最高行政法院行政-TPAA,108,判,551,20191128,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第551號
上 訴 人 寶仁土石開發有限公司
兼 代表 人 歐秋月
共 同
訴訟代理人 常照倫 律師
被 上訴 人 臺中市政府環境保護局
代 表 人 吳志超
訴訟代理人 李宏德
輔助參加人 行政院環境保護署
代 表 人 張子敬
上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國107年6月14日臺中高等行政法院106年度訴更二字第9號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。

理 由

一、緣上訴人寶仁土石開發有限公司（下稱上訴人公司）領有水污染防治許可證，從事行業類別為土石加工業，於廠內水污染防治設施之慢混池單元添加化學混凝劑（SUPERFLOC S-300），於沉澱池產出之無機性污泥，應依廢棄物清理法相關規定，委託合法廢棄物清除處理機構進行清除處理，經行政院環境保護署（下稱輔助參加人或環保署）環境督察總隊中區環境督察大隊於民國102年3月25日、102年5月7日及103年2月12日派員督察結果，認為上訴人公司於102年3月25日前之無機性污泥清理情形，為混合土石方提供公共工程使用，有未依規定委託合法清除處理機構清除處理，同時有未依法委託清除處理污泥而獲取節省應支出而未支出之污泥清理費用及販售污泥所得等不法利得之情事，移由被上訴人審認其有違反廢棄物清理法第28條第1項規定，乃依廢棄物清理法第52條規定及行政罰法第18條規定，不受法定罰鍰最高額之限制，以103年6月19日中市環廢字第1030060759號裁處書（字號：00-000-000000，下稱原處分一）裁處上訴人公司罰鍰新臺幣（下同）218萬9,429元，另依環境教育法第23條第2款規定，以同號執行環境教育講習案件裁處書（下稱原處分二）命上訴人公司代表人即上訴人歐秋月親自接受8小時之環境教育講習；

又上訴人公司對於前開無機性污泥之使用流向亦無保留處置證明文件備查，被上訴人審認其違反廢棄物清理法第36條第1項及事業廢棄物貯存清理處理方法及設施標準第15條規定，而依廢棄物清理法第52條規定，以同號裁處書（字號：00-000-000000，下稱原處分三）裁處上訴人公司罰鍰6千元，另依環境教育法第23條第2款規定，以同號執行環境教育講習案件裁處書（下稱原處分四）命上訴人歐秋月親自接受1小時之環境教育講習。

上訴人公司及上訴人歐秋月均表不服上述原處分，循序提起行政訴訟，前經臺中高等行政法院103年度訴字第504號判決駁回後，提起上訴，經本院104年度判字第669號判決廢棄該判決，發回臺中高等行政法院更為審理。

經臺中高等行政法院104年度訴更一字第37號判決駁回上訴人之訴，上訴人仍不服，提起上訴，復經本院106年度判字第307號判決（下稱發回判決）廢棄該判決，發回臺中高等行政法院更為審理。

嗣經臺中高等行政法院仍以106年度訴更二字第9號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人猶表未服，乃提起本件上訴。

二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠上訴人公司係領有「臺中市營建賸餘土方資源堆置場」營運許可證之「土石方資源堆置處理場」（下稱土資場），並非土石加工業，被上訴人所指之現場設備，均係於上訴人申請「土資場」許可執照提出於臺中市政府之計畫書中，即已全套提出，經臺中市政府核准設置，此有「寶仁土石方資源堆置場申請設置審查計畫書（定稿版）」附卷為憑。

上訴人公司經營「土資場」之設備，縱與「土石加工業」之設備部分近似或雷同，然此係二行業之法定經營項目有所競合重疊所致，不應以此而謂上訴人公司經營之「土資場」已變成「土石加工業」，而將不利益歸於上訴人公司。

再者，依據上開經臺中市政府審核許可之「審查計畫書」記載，上訴人公司經營「土資場」之營運項目，除剩餘土石方收容填埋外，亦包含土石方之「加工處理」、「處理後產品出售」等項目。

從而，上訴人公司於廢水慢混池添加成分為聚合氯化鋁（PAC）之化學混凝劑（SUPERFLOC S-300），而於製程中產生無機性化學污泥，亦係從事「土資場」依法可從事之「加工處理」等法定業務範圍，自無違法可言。

土資場之合法營業項目中，本即包括「將餘土破碎、洗選、拌合、加工、再利用……」等事項。

是領有「土資場」證照之上訴人公司，將土石方破碎、洗選、加工、再利用為其法定業務，不能因此擴張解釋而謂上訴人公司為土石加工業，並進而認本件有廢棄物清理法第28條第1項、第52條之適用。

再者，依據原審向臺中市政府都市發展局所函調之上訴人公司申請營運許可相關資料，上訴人公司領得之「土資場」證照，其名稱係載為「臺中市營建剩餘土石方資源堆置『處理』場營運許可證」，許可項目為「收容、暫存、堆置、轉運及『加工處理』」。

而於申請階段之臺中市政府工務局設置許可審查委員會第三次會議時，曾決議：「(三)、應維持原籌設許可核准『加工』之營運項目」。

故上訴人公司所得從事之行為，非僅為營建剩餘土石方資源之「堆置」而已，尚可「加工」及「處理」。

上訴人公司所處理之標的為建築基地開挖產生之土石方，為有價值之土方資源，並非事業廢棄物。

惟就「處理」之定義，仍可以近似法規之解釋作為參考（事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條第3款及臺中市營建賸餘土石方管理自治條例第2條規定）。

㈡上訴人公司之前領得之「水污染防治許可證」，雖記載上訴人公司為「土石加工業」，然此係因上訴人公司於當年申請「水污染防治許可證」時，經濟部所公告之行業類別中尚無「土資場」項目。

惟上訴人公司嗣後於換發新證時，業已將「水污染防治許可證」上行業類別，更正為「土石方堆（棄）置場」，被上訴人自不得仍以上訴人公司之「水污染防治許可證」上曾記載「土石加工業」為由，而主張上訴人公司係從事「土石加工業」。

被上訴人仍一再以上訴人公司之「舊水污染防治許可證」上記載為「土石加工業」為由，而主張上訴人公司係從事「土石加工業」云云，顯係故意漠視前述103年10月以前之法令缺漏、以及上訴人公司已於經濟部公告後申請正名為「土石方堆（棄）置場」並已獲准之事實，故被上訴人之主張顯無理由。

㈢原處分認定上訴人公司之違法時點係於102至103年間，然「土資場」於104年6月30日之前，不僅非屬廢棄物清理法第2條所規定之「其他經中央主管機關指定之事業」，亦非屬農工礦廠（場），故自無廢棄物清理法第28條第1項、第52條之適用，原處分誤對上訴人裁罰，自有違誤。

㈣關於上訴人公司以「添加化學混凝劑（PAC）」方式產生之污泥出售予他人之行為，被上訴人及輔助參加人認為此係「再利用」行為。

而依據輔助參加人95年2月9日環署廢字第0950006385號函釋指示：「營建剩餘土石方收容處理場從事廢棄物再利用者，得免申請公民營廢棄物清除處理許可文件」。

則依上揭函釋意旨，上訴人公司既為合法設立之「土資場」，從事廢棄物再利用，原即為法定業務，且無庸再申請公民營廢棄物清除處理許可文件。

從而，上訴人公司將以添加化學混凝劑（PAC）方式產生之污泥出售予他人之再利用行為，不論是否簽約、是否自行運送，應均無違法情形。

尤其，上訴人公司原領有「95年中市廢清字第195號公民營廢棄物處理機構許可證」，本即可以自行清除處理廢棄物，無須委託其他業者代為處理。

故關於上訴人公司所產製之無機性化學污泥，不論係清除、處理、或再利用，上訴人公司原即得依法為之，並無被上訴人所謂之違反廢棄物清理法之情形。

㈤被上訴人於106年9月19日行政訴訟準備答辯狀所提出之報價單影本（證物1）所示之污泥，與上訴人公司所出產之系爭污泥，是否屬同一性質？未見其具體說明，已有疑義。

更且，被上訴人任意提出單一報價單之每公噸單價為6,000元，卻又主張一般市場價格為3,000至5,000元云云，二者已自相矛盾，該一般市場之證明亦付諸闕如，更見其任意主張，全然無據，顯無理由。

而細觀該單一廠商之報價單，未見被上訴人依報價單所載「廠商若同意以上報價內容請用印後回傳」之已用印回傳證明，難認係有效之合約，顯無法以該片面提出之報價單影本，作為系爭污泥清運單價3,500元之證明；

上訴人爰否認其形式及實質之真實性。

本件早於輔助參加人環境督察總隊查處期間，即有法令適用上之重大爭議；

亦即，關於上訴人公司是否屬「營建事業廢棄物再利用管理辦法」第3條規定之廠（場）內再利用？「土資場」是否屬廢棄物清理法第2條第4項所規定之「事業」？等，即使專業之環保署環境督察大隊，尚須函詢相關單位並進行內部研議；

則僅為廠商業者之上訴人公司，既領有「土資場」營運許可證、水污染防治許可證、及公民營廢棄物處理機構許可證等多項證照，主觀上自然認為其從事營建剩餘土石方之碎解、洗選、篩選、分類、加工、再利用等等，係合法之行為。

本件縱退認上訴人公司主觀上之認知或與環保主管機關經研議後之法律意見不合，然上訴人公司並非故意違背環保法規，受責難程度應屬較輕，依行政罰法第18條第1項規定，自應對上訴人公司從輕裁罰。

原處分以上訴人公司所獲之「積極與消極不法利益加總後之總額」，逕作為對上訴人公司裁罰之金額，顯有違行政罰法第18條之規定及比例原則，並有行政處分「裁量怠惰」之違法情形。

原處分認定上訴人公司未委託合法清除業者清除污泥，而受有應支出而未支出之污泥清理費用之不法利得218萬5,546元，加上上訴人公司出售污泥所得費用3,850元及利息33元即共3,883元，因而對上訴人公司裁罰218萬9,429元云云，顯有違「不法利得只限於因違法行為直接積極增加之經濟上利益」之見解。

