟如下：一、依第4條規定蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。
二、以地籍圖繪製之地價區段圖作為作業底圖。
三、量測公共設施保留地區段毗鄰各非公共設施保留地區段線長度（以下簡稱各區段線長度）：以電腦量測為原則，其長度以公分為最小單位，未滿1公分者，以1公分計。
未能由電腦量測者，得採人工作業，以比例尺、求積儀或坐標讀取儀等工具量測，其長度以公尺為最小單位，未滿1公尺者，以1公尺計。
四、以各區段線長度之和為總長度。
五、以毗鄰各非公共設施保留地區段地價乘以各區段線長度，再除以總長度，加總計算公共設施保留地區段地價。」
準此，被徵收之土地如為公共設施保留地，其市價係以所屬公共設施保留地之區段地價為準，而公共設施保留地之區段地價則以所毗鄰非公共設施保留地之區段地價，依區段線長度比例加權平均計算，至於所毗鄰非公共設施保留地之區段地價，應於該毗鄰之地價區段內選取比準地，查估其比準地地價作為該區段之地價。
㈢查估辦法第4條規定：「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。
二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。
三、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。
四、估計實例土地正常單價。
五、選取比準地及查估比準地地價。
六、估計預定徵收土地宗地單位市價。
七、徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」
第6條第1項規定：「依第4條第2款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，並得蒐集市場收益實例。
調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表。」
第7條規定：「買賣或收益實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例或收益法調查估價表。
但該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用：一、急買急賣或急出租急承租。
二、期待因素影響之交易。
三、受債權債務關係影響之交易。
四、親友關係人間之交易。
五、畸零地或有合併使用之交易。
六、地上物處理有糾紛之交易。
七、拍賣。
八、公有土地標售、讓售。
九、受迷信影響之交易。
十、包含公共設施用地之交易。
十一、人為哄抬之交易。
十二、與法定用途不符之交易。
十三、其他特殊交易。」
第8條規定：「買賣或收益實例除依前條規定辦理外，並應就下列事項詳予查證確認後，就實例價格進行調整，並記載於買賣實例或收益法調查估價表：一、交易價格、租金或權利金等及各項稅費之負擔方式。
二、有無特殊付款方式。
三、實例狀況。
四、有無基本機電、裝修以外之其他建物裝潢費用。」
第9條規定：「（第1項）土地徵收補償市價查估應調查影響之區域因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響因素之資料等。
（第2項）前項影響區域因素之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」
第13條第1款規定：「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：一、判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格；
其為特殊情況者，應依第7條及第8條規定修正後，必要時並得調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例之正常買賣總價格。
……」第17條規定：「（第1項）依第13條估計之土地正常單價或第14條採用之收益實例租金或權利金應調整至估價基準日。
（第2項）前項估價基準日為每年9月1日者，案例蒐集期間以當年3月2日至9月1日為原則。
估價基準日為3月1日者，案例蒐集期間以前1年9月2日至當年3月1日為原則。」
第18條規定：「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。
都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」
第19條第1至3項規定：「（第1項）比準地比較價格之查估，應填載比較法調查估價表，其估計方法如下：一、就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。
二、將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。
三、考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。
（第2項）地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。
（第3項）第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」
是辦理土地徵收補償市價查估，應先調查案例蒐集期間之買賣實例，如買賣實例之價格明顯偏高或偏低，則應視有無查估辦法第7條及第8條規定之特殊情況，而就實例作價格修正，並將之記載於買賣實例調查估價表，以估計實例土地之正常單價，於影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，始得不予採用作為買賣實例。
再以此為基礎，於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取比準地，並以估價基準日調整後之土地正常單價，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的，就其價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格，並考量價格形成因素之相近程度，以決定比準地地價。
如同一地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，始得於其他地區選取比較標的，並應於估計時進行區域因素及個別因素調整。