另原處分對上訴人公司出售污泥所得款項，謂應依郵局定存利率計算利息云云，並無法源根據。

且上訴人公司原領有「公民營廢棄物處理機構許可證」本即可以自行清除廢棄物，無須委託其他業者代為處理。

依輔助參加人95年2月9日環署廢字第0950006385號函釋指示，故上訴人公司更無應委託他人處理之「應支出而未支出費用」之不法利得，原處分應有違誤等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分一、二、三；

上訴人歐秋月請求確認原處分四之行政處分違法。

三、被上訴人於原審答辯意旨略謂：㈠上訴人公司基地面積1.1803公頃（營建剩餘土石方資源堆置處理場營運許可證登載）、作業環境總面積900平方公尺（水污染防治許可證登載）及於固定場所以碎解、篩分、洗選等機器設備，將營建剩餘土石方天然資源製成3分礫石、6分礫石、土及砂新產品等土石加工業務，除已超出臺中市政府都市發展局核定該公司土資場許可項目範疇外，並實際從事土石方天然資源、加工製造為3分礫石、6分礫石等新產品，依「工廠管理輔導法」、「工廠管理輔導法施行細則」、「工廠從事物品製造加工範圍及面積電力容量熱能規模認定標準」及「工廠從事物品製造、加工之範圍、一定面積、一定電力容量、熱能暨產業類別」公告事項規定及依經濟部中部辦公室96年10月11日經中一字第09600016260號及96年11月8日經中一字第09600017570號書函、臺中市政府經濟發展局100○0○00○○市○○○○0000000000號函，應申辦工廠登記，上訴人公司自屬工廠管理輔導法第3條規定之工廠定義，亦屬為廢棄物清理法第2條第4項前段農工礦廠（場）之事業。

上訴人公司所具備土資場身分，依輔助參加人103年1月29日環署廢字第1030008144E號函公告修正「指定廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業」，新增實施公告事項一（三十六）土石方資源堆置處理場自104年7月1日起施行，該公司如僅從事土資場業務，自可認定104年7月1日以前非屬廢棄物清理法第2條第4項後段其他經中央主管機關指定之事業，然上訴人公司另具土石加工業身分，及實際從事土石加工業務，自無臺中市政府經濟發展局104年1月19日中市經工字第1040001717號函之非屬工廠管理輔導法規範工廠範疇情形，屬工廠管理輔導法第3條規定之工廠定義，符合環保署103年7月3日環署廢字第1030052472號及104年1月5日環署廢字第1030107800號函釋之另具備廢棄物清理法第2條第4項規定之「工廠」身分，亦屬廢棄物清理法第2條第4項前段農工礦廠（場）之事業，輔助參加人於102年3月25日執行督察該公司時，其廢水處理設施流程於慢混池添加有化學混凝劑（SUPERFLOC S-300），於沉澱池產出濃縮污泥經脫水機脫水後產出之無機性污泥，非營建剩餘土石方，自屬事業廢棄物，雖上訴人公司已取得公民營廢棄物「清除」機構許可證，清除許可雖列無機性污泥，惟如未依廢棄物清理法第36條第2項暨「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第43條第1項規定，與受託處理者（機構）簽訂書面契約，亦不得自行清除前述該公司產出之無機性污泥；

另上訴人公司未領有公民營廢棄物「處理」機構許可證，自不具處理其產出無機性污泥之能力及資格，處理該公司無機性污泥應依廢棄物清理法第28條第1項第3款規定委託合格處理機構處理，其無機性污泥清理必需依照廢棄物清理法第28條第1項規定辦理。

土石加工業之大量作業廢水來源主要為「篩分」與「碎解」過程之清洗（洗選）廢水。

一般而言，土石加工業作業廢水量至少每日達100立方公尺以上，比對上訴人公司99年至101年期間申報作業廢水量高達平均每日約285立方公尺（公噸），證明上訴人公司所屬土石方資源堆置場，已有實際從事土石加工業作業內容情形。

㈡上訴人公司依臺中市營建賸餘土石方管理自治條例領有臺中市營建賸餘土石方資源堆置處理場營運許可證，亦依水污染防治法領有水污染防治許可證（廢污水貯留許可、登載業別為土石加工業），及依廢棄物清理法領有臺中市政府廢棄物清除許可證，並為工廠管理輔導法定義之工廠，亦屬廢棄物清理法第2條第4項前段農工礦廠（場）定義之事業。

輔助參加人於102年3月25日執行督察上訴人公司時，其廢水處理設施流程於慢混池添加有化學混凝劑（SUPERFLOC S-300），於沉澱池產出濃縮污泥經脫水機脫水後產出之無機性污泥，以混合土石方或混入砂石成品一併銷售，惟無機性污泥非屬經濟部及內政部營建署公告之相關事業廢棄物再利用管理辦法之可再利用種類，上訴人公司未依據經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第3條第4項規定、營建事業廢棄物再利用管理辦法第6條規定，向經濟部或內政部營建署申請無機性污泥再利用許可，其廢水處理設施所產出之無機性污泥，非營建剩餘土石方，屬一般事業廢棄物範疇，無輔助參加人95年2月9日環署廢字第0950006385號函釋之無涉廢棄物清理法情形，自應依廢棄物清理法相關規定辦理。

上訴人公司無機性污泥應依廢棄物清理法第28條第1項規定委託合格清除處理機構清除處理，且上訴人公司另具乙級廢棄物清除機構身分應知之甚詳，然上訴人公司卻長期未依上開廢棄物清理法規定辦理，將廢水處理設施產出含化學混凝劑成分PAC之無機性污泥混合土石方對外販售，僅99年4月1日至102年3月25日止3年期間即達618.93公噸，改變土壤原有品質，有危害生活環境之虞，即符合「土壤污染」定義。

上訴人公司主張可合法對無機性污泥進行清除、處理、再利用等行為云云，並無相關法源依據及有違法令規定，原處分對上訴人公司裁處，並無違法或不當。

台灣自來水股份有限公司（下稱台灣自來水公司）之中央目的事業主管機關為經濟部，台灣自來水公司淨水廠於淨化自來水時，如有使用聚鋁化合物（PAC）混凝劑以加速污泥沉澱，其產出之淨水污泥，屬一般事業廢棄物，其清除處理亦須依照廢棄物清理法第28條第1項規定辦理或依同法第39條暨「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」附表編號39規定進行再利用，再利用用途為水泥原料或紅磚原料。

上訴人公司自訴使用PAC混凝劑，作用僅是加速污泥沉澱，並非使用違法不當之化學藥劑云云，該理由無涉該公司土石方資源堆置場已有實際從事土石加工業作業情形，及其廢水處理設施產出含添加化學混凝劑（SUPERFLOC S-300）之無機性污泥，屬一般事業廢棄物，然未依前述廢棄物清理法相關規定進行清除處理或再利用之違法行為。

㈢除上訴人公司所產出無機性污泥混合土石方對外販售，非屬合法之再利用或處理行為外，如前所述，上訴人公司依法亦不得自行清除其所產出無機性污泥至「高速鐵路彰化車站特定區區段徵收公共工程」場址供整地回填使用，應依廢棄物清理法第28條第1項規定委託合格廢棄物處理機構處理其所產出無機性污泥。

上訴人公司依廢棄物清理法相關規定應委託而未委託合格清除處理機構清理其廢水處理設施所產出之無機性污泥，節省費用支出獲有財產上不法利益，參採99年4月至102年3月期間委託清理（含清除、運輸及處理）一般無機性污泥費用市場價格約3,500元至5,000元（提供被上訴人委外清除處理無機性污泥【D-0902】報價單價，102年7月22日6,500元/公噸、102年7月25日5,500元/公噸、102年7月30日6,700元/公噸、103年8月18日8,000元/公噸），採取對業者較有利價格3,500元/公噸計算其上述3年期間不法利得，並考量裁處時環保法規已訂有不法利得核算規定者，就所得利益總和含利息計算，爰以98至102年郵局公告之1年期定存固定利率之最低年利率0.83％計算本案不法利得之孳息，且環保署為求統一計算方式明訂有不法利得之孳息計算原則，依行政罰法第18條第2項規定於所得利益之範圍內加重裁處不法利得218萬9,429元。

另上訴人公司不法利得包括應支出而未支出之無機污泥委託清理費用單價3,500元/公噸之消極不法利得，及對外販售污泥單價10元/立方公尺之積極不法利得，其對外販售之無機性污泥（一般事業廢棄物）混合土石後係由需土方之工程單位前往上訴人公司載運，故核算上訴人公司不法利得時並無自行清理費用可資扣除。

行政罰法第18條規定略以：「裁處罰鍰，應審酌……及因違反行政法上義務所得之利益……」即明定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。

是裁處罰鍰，除督促行為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用。

故行為人違反行政法上義務所得利益之範圍，當應包括違法行為直接獲利部分所產生之利息，以達警戒貪婪之立法目的。

㈣依輔助參加人102年3月25日執行督察該公司時，其處理土石加工作業製程廢水之處理設施流程於慢混池添加有化學混凝劑（SUPERFLOC S-300），於沉澱池產出濃縮污泥經脫水機脫水後產生之無機性污泥，係經化學混凝等程序產出，屬一般事業廢棄物範疇，除應依廢棄物清理法第28條第1項規定辦理清除處理外，無論是否委託合法清除處理機構清理，其廢棄物清除處理流向亦應依同法第36條第1項暨事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第15條規定，記錄清除廢棄物之日期、種類、數量、車輛車號、清除機構、清除人、處理機構及保留所清除事業廢棄物之處置證明等資料備查。

輔助參加人於102年3月25日執行督察上訴人公司時，該公司未能出示無機性污泥委託清除處理合約書及記錄清除廢棄物之日期、種類、數量、車輛車號、清除機構、清除人、處理機構等處置證明文件供查核，違反上述規定事證明確等語，為此請求判決駁回上訴人在原審之訴。

四、輔助參加人於原審陳述意見略謂：㈠上訴人公司於破解、篩分、洗選等機器設備及加工程序，將營建賸餘土石方天然資源製成3分礫石、6分礫石、土及砂等新產品，已有實際從事土石加工作業情形，依該期間工廠管理輔導法、工廠管理輔導法施行細則、「工廠從事物品製造加工範圍及面積電力容量熱能規模認定標準」及「工廠從事物品製造、加工範圍、一定面積、電力容量、熱能暨產業類別」公告事項，足資認定上訴人公司土石方資源堆置場實屬工廠管理輔導法定義之工廠。

㈡依輔助參加人99年2月3日修正公布之土壤及地下水污染整治法第2條規定，上訴人公司土石方資源堆置場從事土石加工業產出之廢水經廢水處理設施流程於慢混池添加有化學混凝劑（S-300），於沉澱池產出濃縮污泥，經脫水機脫水後產出之無機性污泥屬事業廢棄物，應依廢棄物清理法第28條第1項委託合格清除處理機構清除處理之規定辦理，然上訴人公司卻長期未依上開廢棄物清理法規定辦理，將廢水處理設施產出含化學混凝劑成分聚合氯化鋁之無機性污泥混合土石方對外販售，改變土壤原有品質，造成土壤污染。

㈢輔助參加人於102年3月25日執行督察上訴人公司時，其廢水處理設施流程於慢混池添加有化學混凝劑（SUPERFLOC S-300），於沉澱池產出濃縮污泥，經脫水機脫水後產出之無機性污泥，非屬營建剩餘土石方，屬一般事業廢棄物範疇，以混合土石方或混入砂石成品一併銷售，惟無機性污泥非屬經濟部、內政部營建署公告之相關事業廢棄物再利用管理辦法之可再利用種類，且上訴人公司未依據經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第3條第4項、營建事業廢棄物再利用管理辦法第6條規定，向經濟部或內政部營建署申請無機性污泥個案或通案再利用許可，另依行政院環境保護署事業廢棄物再利用管理辦法，公告再利用種類僅廢潤滑油。

其廢水處理設施所產出之無機性污泥以混合土石方或砂石成品一併銷售行為，非屬合法再利用一般事業廢棄物行為，自應依廢棄物清理法相關規定委託合格清除處理機構清理。

上訴人公司雖已取得公民營廢棄物「清除」機構許可證，依其清除許可項目可「清除」上訴人公司混凝沉澱池產出之無機性污泥，然上訴人公司不具「處理」包括上訴人公司所產出無機性污泥在內之任何種類廢棄物之資格及能力（上訴人自述領有95年中市廢清字第195號公民營廢棄物處理機構許可證，為不實陳述），及「高速鐵路彰化車站特定區區段徵收公共工程」統包商采盟營造股份有限公司亦非合格「處理」機構，爰上訴人公司廢水處理設施產出之無機性污泥混合土石方或砂石成品一併銷售至「高速鐵路彰化車站特定區區段徵收公共工程」場址供整地回填使用，非屬合法處理一般事業廢棄物行為，處理上訴人公司無機性污泥應依廢棄物清理法第28條第1項第3款規定委託合格處理機構處理。

為追查前述無機性污泥以混合土石方或混入砂石成品一併銷售流向，輔助參加人於102年4月22日執行督察「高速鐵路彰化站特定區區段徵收公共工程」時，查證該工程統包商為采盟營造股份有限公司（代表廠商），整地工程土方由豪震盛工程有限公司（下稱豪震盛公司）於102年3月18日至3月31日止，以10元/立方公尺向上訴人公司購買土石方1,622立方公尺，運費160元/立方公尺由豪震盛公司自行負擔（土方買賣契約書載明），訂有土石方買賣契約書、購買發票及借土計畫書等，然並非簽訂無機性污泥委託清除處理合約書，前述購買土石方全部運往前揭公共工程使用。

㈣自94年12月6日起已將工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業等以業別方式併入「水污染防治法事業分類及定義」，包括土石加工業（工廠）及土石方堆（棄）置場，土石加工業定義修正為以砂、礫石石材為原料加工（含瀝青拌合）之事業，刪除設計或實際最大日廢水產生量20立方公尺以上。

土石方堆（棄）置場定義修正為從事土石方之堆（積）置、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用、填埋處理，作業環境內設計或實際之堆置總體積達500立方公尺以上或堆置總面積達250平方公尺之事業，同前述刪除設計及實際最大日廢水產生量20立方公尺作為是否適用水污染防治法第13條、第14條，有關事業於設立或變更前，應檢具水污染防治措施計畫及申請廢（污）水貯留或排放許可證規定之規範，增加作業堆置總體積或總面積規定，從事營建工程土石方修正為從事土石方，土石加工業定義之從事作業內容無重大差異，土石方堆（棄）置場定義之從事作業內容最大差異為非僅限定收受營建工程土石方。

依前述水污染防治法事業分類及定義，土石加工業及土石方堆（棄）置場作業環境內設計或實際之堆置總體積達500立方公尺以上或堆置總面積達250平方公尺，均應申請水污染防治廢（污）排放許可證或貯留許可證。

上訴人公司前於98年11月16日已領有改制前臺中市環境保護局核發之水污染防治貯留許可證，登載業別為土石加工業等語。

五、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠上訴人公司基地面積1.1803公頃（營建剩餘土石方資源堆置處理場營運許可證登載）、作業環境總面積900平方公尺（水污染防治許可證登載）及於固定場所以碎解、篩分、洗選等機器設備，將營建剩餘土石方天然資源製成3分礫石、6分礫石、土及砂新產品等土石加工業務，除已超出臺中市政府都市發展局核定該公司土資場許可項目範疇外，並實際從事土石方天然資源、加工製造為3分礫石、6分礫石等新產品，依「工廠管理輔導法」、「工廠管理輔導法施行細則」、「工廠從事物品製造加工範圍及面積電力容量熱能規模認定標準」及「工廠從事物品製造、加工之範圍、一定面積、一定電力容量、熱能暨產業類別」公告事項規定及依經濟部中部辦公室96年10月11日經中一字第09600016260號及96年11月8日經中一字第09600017570號書函、臺中市政府經濟發展局105年7月11日中市經工字第1050031338號函釋，應申辦工廠登記，上訴人公司自屬工廠管理輔導法第3條規定之工廠定義，亦屬為廢棄物清理法第2條第4項前段農工礦廠（場）之事業。

再上訴人公司所具備土資場身分，依輔助參加人103年1月29日環署廢字第1030008144E號函公告修正「指定廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業」，新增實施公告事項一（三十六）土石方資源堆置處理場自104年7月1日起施行，上訴人公司如僅從事土資場業務，所產出廢棄物尚須依照廢棄物清理法第28條規定委託清除處理。

然上訴人公司另具土石加工業身分，及實際從事土石加工業務，已如前述，自無臺中市政府經濟發展局104年1月19日中市經工字第1040001717號函之非屬工廠管理輔導法規範工廠範疇情形，而屬工廠管理輔導法第3條規定之工廠定義，符合環保署103年7月3日環署廢字第1030052472號及104年1月5日環署廢字第1030107800號函釋之另具備行為時廢棄物清理法第2條第4項規定之「工廠」身分，亦屬廢棄物清理法第2條第4項前段農工礦廠（場）之事業。

㈡上訴人公司依臺中市營建賸餘土石方管理自治條例自92年領有臺中市營建賸餘土石方資源堆置處理場營運許可證（許可字號：92中工建土字第001號、98年5月8日府都建字第0980107098號函），其許可項目為：收容、暫存、堆置、轉運及加工處理。

而「加工處理」應係將營建剩餘土石方於再利用回填於其他需土石方工程前暫存、堆置，俟有回填需土石方工程時再轉運至需土石方工程之地點，因而其加工處理應係因應暫存、堆置、轉運及土石方工程所需進行之分類及簡易破碎、分選，依上訴人公司所提90年11月土石方資源堆置場申請設置審查計畫書（定稿版）內第2章設場規劃，其營運項目依據「營建剩餘土石方處理方案」規定，除了剩餘土石方收容填埋外，亦將具有土石暫存、碎解、伴合及轉運處理等功能而已，其碎解作業區使用面積為600平方公尺，收容以營建剩餘土石方為主（歸為一級），倘有少量之建築磚瓦，混凝土塊歸為另一級，運送入場不得混為一體，場區原料堆置區分為二級，經碎解作業後物料分為三類，粗石、細石、級配（含建築磚瓦，混凝土塊），依需求不同，於予提供或售予不同單位，以消化場區土石方。

而非從事製造加工行為並產製新產品。

惟上訴人公司實際處理營建剩餘土石方之作業流程，有以碎解、篩分加工程序將石方處理為3分礫石、6分礫石等新產品及以洗選加工程序將土方處理為土、砂等新產品販售，該等加工處理行為已屬土石加工業從事內容。

同時土石加工業之大量作業廢水來源主要為「篩分」與「碎解」過程之清洗（洗選）廢水。

且土石加工業其作業廢水量至少每日達100立方公尺以上，比對上訴人公司99至101年期間申報作業廢水量高達平均每日約285立方公尺（公噸），足見上訴人公司所屬土石方資源堆置場，已有實際從事土石加工業作業內容情形。

再上訴人公司實際從事將建築、營建工程開挖之礫石、土石天然資源為原料，於場內進行破碎、洗選、拌合廢（污）水處理設施添加化學混凝劑產生之污泥等加工作業並生產級配、砂石材料等產品販售之土石加工業務，已超出臺中市政府都市發展局核定上訴人公司土資場「加工處理」項目範疇，依據經濟部中部辦公室96年10月11日經中一字第09600016260號及96年11月8日經中一字第09600017570號書函說明三，有關設置「土石方資源堆置場」，如係由目的事業主管機關依據「營建剩餘土石方處理方案」核准設置，若其作業項目超出前開方案規定範疇及涉有從事製造、加工行為，並有產製新產品，且其規模達經濟部95年12月20日經工字第09504607600號函公告修正「工廠從事物品製造、加工之範圍、一定面積、一定電力容量、熱能暨產業類別」規定時，即應依「工廠管理輔導法」之規定申辦工廠登記。