所稱「無法選取」或「不宜選取」比較標的，係指無買賣實例，以及買賣實例作為比較標的不適當之情形。
至於同一地價區段內之買賣實例作為比較標的不適當，係指該買賣實例土地所具備之條件，與比準地間存有差異，且經進行宗地條件、道路條件、接近條件、週邊環境及行政條件等個別因素調整後，仍無法藉由該買賣實例之交易價格，推估比準地之市場正常交易價格，而不適合作為認定比準地比較標的而言，尚不得僅因宗地條件或道路條件不同，即謂該買賣實例不宜選取為比較標的，而逕於其他地區選取比較標的，以推估比準地試算價格，故同一地價區段內，如確有買賣實例，且無不宜選取之事由，然未選取作為比較標的，應認查估程序有瑕疵，且足以影響市價查估之合法性。
㈣查被上訴人為辦理系爭工程經內政部核准徵收系爭土地，該土地劃屬潭子區編號P002-00號地價區段，為都市計畫範圍內之公共設施保留地，被上訴人並依查估辦法第22條第1項至第3項規定，於P002-00公共設施保留地地價區段，西側劃設潭子區P102-00地價區段、P103-00地價區段，東側劃設潭子區P104-00地價區段，至北邊毗鄰潭子區P001-00地價區段為公共設施保留地，依查估辦法第22條第3項規定不納入計算。
復選取潭子區○○段990地號土地為P102-00號地價區段比準地，其估價基準日為105年3月1日，案例蒐集期間為104年9月2日至105年3月1日，且P102-00號地價區段於案例蒐集期間，查得買賣實例2及買賣實例6，其中，買賣實例2為○○段1224地號土地，買賣實例6為○○段1173地號土地，惟查估潭子區P102-00號地價區段比準地地價時，所選取之3件比較標的分別係位於潭子區P102-00號地價區段之買賣實例6、P203-00號地價區段之買賣實例4及P204-00號地價區段之買賣實例5，而未選取同係位於潭子區P102-00號地價區段之買賣實例2等情，為原判決所確定之事實。
被上訴人雖於原審答辯略以：本件係考量P102-00號地價區段為住宅區，汰除鄰近特殊關係、非住宅區用地、持分土地、成交價格過高或過低之案例後，選擇於案例蒐集期間內之適當案例為比較標的等語，復於本院答辯略以：依比較法調查估價表，潭子區P102-00地價區段，比準地為潭子區○○段990地號土地，其土地寬度為4.9公尺、臨街情形為雙面臨街、道路種類為巷道、面前道路寬度為7公尺，而買賣實例6即○○段1173地號土地，其土地寬度為4.1公尺、臨街情形為單面臨街、道路種類為巷道、面前道路寬度為6公尺，買賣實例2即○○段1224地號土地，其土地寬度為16.3公尺、臨街情形為路角地、道路種類為次要道路、面前道路寬度為12公尺，較之買賣實例6與買賣實例2之個別因素，買賣實例6顯然較接近比準地，故捨買賣實例2而選擇買賣實例6作為比較標的，據以查估比準地地價等語。
惟查，依卷附比較法調查估價表所示，買賣實例2係經選取作為潭子區P101-00號地價區段比準地即○○段846地號土地之比較標的，足見其並無查估辦法第7條所定特殊情況，致價格明顯偏高或偏低，且就影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整，而得不予採用作為買賣實例之情事。
況被上訴人查估潭子區P101-00號地價區段比準地地價時，因該地價區段並無買賣實例，故所選取之3件比較標的分別係位於潭子區P102-00號地價區段之買賣實例2、潭子區P201-00號地價區段之買賣實例1及潭子區P202-00號地價區段之買賣實例3，惟其比準地即○○段846地號土地之土地寬度為3.5公尺、臨街情形為單面臨街、道路種類為次要道路、面前道路寬度為12公尺，而買賣實例1即○○段51地號土地之土地寬度為4.5公尺、臨街情形為單面臨街、道路種類為巷道、面前道路寬度為5公尺，買賣實例2即○○段1224地號土地之土地寬度為16.3公尺、臨街情形為路角地、道路種類為次要道路、面前道路寬度為12公尺，買賣實例3即○○段907地號土地之土地寬度為4.2公尺、臨街情形為單面臨街、道路種類為次要道路、面前道路寬度為11公尺，經依個別因素調整，並依價格形成因素之相近程度週整百分率絕對值加總後，進而決定潭子區P101-00號地價區段比準地之地價，足證比較標的之個別因素，例如：宗地條件（土地寬度、臨街情形）及道路條件（道路種類、面前道路寬度），縱與比準地有差異，尚非當然不適合作為比較標的，而得逕予汰除不予選取。
再者，潭子區P102-00號地價區段之比準地即○○段990地號土地，以及買賣實例2即○○段1224地號土地之使用分區均為住宅區，並無使用分區不同之情事，雖上開兩筆土地之宗地條件（土地寬度、臨街情形）及道路條件（道路種類、面前道路寬度）有所差異，惟承上所述，買賣實例2既係位於潭子區P102-00號地價區段，除該土地所具備之條件，與比準地間存有差異，經進行宗地條件、道路條件、接近條件、週邊環境及行政條件等個別因素調整後，仍無法藉由該買賣實例之交易價格，推估比準地之市場正常交易價格之情形外，自不得僅因宗地條件或道路條件與潭子區P102-00號地價區段之比準地不同，即謂該買賣實例不宜選取為比較標的，而逕於其他地區選取比較標的，則被上訴人未選取買賣實例2作為潭子區P102-00號地價區段比準地之比較標的，而逕於其他地區（即潭子區P203-00號、P204-00號地價區段）選取比較標的（即買賣實例4及買賣實例5），核有未遵守查估辦法第19條辦理市價查估之情形，致對於比較標的之選擇，有基於錯誤事實作成判斷之違法情事，且影響系爭土地補償價額之認定及上訴人所受地價補償是否合法之判斷。
㈤綜上所述，原處分有前述之違法，原判決未加糾正而予維持，即有適用法規不當之違背法令情事，且足以影響判決之結果。
從而，上訴人指摘原判決違背法令求予廢棄，為有理由，惟因買賣實例2有無進行宗地條件、道路條件、接近條件、週邊環境及行政條件等個別因素調整後，仍無法藉由該買賣實例之交易價格，推估潭子區P102-00號地價區段比準地之市場正常交易價格之事實尚未明確，有由原審再為調查審認之必要，自應由本院將原判決廢棄，發回原審更為審理。
六、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 11 月 21 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿
法官 高 愈 杰
法官 林 欣 蓉

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 11 月 21 日
書記官 劉 柏 君