而臺中市政府經濟發展局100○0○00○○市○○○○0000000000號函說明三亦為相同函釋，足資認定上訴人公司之土資場屬工廠管理輔導法定義之工廠。

㈢上訴人公司依臺中市營建賸餘土石方管理自治條例領有臺中市營建賸餘土石方資源堆置處理場營運許可證，亦依水污染防治法領有水污染防治許可證（廢污水貯留許可、登載業別為土石加工業），及依廢棄物清理法領有臺中市政府廢棄物清除許可證，並為工廠管理輔導法定義之工廠，自屬行為時廢棄物清理法第2條第4項前段農工礦廠（場）定義之事業。

依內政部「營建事業廢棄物再利用管理辦法」第2條第1項第1款規定及102年1月6日授營建管字第1020332019號函釋說明，上訴人公司非屬營建事業廢棄物再利用管理辦法之適用範圍，及不適用該辦法相關規定；

自無適用環保署公告「從事事業廢棄物廠（場）內自行再利用及自行處理認定原則」中有關廠（場）內自行再利用行為之法源依據，故上訴人公司不具備於廠（場）內自行再利用處理本身產出無機性污泥之資格，亦無處理機構資格，僅具有清除資格，雖未實際進行本案無機性污泥清除業務，然上訴人公司未依廢棄物清理法第36條暨事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第43條規定，即與「高速鐵路彰化車站特定區區段徵收公共工程」施工單位簽訂書面契約，亦不得自行清除無機性污泥至前述工程場址，該公司所產出之無機性污泥仍應依廢棄物清理法第28條第1項規定辦理委託清除、處理作業方符合相關規定。

輔助參加人於102年3月25日執行督察上訴人公司時，其廢水處理設施流程於慢混池添加有化學混凝劑（SUPERFLOC S-300），於沉澱池產出濃縮污泥經脫水機脫水後產出之無機性污泥，以混合土石方或混入砂石成品一併銷售，惟無機性污泥非屬經濟部及內政部營建署公告之相關事業廢棄物再利用管理辦法之可再利用種類，上訴人公司未依據經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第3條第4項規定、營建事業廢棄物再利用管理辦法第6條規定，向經濟部或內政部營建署申請無機性污泥再利用許可，其廢水處理設施所產出之無機性污泥，非營建剩餘土石方，應屬一般事業廢棄物範疇，無輔助參加人95年2月9日環署廢字第0950006385號函釋之無涉廢棄物清理法情形，自應依廢棄物清理法相關規定辦理。

然上訴人公司卻未依廢棄物清理法第28條第1項第3款規定委託合格清除、處理機構清除處理，違規事證明確。

另因未依廢棄物清理法第36條第2項暨「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第43條第1項規定，與受託處理者（機構）簽訂書面契約，亦不得自行清除。

而台灣自來水公司之中央目的事業主管機關為經濟部，其淨水廠於淨化自來水時，如有使用聚鋁化合物（PAC）混凝劑以加速污泥沉澱，其產出之淨水污泥，屬一般事業廢棄物，其清除處理亦須依照廢棄物清理法第28條第1項規定辦理或依同法第39條暨「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」附表編號39規定進行再利用，再利用用途為水泥原料或紅磚原料。

又無機性污泥係經化學混凝等程序產出，屬一般事業廢棄物範疇，除應依廢棄物清理法第28條第1項規定辦理清除處理外，無論是否委託合法清除處理機構清理，其廢棄物清除處理流向亦應依廢棄物清理法第36條第1項暨事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第15條規定，記錄清除廢棄物之日期、種類、數量、車輛車號、清除機構、清除人、處理機構及保留所清除事業廢棄物之處置證明等資料備查。

輔助參加人於102年3月25日執行督察上訴人公司時，該公司未能出示無機性污泥委託清除處理合約書及記錄清除廢棄物之日期、種類、數量、車輛車號、清除機構、清除人、處理機構等處置證明文件供查核，已違反上述規定事證明確。

㈣上訴人公司無機性污泥應依廢棄物清理法第28條第1項規定委託合格清除處理機構清除處理，且上訴人公司另具乙級廢棄物清除機構身分應知之甚詳，然上訴人公司卻長期未依上開廢棄物清理法規定辦理，將廢水處理設施產出含化學混凝劑成分PAC之無機性污泥混合土石方對外販售，僅99年1月至101年12月止3年期間即達623公噸，改變土壤原有品質，自有危害生活環境之虞，已符合「土壤污染」定義。

上訴人主張經依臺中市政府審核許可之「審查計畫書」記載，上訴人公司經營「土資場」之營業項目，除剩餘土石方收容填埋外，亦包含土石方之「加工處理處理後產品出售」等項目。

從而上訴人於廢水慢混池添加成分為聚合氣化鋁（PAC）之化學混凝劑（SUPERFLOC S-300），而於製程中產生無機性化學污泥，亦係從事「土資場」依法可從事之「加工處理」等法定業務範圍，並無違法云云，亦無可採。

㈤上訴人公司依廢棄物清理法相關規定應委託而未委託合格清除處理機構清理其廢水處理設施所產出之無機性污泥，節省費用支出獲有財產上不法利益，參採99年4月至102年3月期間委託清理（含清除、運輸及處理）一般無機性污泥費用市場價格約3,500元至5,000元（提供被上訴人委外清除處理無機性污泥【D-0902】報價單價，102年7月22日6,500元/公噸、102年7月25日5,500元/公噸、102年7月30日6,700元/公噸、103年8月18日8,000元/公噸），採取對業者較有利價格3,500元/公噸計算其上述3年期間不法利得，並考量裁處時環保法規已訂有不法利得核算規定者，就所得利益總和含利息計算，被上訴人乃以98至102年郵局公告之1年期定存固定利率之最低年利率0.83％計算本案不法利得之孳息，且環保署為求統一計算方式明訂有不法利得之孳息計算原則，依行政罰法第18條第2項規定於所得利益之範圍內加重裁處不法利得218萬9,429元（計算式詳如環保署103年5月寶仁土石開發有限公司違反廢棄物清理法義務所得利益裁處建議報告所載），另上訴人公司不法利得包括應支出而未支出之無機污泥委託清理費用單價3,500元/公噸之消極不法利得，及對外販售污泥單價10元/立方公尺之積極不法利得，其對外販售之無機性污泥（一般事業廢棄物）混合土石後係由需土方之工程單位前往上訴人公司載運，故核算上訴人公司不法利得時並無自行清理費用可資扣除。

而行政罰法第18條已規定：「裁處罰鍰，應審酌……及因違反行政法上義務所得之利益……」即明定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。

是行為人違反行政法上義務所得利益之範圍，當應包括違法行為直接獲利部分所產生之利息。

㈥上訴人歐秋月係上訴人公司之代表人，依環境教育法施行細則第14條第3項規定，被上訴人以上訴人歐秋月為環境講習裁處對象，於法洵屬有據。

另就環境講習時數部分，被上訴人依據環境教育法第23條第1項第2款及環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準規定裁處上訴人歐秋月共9小時，查：⒈上訴人公司違反廢棄物清理法第28條第1項規定部分，因裁處金額為218萬9,429元，依據上述基準第5點規定，裁處金額逾法定罰鍰1萬元上限，依法定罰鍰額上限裁處之，即該基準附表一；

項次一；

A= 100％，故處環境教育講習時數8小時。

⒉上訴人公司違反廢棄物清理法第36條第1項規定部分，因裁處金額為6千元，依據該基準附表一；

項次一；

裁處金額1萬元以下，故處環境教育講習1小時。

⒊被上訴人裁處上訴人歐秋月總計共9小時之環境講習部分，於法洵屬有據，且原處分四部分業以執行完畢，則上訴人歐秋月請求撤銷原處分三及請求確認原處分四之行政處分違法，為無理由，應予駁回等語。

六、上訴意旨略謂：㈠上訴人公司於98年間申領及102年間換發之「水污染防治許可證」，雖曾一度記載上訴人公司為「土石加工業」，然此係因上訴人公司當時申請「水污染防治許可證」時，經濟部所公告之行業類別中尚無「土資場」項目，經濟部係於103年10月1日經商字第10302425220號函，始公告增列「J101110營建剩餘土石方資源處理業」公司營業項目代碼，並於經濟部第8次行業標準分類代碼變更時，將J101110新增歸類為主計處行業代碼「3821」（此代碼為經濟部第8次行業代碼修正時所新增列項目）。

故於98年間申領及102年間換發時，承辦人員只得從權以較相近之「土石加工業」，作為上訴人公司於「水污染防治許可證」上之行業類別。

此為當時法令侷限所致，政府主管承辦人員無從為正確之記載，從權便宜之認定，尤非上訴人之責任，自不得以此而謂上訴人公司係「土石加工業」。

上訴人已於104年間，申請將「水污染防治許可證」上行業類別，更正為「土石方堆（棄）置場」，並已獲主管機關核准換發行業類別為「土石方堆（棄）置場」之新水污染防治許可證，益見，上訴人公司確係「土資場」，而非「土石加工業」。

原判決對於上訴人公司主張其「舊」水污染防治許可證上，係「從權」記載為「土石加工業」，嗣因法令修正而已獲准正名其行業類別為「土石方堆（棄）置場」，故上訴人公司並非土石加工業等重要攻擊防禦方法，全部漠視未予審酌，亦未於理由欄中說明有何不可採之理由，即逕以上訴人公司之水污染防治許可證上行業類別為土石加工業為由，認定上訴人公司即為土石加工業，原判決應有判決不備理由、判決不適用法規或適用不當之違背法令。

㈡由106年1月18日修正公布前廢棄物清理法第14條規定觀之，該條僅規定一般廢棄物應由執行機關負責清除，而執行機關得報經上級主管機關核准後，委託清除處理機構辦理而已；

並未規定「一般廢棄物」應依照廢棄物清理法第28條「事業廢棄物」之規定委託清除處理。

原判決竟認定：「一般廢棄物，依106年1月18日修法前廢棄物清理法第14條規定，須依照廢棄物清理法第28條規定委託清除處理」云云，顯已逾廢棄物清理法第14條規定內容，復未見其說明依據為何？原判決應有判決不適用法規或適用不當、判決不備理由等違背法令。

環保署係於103年1月29日（自104年7月1日起施行），始以環署廢字第1030008144E號公告修正「指定廢棄物清理法第二條第一項第二款之事業」，新增公告事項一（三十六）「土石方資源堆置處理場（土資場）」可見，「土資場」於104年6月30日之前，非屬廢棄物清理法第2條所規定之「其他經中央主管機關指定之事業」，其產生之廢棄物，屬家戶以外所產生之一般廢棄物，應依廢棄物清理法第14條規定清除處理，並無同法第28條及第52條之適用。

另環保署103年7月3日環署廢字第1030052472號函載稱：「土石方資源堆置處理場於104年6月30日前尚非屬前開公告之指定事業，其產生之廢棄物屬家戶以外所產生之一般廢棄物，應依廢棄物清理法第14條規定清除處理」等語。

是原判決謂「一般廢棄物，亦應依廢棄物清理法第28條規定委託清除處理」云云，顯與法條規定不合。

㈢「PAC」為淨化水質時常用之混凝劑，台灣自來水公司於淨化自來水時，亦有使用PAC混凝劑，上訴人並非使用違法不當之化學藥劑，「PAC」之作用僅是加速污泥沉澱，並不會造成土壤污染、變更品質、影響土壤正常用途或危害國民健康及生活環境等情形，自不符合土壤及地下水污染整治法第2條第4款「土壤污染」之定義。

惟原判決並未命鑑定人採樣鑑定是否確有土壤污染之事實，亦未函詢主管機關或學術單位釐清「PAC」是否有危害生活環境之虞，逕憑主觀推論即謂本件已符合「土壤污染」定義云云，顯有判決不備理由之違背法令。

㈣發回判決指明「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第15條第1項所規定之「應紀錄及保留處置證明」者，僅適用於「清除行為」，而不及於非清除行為。

此顯係就法律上判斷之指正，受發回法院自應受拘束。

而原判決既認上訴人公司於廢水中添加混凝劑後產出無機性污泥，再轉售予他人之行為，係屬於「處理行為」，則本件自無「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第15條第1項關於「清除行為應紀錄及保留處置證明」之適用。

原判決既執意認定本件為「處理行為」，卻仍引用「清除行為」之相關處置規定，作為裁罰處分之依據，顯有判決不適用法規或適用不當、判決理由矛盾等違背法令。

另發回判決指明：「上訴人公司係將上開無機性污泥拌混土石方，以每立方公尺10元價格出售作為『高速鐵路彰化車站特定區區段徵收公共工程』使用，有卷附土石方買賣契約書、運送證明憑證及統一發票等件可憑等情，則此等收集及處理的文件，是否該當於所謂『清除事業廢棄物之處置證明』？為何認定上訴人公司未保留所清除事業廢棄物之處置證明？」之疑點應予釐清。

惟原判決仍未於判決理由中為認定及說明，自有判決不備理由之違背法令。

至於被上訴人辯稱：上訴人公司於廢水處理設施添加化學混凝劑於沉澱池產出之無機性污泥混合土石方後，以賸餘土石方提供工程填土使用，並由需土方載運回填於工程場址，此等付費委託運輸業載運行為，即屬「委託清除」云云，顯係刻意將上訴人公司之行為割裂為二，認為既屬於「處理行為」，又屬於「清除行為」，以掩飾原判決就「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第15條第1項僅限於清除行為方有適用」之違背法令瑕疵，被上訴人所為主張顯不足為採。

㈤被上訴人於原審所提出之報價單，並非正式合約單據，且無法看出報價單上所指污泥，與本件系爭污泥是否相同，該報價單與本件之關連性為何？實大有疑義，業經上訴人於原審爭執報價單之真實性與證明力。

然原判決未釐清上開疑點，逕採認該等欠缺證明力之報價單作為認定依據，應有判決不備理由及應於審判期日調查之證據未予調查等違背法令。

又原判決於計算不法利得時，並未調查「清除」之費用並予扣除，僅謂：「其對外販售之無機性污泥（一般事業廢棄物）混合土石後係由需土方之工程單位前往原告公司載運，此有原告公司與豪震盛公司之買賣契約書在卷可稽，故核算原告公司不法利得時並無自行清理費用可資扣除」云云。

惟按事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條第2款規定，本件除「載送至需土方之運輸行為」外，應尚有「收集行為」之費用，然原判決就此部分並未調查釐清，即認本件並無「清除費用（包含收集、運輸行為）」得以扣除云云，亦顯有判決不備理由之違法。

另原處分除以「每公噸3,500元」計算本件之不當利得外，另認應再加計「依郵局定存利率計算利息」云云，業經上訴人於原審抗辯並無法源根據。

惟原判決就此重要攻擊防禦方法之主張，仍一概置之不理，未於理由中說明依何項法律規定可於計算不法利得時加計「依郵局定存利率」計算利息？亦顯有判決不適用法規及判決不備理由等違背法令。

㈥按內政部營建署89年9月19日營署都字第36194號函、89年6月19日營署都字第51589號函及內政部91年9月17日內授營都字第910086225號函，並參考經濟部89年8月29日經（89）工字第0898914760號函說明三之意旨，「土資場」應不屬於「工廠」。

上訴人公司之土資場因位於都市計畫農業區且具有加工、分類、處理功能，臺中市政府（含被上訴人）於第1次審查時亦已清晰知道其所提出申請文件中包含上述處理功能，因此上訴人公司應如經濟部89年8月29日經（89）工字第0898914760號函說明三之意旨，不適用工廠設立登記規則應辦理工廠設立登記之規定。

關於「土資場」之營業項目，綜合臺中市營建賸餘土石方管理自治條例第2條規定、環保署99年12月15日環署水字第090112348號公告及103年1月29日環署廢字第1030008144E號公告，顯係除簡易之收容、暫存、堆置、轉運等外，尚包括進一步之破碎、洗選、拌合、煆燒、加工處理、再利用等。

而上訴人公司之營運許可證所載項目中，本即包括「加工處理」之項目；

故應認凡以屬於物理化學之方式，對剩餘土石方所為之加工處理手段，均屬於「土資場」之合法業務範圍。

惟原判決竟因上訴人公司從事應屬於「土資場」合法業務範圍之碎解、篩分、洗選等程序，將營建剩餘土石方天然資源製成3分礫石、6分礫石、土及砂等，而謂上訴人公司應係「工廠」，應屬於廢棄物清理法第2條第4項前段農工礦廠（場）之事業云云，顯有違前揭經濟部函文意旨、臺中市營建賸餘土石方管理自治條例第2條規定及相關環保署公告，應有判決不適用法令或適用不當之判決違背法令。

另被上訴人於答辯狀中亦肯認經濟部89年8月29日經（89）工字第0898914760號函文之見解。

雖被上訴人辯稱：上訴人公司所為，已超出為因應營建剩餘土石方於再利用回填於其他需土石方工程前之暫存、堆置、轉運及土石方工程所需進行之分類及簡易破碎、分選等「加工處理」許可項目範疇云云。

然此係被上訴人於前揭經濟部函文中，強行添加原所無之限制，應無足為採。

實則，依據上訴人公司設置許可核准函（90年1月9日90府工建字第04328號函），環保局亦同意上訴人公司之土資場設置許可申請案，且於上訴人公司設置許可後環保局之補充函（90年2月6日90府工建字第14406號函）說明二（3）中，記載：「……本案若包含以砂，礫石，土，石材為原料加工……」等語，即可看出，當時環保局已知悉上訴人公司確有從事土石之加工處理業務。

因此上訴人公司所為，並無超出許可項目內容可言，自應適用經濟部89年8月29日經（89）工字第0898914760號函文甚明。

又依臺中市營建賸餘土石方管理自治條例第3條規定，既然當初都發局、環保局均已同意上訴人公司之土資場設立，環保局豈能事後再主張上訴人公司超出許可項目範圍？被上訴人之主張，顯有違行政程序法第5條、第8條、第10條規定等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分，或發回原審法院更為審理。

七、本院查：㈠行為時（下同）廢棄物清理法第2條：「（第1項）本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。

二、事業廢棄物：㈠有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。

㈡一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。

……（第4項）第1項第2款之事業，係指農工礦廠（場）、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業。」

第4條：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

第5條第1項：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」

第28條：「（第1項）事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：一、自行清除、處理。

二、共同清除、處理：由事業向目的事業主管機關申請許可設立清除、處理該類廢棄物之共同清除處理機構清除、處理。

三、委託清除、處理：(一)委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。

(二)經執行機關同意，委託其清除、處理。

(三)委託目的事業主管機關自行或輔導設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。

(四)委託主管機關指定之公營事業設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。

(五)委託依促進民間參與公共建設法與主辦機關簽訂投資契約之民間機構設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。

(六)委託依第29條第2項所訂管理辦法許可之事業之廢棄物處理設施處理。

四、其他經中央主管機關許可之方式。

（第2項）經中央主管機關指定公告之事業，應置專業技術人員，其採自行清除、處理事業廢棄物之事業，其清除機具及處理設施或設備應具備之條件、許可、許可期限、廢止及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。

（第3項）第1項第2款共同清除處理機構應具備之條件、分級、許可、許可期限、廢止、專業技術人員設置、營運、操作紀錄與其他應遵行事項之管理辦法，由中央目的事業主管機關會同中央主管機關定之。

……」第36條：「（第1項）事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。

（第2項）前項事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。」

第52條：「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反第28條第1項……第36條第1項……，處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。

經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」

；

行政罰法第18條：「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。

（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。

……」；

水污染防治法第2條第7款：「本法專用名詞定義如下：……七、事業：指公司、工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。

……」第13條：「（第1項）事業於設立或變更前，應先檢具水污染防治措施計畫及相關文件，送直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准。

（第2項）前項事業之種類、範圍及規模，由中央主管機關會商目的事業主管機關指定公告之。

……」；

裁處時環境教育法第23條：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」

；

裁處時環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準第2點：「主管機關依本法第23條規定裁處環境講習，應依附表一計算環境講習之時數。」

附表一：「項次一；

違反法條：違反環境保護法律或自治條例；

裁罰依據：第23條；

違反行為：違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰或停工、停業處分者；

裁處金額與同一條款適用對象最高上限罰鍰金額之比例（A）；

裁處金額新臺幣1萬元以下：環境講習（時數）1；

裁處金額逾新臺幣1萬元，70％＜A≦100％：環境講習（時數）8」；

裁處時即102年9月17日修正發布之環境教育法施行細則第14條：「……（第2項）除前項所定情形外，由處分機關令該法人、非法人團體、機關（構）、公營事業機構或其他組織負責環境保護權責人員接受環境講習；

其無負責環境保護權責人員者，令有代表權之人接受環境講習。

（第3項）處分機關依前2項裁處環境講習時，應於處分書記載接受環境講習之對象；

其屬環境保護權責人員應接受環境講習之情形者，法人、非法人團體、機關（構）、公營事業機構或其他組織應提供所指派接受環境講習之環境保護權責人員姓名及相關資料，經令限期提供仍拒不提供者，處分機關得逕令該法人、非法人團體、機關（構）、公營事業機構或其他組織有代表權之人接受環境講習。」

環保署依廢棄物清理法第36條第2項授權訂定之事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第15條：「（第1項）事業自行或委託清除其產生之事業廢棄物至該機構以外，應記錄清除廢棄物之日期、種類、數量、車輛車號、清除機構、清除人、處理機構及保留所清除事業廢棄物之處置證明。

（第2項）前項資料應保留3年，以供查核。」

；

臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條：「中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。

……」；

臺中市營建賸餘土石方管理自治條例第2條：「（第1項）本自治條例用詞，定義如下：一、餘土：指建築工程、公共工程及其他民間工程施工所產生之賸餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等經暫屯、堆置可供回收、分類、加工、處理、再生利用、直接利用及填埋者。

二、土石方資源堆置處理場（以下簡稱土資場）：指供餘土暫屯、堆置、填埋、破碎、碎解、洗選、篩選、分類、拌合、加工、煆燒或回收等收容處理再生利用功能及機具設備之場所。

……」；

臺中市政府100年10月6日府授環秘字第1000183869號公告：「……公告事項：臺中市政府環境保護局執行下列法規之主管機關權限：……六、廢棄物清理法及其子法。

……」；

臺中市政府100年11月22日府授環秘字第10002208961號公告：「……公告事項：臺中市政府環境保護局執行下列法規之主管機關權限：一、環境教育法（除第12條外）及其子法。

……」；

裁處時即102年5月31日修正發布之臺中市政府環境保護局處理違反廢棄物清理法事件裁罰基準：「一、臺中市政府環境保護局（以下簡稱本局）為有效處理違反廢棄物清理法（以下簡稱本法）事件，建立執法之公平性，並提升公信力，特訂定本基準。

……三、本局處理違反廢棄物清理法事件裁罰基準如下表：……項次5；

違反條款：違反第28條第1、2項……第36條第1項……（事業廢棄物）；

處罰條款及罰鍰範圍：第52條……處6千元以上3萬元以下罰鍰；

裁罰基準（新臺幣：元）：本年第1次違反處6千元罰鍰。

……」㈡廢棄物清理法第2條第1項第2款定義之事業廢棄物，其所稱「事業」係指「農工礦廠（場）、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業」，然對於所謂「農工礦廠（場）」並無明文定義。

依90年3月14日制定公布工廠管理輔導法第2條規定：「（第1項）本法所稱工廠，指有固定場所從事物品製造、加工，其廠房或廠地達一定面積，或其生產設備達一定電力容量或熱能者。

（第2項）前項所稱從事物品製造、加工之範圍、一定面積及一定電力容量、熱能，由中央主管機關公告之。」

99年6月2日修正公布工廠管理輔導法全文39條，將原第2條內容移列第3條第1項、第2項，文字微調為：「（第1項）本法所稱工廠，指有固定場所從事物品製造、加工，其廠房達一定面積，或其生產設備達一定電力容量、熱能者。

（第2項）前項所稱從事物品製造、加工之範圍、一定面積及一定電力容量、熱能之認定標準，由中央主管機關定之。」

並增訂第3項及第4項，其中第3項規定：「不符前項標準而有固定場所從事物品製造、加工之業者，仍得依本法申請許可或登記。

經主管機關核准登記後，依本法管理。」

又經濟部依工廠管理輔導法第3條第2項之授權，於99年11月25日訂定發布「工廠從事物品製造加工範圍及面積電力容量熱能規模認定標準」，其中第2條規定：「本法第3條第2項所稱從事物品製造、加工之範圍，應符合下列認定標準：一、以行政院主計處編印之中華民國行業標準分類之C大類製造業之中類，自第8類食品製造業至第33類其他製造業為認定原則。

但不包括下列行業：（一）屠宰業。

（二）在同一門牌範圍內從事麵包、麵條、豆腐或糖果之製造零售。

（三）從事土石方資源堆置場業務。

（四）僅從事物品之分裝、包裝、檢測、測試、滅菌、消毒、冷藏、冷凍、修理或維修安裝。

二、非屬於前款C大類製造業之中類，但仍認定屬從事物品製造、加工範圍之行業：（一）從事資源回收製造加工生產新產品者。

但不包括僅將廢棄物進行簡單之拆解、分類、破碎、壓縮或包裝程序者。

（二）醫用氣體之生產流程，係由其液態產品經由泵浦增壓，再經蒸發器升溫氣化為常溫而灌裝至鋼瓶者。

（三）以汽電共生系統生產蒸汽者。」

明文將「從事土石方資源堆置場業務」或「僅將廢棄物進行簡單之拆解、分類、破碎、壓縮或包裝程序者」，排除在工廠管理輔導法第3條第2項所稱「從事物品製造、加工之範圍」之外，即非「工廠」（上開認定標準雖歷經101年12月13日及102年4月3日兩次修正，但此部分均未變動，並參考經濟部中部辦公室96年11月8日經中一字第09600017570號函；

臺中市政府經濟發展局104年1月19日中市經工字第1040001717號函，亦採類似見解），尚難認屬廢棄物清理法第2條第1項第2款定義之事業「農工礦廠（場）」之範圍。

因此，環保署為求周全，乃依同法第2條第4項後段之授權，以103年1月29日環署廢字第1030008144E號公告修正「指定廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業」，新增公告事項一（三十六）「土石方資源堆置處理場（土資場）：指經直轄市、縣（市）政府或公共工程主辦（管）機關審查同意，供營建工程剩餘土石方資源暫屯、堆置、填埋、轉運、回收、分類、加工、煆燒、再利用等處理功能及其機具設備之場所。」

自104年7月1日起施行。

足見「土石方資源堆置處理場（土資場）」於104年6月30日前尚非屬「其他經中央主管機關指定之事業」，其產生之廢棄物屬家戶以外所產生之一般廢棄物，應依廢棄物清理法第14條規定清除處理，並無同法第28條之適用（環保署103年7月3日環署廢字第1030052472號函釋同此見解；

另參見環保署104年1月5日環署廢字第1030107800號函釋亦同此意旨）。

另101年12月13日修正發布之「工廠從事物品製造加工範圍及面積電力容量熱能規模認定標準」第3條規定：「本法第3條第2項所稱一定面積及一定電力容量、熱能之規模認定標準如下：一、下列工廠，一定面積指廠房面積達50平方公尺以上；

一定電力容量、熱能指馬力與電熱合計達2.25千瓦以上。

（一）中華民國行業標準分類C大類製造業之中類第17類石油及煤製品製造業、第18類化學材料製造業及第19類化學製品製造業之工廠。

（二）依法令訂有設廠標準之工廠。

二、前款工廠以外之工廠，一定面積指廠房面積達150平方公尺以上；

一定電力容量、熱能指馬力與電熱合計達75千瓦以上。」

（修正前第3條規定：「本法第3條第2項所稱一定面積及一定電力容量、熱能之規模認定標準如下：一、一定面積：廠房面積達50平方公尺以上。

二、一定電力容量、熱能：馬力與電熱合計達2.25千瓦以上。」

）中華民國行業標準分類（100年3月第9次修訂）─行業名稱及定義：「B大類礦業及土石採取業：從事石油、天然氣、砂、石及黏土等礦物及土石之探勘、採取、初步處理（如碎解、洗選等處理作業）及準備作業（如除土、開坑、掘鑿等礦場工程）等行業，不包括：無涉及土石開採而從事土石碎解、洗選等處理作業歸入2399細類『未分類其他非金屬礦物製品製造業』……C大類製造業：從事以物理或化學方法，將材料或物質轉變成新產品，不論其使用動力機械或人力，在工廠內或在家中作業，均歸入製造業。

產品之大修、改型、改造作業、產業機械及設備之維修及安裝、組件之組裝視同製造業。

機械設備之專用零組件與其所屬之機械設備主體之製造歸入同一類別。

非專用組件如原動機、活塞、電動機、電器配件、活閥、齒輪、軸承等之製造，則以組件本身歸入製造業之適當類別。

……2399未分類其他非金屬礦物製品製造業：從事2391至2393細類以外之其他非金屬礦物製品製造之行業，如滑石粉、石英粉、黏土料、石墨磚、矽酸鈣絕熱材料、石棉製品等製造。

以瀝青、石油焦等石油副產品製造土木、建築材料及其他製品亦歸入本類。」

㈢環保署97年11月17日環署廢字第0970084661號函釋：「……土資場為防治水污染所設之廢（污）水相關處理設施產生之污泥，若經化學混凝土等程序產出者，屬廢棄物範疇，應依廢棄物清理法相關規定妥為清理或再利用，並以『污泥』申報之；

而未經化學反應等程序產出者，屬土石餘泥，尚非屬廢棄物，並未涉及廢棄物清理法之再利用。」

環保署98年2月3日環署廢字第0980009960號函釋：「……營建工程剩餘土石方收容處理場所（含土石採取場、土石碎解洗選場……等目的事業處理場所）為防治水污染所設之廢（污）水相關處理設施產生之污泥，若經化學混凝等程序產出者，屬廢棄物範疇，應依廢棄物清理法相關規定妥為清理或再利用，並以『污泥』申報之；

而未經化學反應等程序產出者，屬土石餘泥。

……」又依環保署99年12月15日環署水字第0990112348號公告：「附件：水污染防治法事業分類及定義；

業別；

……40、土石加工業：以砂、礫石、土、石、石材為原料加工（含瀝青拌合）之事業。

41、土石方堆(棄)置場：從事土石方之堆積置、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用、填埋處理，作業環境內設計或實際之堆置總體積達500立方公尺以上或堆置總面積達250平方公尺以上之事業。

……」參諸環保署92年7月16日環署水字第0920049816號公告修正「水污染防治法第2條第7款所稱之工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他中央主管機關指定之事業分類及定義」，其中五（二七）土石方堆（棄）置場，係指「從事營建工程土石方之堆（積）置、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用、填埋處理者，非屬適用水污染防治法第13條至第15條、第17條、第20條至第22條、第32條規定之事業。

但從事加工處理、分類再利用，且設計及實際最大日廢水產生量20立方公尺（公噸／日）以上者除外。」

土石加工業與土石方堆（棄）置場尚有所不同，前者重在將土石加工，後者重在土石方之堆積置、回收再利用（縱有加工，亦僅將營建工程剩餘土石方作簡單之拆解、分類、破碎），於認定其是否為「工廠」及廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業時，自應分別看待，不能混為一談，否則即喪失作事業分類及定義的本旨；

且究竟屬於土石加工業或土石方堆（棄）置場，應以該業者實際所從事的工作為準，而非以形式的名稱為據。

㈣原判決依前揭五之理由，認被上訴人分別作成原處分一及三對上訴人公司裁處罰鍰2,189,429元及6,000元，與作成原處分二及四命上訴人歐秋月應接受環境教育8小時及1小時，認事用法俱無違誤，且原處分四部分業以執行完畢，而將原處分一、二、三及其訴願決定均予維持，駁回上訴人公司所提撤銷之訴及上訴人歐秋月所提確認原處分四違法之訴。

固非無見。

㈤惟按行政訴訟法第260條規定：「除別有規定外，經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院。

前項發回或發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。

受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」

準此，本院將原判決廢棄，將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院時，如係指摘事件之事實尚欠明瞭，受發回或發交之高等行政法院即應依發回或發交判決之指示調查事證，並受廢棄理由之法律上判斷之拘束，不許更持相異之見解，以收統一法令見解之效果（司法院釋字第368號解釋意旨及行政訴訟法第260條立法理由參照）。

又依行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，或於其他訴訟，為維護公益者，應依職權調查證據。

且依同法第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；

其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。

為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。

又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。

故行政法院對於當事人主張有利於自己之事實或證據，如果有應調查而未予調查，或不予調查或採納，卻未說明其理由之情形，或認定事實徒憑臆測而不憑證據者，即構成判決不備理由之違法；

如判決有多項理由，卻互相衝突，無以導出判決之結論者，即屬判決理由矛盾。

㈥原判決既認行為時廢棄物清理法第14條規定：「（第1項）一般廢棄物，應由執行機關負責清除，並作適當之衛生處理。

但家戶以外所產生者，得由執行機關指定其清除方式及處理場所。

（第2項）前項一般廢棄物之清除、處理，執行機關得報經上級主管機關核准，委託公民營廢棄物清除處理機構或依報經中央主管機關核准之方式辦理。」

（106年1月18日第14條修正為：【（第1項）一般廢棄物，應由執行機關負責清除，並作適當之衛生處理。

但家戶以外所產生者，得由執行機關指定其清除方式及處理場所。

（第2項）前項一般廢棄物之清除、處理，執行機關得報經上級主管機關核准，委託公民營廢棄物清除處理機構或依中央主管機關公告或核准之方式辦理。

】），上訴人公司所具備土資場身分，依環保署103年1月29日環署廢字第1030008144E號函公告修正「指定廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業」，新增實施公告事項一（三十六）土石方資源堆置處理場自104年7月1日起施行，該公司如僅從事土資場業務，自可認定104年7月1日以前非屬廢棄物清理法第2條第4項後段其他經中央主管機關指定之事業，其產生廢棄物為一般廢棄物等情（原判決第55、56頁），足見「土石方資源堆置處理場（土資場）」於104年6月30日前尚非屬「其他經中央主管機關指定之事業」，其產生之廢棄物屬家戶以外所產生之一般廢棄物，應依行為時廢棄物清理法第14條規定清除處理，並無同法第28條之適用（環保署103年7月3日環署廢字第1030052472號函釋同此見解；

另參見環保署104年1月5日環署廢字第1030107800號函釋亦同此意旨），然原判決卻接續謂：「其產生廢棄物為一般廢棄物，依106年1月18日修法前廢棄物清理法第14條規定，所產出廢棄物尚須依照廢棄物清理法第28條規定委託清除處理」云云（原判決第56頁第5-7行），其理由之論述已有矛盾；

原判決又重複論述：「該公司如僅從事土資場業務，可以認定104年7月1日以前非屬廢棄物清理法第2條第4項後段其他經中央主管機關指定之事業，其產生廢棄物為一般廢棄物，依廢棄物清理法第14條第1項規定：一般廢棄物，應由執行機關負責清除，並作適當之衛生處理。

但家戶以外所產生者，得由執行機關指定其清除方式及處理場所。

及同法條第2項規定，前項一般廢棄物之清除、處理，執行機關得報經上級主管機關核准，委託公民營廢棄物清除處理機構或依報經中央主管機關核准之方式辦理。

故原告公司如僅從事土資場業務，所產出廢棄物尚須依照廢棄物清理法第28條規定委託清除處理。」

（原判決第65頁第11-21行），益見其理由矛盾。

㈦其次，原判決既認定：「原告公司僅於100年4月1日領有臺中市政府100中市廢清字第0195-02號乙級廢棄物清除許可證，可清除土木或建築廢棄物、無機性污泥等40種類一般事業廢棄物，不具處理其產出無機性污泥之能力及資格，處理該公司無機性污泥應依廢棄物清理法第28條第1項第3款規定委託合格處理機構處理。」

（原判決第56頁），卻又謂：上訴人公司不得自行清除無機性污泥至「高速鐵路彰化車站特定區區段徵收公共工程」場址等語（原判決第60頁第1-2頁），或謂：雖上訴人公司已取得公民營廢棄物「清除」機構許可證，清除許可雖列無機性污泥，惟如未依廢棄物清理法第36條第2項暨「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第43條第1項規定，與受託處理者（機構）簽訂書面契約，亦不得自行清除前述該公司產出之無機性污泥等語（原判決第66頁第6-11頁），對於上訴人公司究竟有無自行清除其產出無機性污泥之能力及資格？論述顯然前後矛盾。

㈧復按事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條規定：「本標準專用名詞定義如下：一、貯存：指事業廢棄物於清除、處理前，放置於特定地點或貯存容器、設施內之行為。

二、清除：指事業廢棄物之收集、運輸行為。

三、處理：指下列行為：（一）中間處理：指事業廢棄物在最終處置或再利用前，以物理、化學、生物、熱處理或其他處理方法，改變其物理、化學、生物特性或成分，達成分離、減積、去毒、固化或穩定之行為。

（二）最終處置：指衛生掩埋、封閉掩埋、安定掩埋或海洋棄置事業廢棄物之行為。

（三）再利用：指事業產生之事業廢棄物自行、販賣、轉讓或委託做為原料、材料、燃料、填土或其他經中央目的事業主管機關認定之用途行為，並應符合其規定者。

四、清理：指貯存、清除或處理事業廢棄物之行為。

……」準此，所謂清理費用係指貯存、清除或處理事業廢棄物行為所需費用，其中「清除」包括事業廢棄物之收集、運輸行為；

「處理」包括中間處理、最終處置或再利用。

又行為時廢棄物清理法第28條第1項規定事業廢棄物之清理方式，既包括「再利用」、「自行清除、處理」、「共同清除、處理」、「委託清除、處理」及「其他經中央主管機關許可之方式」，擇一即可。

同條第2項、第3項並分別授權中央主管機關會同中央目的事業主管機關訂定「其採自行清除、處理事業廢棄物之事業，其清除機具及處理設施或設備應具備之條件、許可、許可期限、廢止及其他應遵行事項之管理辦法」、「共同清除處理機構應具備之條件、分級、許可、許可期限、廢止、專業技術人員設置、營運、操作紀錄與其他應遵行事項之管理辦法」，且依同法第39條第1項規定：「事業廢棄物之再利用，應依中央目的事業主管機關規定辦理，不受第28條、第41條之限制。」

則只有不符合中央目的事業主管機關規定之「再利用」要件，且不具「自行清除、處理」資格，亦未申請許可設立共同清除處理機構，又無其他經中央主管機關許可之方式，才必須全部「委託清除、處理」；

如果事業已具備「自行清除」一般事業廢棄物之資格，則其自行清除部分，並不違反行為時廢棄物清理法第28條第1項規定，僅須就其未具備「處理」資格，卻未委託合格處理機構處理一般事業廢棄物部分，負擔觸犯行為時廢棄物清理法第52條規定之責任，此觀該遵循規範及違規罰則均將「清除」、「處理」行為分開並列自明。

從而因事業違反行為時廢棄物清理法第28條第1項規定而計算其所得利益，包括未依法委託清除、處理而獲取節省應支出而未支出之清理費用時，自應視其違反行政法上義務之行為態樣分別計算，不能將其未違反行政法上義務之行為態樣所需費用亦籠統併入。

再者，計算行為人違反行政法上義務所節省之費用，如係以推計方式為之，基於行政程序法第9條所明示「注意當事人有利及不利原則」，即應斟酌與推計具有關聯性之一切重要事證，依合理客觀之程序及適切之方法為之。

㈨原判決既認定上訴人公司於100年4月1日領有臺中市政府100中市廢清字第0195-02號乙級廢棄物清除許可證，可清除土木或建築廢棄物、無機性污泥等40種類一般事業廢棄物，僅不具處理其產出無機性污泥之能力及資格，已如前述，亦即上訴人公司就其產出的系爭無機性污泥得為收集、運輸行為，僅不得做處理行為（包括販賣或轉讓做為填土之再利用行為），則依前揭規定及說明，計算上訴人公司違反行為時廢棄物清理法第28條第1項規定所節省之費用，僅能就其未依法委託處理部分為之，不及於清除，詎被上訴人卻參照環保署所提供之「違反廢棄物清理法義務所得利益裁處建議報告」所泛稱：「如依事業廢棄物委託清除處理程序辦理，前述期間（按係指99年4月至102年3月間）無機污泥委託清理費用約3,500元至5,000元之間（按指每噸），以對業者較有利價格之3,500元估算」云云，逕以每噸3,500元計算系爭無機性污泥618.93公噸之清理費用總計2,166,255元，似係認上訴人公司違反行為時廢棄物清理法第28條第1項規定所節省之費用包括清除及處理所需費用，且其推估之價格並無任何關聯性佐證，容有未洽。

原判決雖再參酌被上訴人委外清除處理無機性污泥【D-0902】報價單價，102年7月22日6,500元/公噸、102年7月25日5,500元/公噸、102年7月30日6,700元/公噸、103年8月18日8,000元/公噸（報價單影本見原審法院106年度訴更二字第9號卷二第821至827頁），惟觀其內容均包含清除及處理所需費用，且其日期係於系爭無機性污泥未依法委託處理期間之後，與系爭無機性污泥性質是否相似又不明，能否據以推算系爭無機性污泥委託「處理」之費用，自非無疑。

何況依據行為時經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第3條附表「再利用種類編號淨水污泥」規定：「一、事業廢棄物來源：工業用水專用設施及自來水淨水場之淨水處理所產生之脫水污泥。

但依相關法規認定為有害事業廢棄物者，不適用之。

二、再利用用途：水泥原料。」

準此，原判決認為：台灣自來水公司之中央目的事業主管機關為經濟部，其淨水廠於淨化自來水時，如有使用聚鋁化合物（PAC）混凝劑以加速污泥沉澱，其產出之淨水污泥，屬一般事業廢棄物，其清除處理亦須依照廢棄物清理法第28條第1項規定辦理或依同法第39條暨「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」附表編號39規定進行再利用，再利用用途為水泥原料或紅磚原料（原判決第69頁，按作為「紅磚原料」係於103年6月6日修正增訂之種類）。

且原判決亦認上訴人公司土石方資源堆置場從事土石加工業務產出之廢水經廢水處理設施流程於慢混池添加有化學混凝劑（SUPERFLOC S-300），於沉澱池產出濃縮污泥經脫水機脫水後產出之無機性污泥，係含化學混凝劑成分聚合氯化鋁（PAC）之無機性污泥等情（原判決第61-62頁）；

雖然上訴人公司並非工業用水專用設施及自來水淨水場，無法引據上開附表之規定，自己販賣或轉讓進行再利用，但其產出之無機性污泥既有再利用之可能（事實上其已將系爭無機性污泥混合土石方販賣作為公共工程填土使用），則上訴人公司如果將系爭無機性污泥委託合格處理機構處理，其處理方式似得販售供作水泥原料，無須作中間處理或最終處置（包括挖掘、掩埋等），似不必支出如被上訴人提供之報價單影本所示高價的「最終掩埋處置」費用，原審就此有利上訴人公司之事項恝置不論，徒以上訴人公司主張其於廢水慢混池中所添加之化學混凝劑（SUPERFLOC S-300），其成分為聚合氯化鋁（PAC），業據本案更一審於判決理由中認定，而「PAC」為淨化水質時常用之混凝劑，台灣自來水公司於淨化自來水時，亦有使用PAC混凝劑，作用僅是加速污泥沉澱，可見上訴人公司並非使用違法不當之化學藥劑云云，並無相關法源依據，即認定「原行政處分對原告公司所為裁處，並無違誤」，尚嫌速斷。

又上訴人公司既已取得公民營廢棄物「清除」機構許可證，清除許可列明「無機性污泥」，自得從事收集、運輸系爭無機性污泥之清除行為，則如果其自行載運系爭無機性污泥至合格廢棄物處理機構委託處理（再利用），所需支出的處理費用當可省下運輸項目；

再利用方式如果係販售供作原料或填土得利，其售價自須加上其負擔之運費，於計算未依法委託處理所節省費用時，本不應計入其自行合法清除所需付出之運費，而本件上訴人公司販售系爭無機性污泥（混合土石方）所索取單價僅區區10元/立方公尺，正因為係由需土方之工程單位前往上訴人公司載運所致，足見系爭無機性污泥之售價已扣除買方付出之運費，亦即該筆運費係由上訴人公司自行負擔，然原判決卻謂「原告公司…對外販售之無機性污泥（一般事業廢棄物）混合土石後係由需土方之工程單位前往上訴人公司載運，此有原告公司與豪震盛公司之買賣契約書在卷可稽，故核算原告公司不法利得時並無自行清理費用可資扣除」云云，顯係忽略上訴人公司已取得公民營廢棄物「清除」機構許可證，可合法清除系爭無機性污泥之事實，亦有未洽。

㈩再按行政罰法第18條第2項雖規定：「前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」

，但同條第1項已明定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」

故行政機關於所得利益之範圍內裁處罰鍰時，仍應審酌違反行政法上義務行為於主觀及客觀上應受責難程度、所生影響，並宜考量受處罰者之資力，尚非一律須加重至所得利益之最上限。

如果未考量違規情節之輕重，逕處以所得利益最上限之罰鍰，即構成裁量怠惰之違法；

如果違規情節非屬重大卻處以法定最高額之罰鍰，即有違責罰相當之比例原則。

上訴人於前審已主張本件早於行政院環境保護署環境督察總隊查處期間，即有法令適用上之重大爭議，亦即「土資場」是否屬廢棄物清理法第2條第4項所規定之「事業」？即使專業之行政院環境保護署環境督察大隊，尚須函詢相關單位並進行內部研議，則僅為廠商業者之上訴人公司，既領有「土資場」營運許可證、水污染防治許可證及公民營廢棄物處理（應係清除）機構許可證等多項證照，主觀上自然認為其從事營建剩餘土石方之碎解、洗選、篩選、分類、加工、再利用等等，係合法之行為；

本件縱認上訴人公司主觀上之認知或與環保主管機關經研議後之法律意見不合，然上訴人公司並非故意違背環保法規，受責難程度應屬較輕等語，稽諸環保署103年6月12日環署督字第1030047244號函釋（覆被上訴人，原審法院初審卷第63頁）、103年7月3日環署廢字第1030052472號函釋（原審法院初審卷第28頁）、104年1月5日環署廢字第1030107800號函釋（覆被上訴人，原審法院初審卷第170頁）等文件，以及所謂將廢棄物進行超出「簡單拆解」範圍者係屬「土石加工業」，並無明確標準，原審法官尚需至現場勘驗始能確認上訴人公司經營之土資場實際從事土石加工業務，符合工廠管理輔導法第3條規定之工廠定義，屬於行為時廢棄物清理法第2條第4項前段農工礦廠（場）之事業等情，尚非全然無據，此攸關上訴人公司縱有違反行政法上義務，其主觀上應受責難程度，原審本應加以釐清，本院發回判決亦已指明，然原判決對此有利於上訴人公司之事項，仍恝置不論，自嫌速斷。

又依行為時廢棄物清理法第2條第1項第2款規定，事業廢棄物分為有害事業廢棄物（由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物）及一般事業廢棄物（由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物），原判決既認上訴人公司土石方資源堆置場從事土石加工業務產出之廢水經廢水處理設施流程於慢混池添加有化學混凝劑（SUPERFLOC S-300），為處理廢水行為，於沉澱池產出濃縮污泥經脫水機脫水後產出之無機性污泥，屬一般事業廢棄物（原判決第71頁），即非「具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境」之有害事業廢棄物，卻又謂其「有危害生活環境之虞」，前後理由似有矛盾。

至於99年2月3日修正公布之土壤及地下水污染整治法第2條第4款規定：「土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。」

其「介入」、「致變更」及「有影響」之間，須具備因果關係，且須有科學之論證，始得加以確認，然原判決徒以系爭無機性污泥改變土壤原有品質，即論斷其自有危害生活環境之虞，已符合「土壤污染」定義云云（原判決第62頁），而未說明其推論所依據之經驗法則或論理法則，理由尚嫌不備。

且系爭無機性污泥既係運往「高速鐵路彰化車站特定區區段徵收公共工程」場址供填土使用，則如何會影響該場址土壤之正常用途或有危害國民健康及生活環境之虞？尤有疑義，此攸關上訴人縱有違反行政法上義務，其所生影響（危害）及客觀上應受責難程度是否重大，被上訴人本應加以考量；

何況上訴人公司既已取得公民營廢棄物「清除」機構許可證，可清除「無機性污泥」，僅因未依法委託處理系爭無機性污泥（一般事業廢棄物），違反行為時廢棄物清理法第28條第1項規定，客觀上其違規程度與未依法委託清除及處理之情形尚屬有間，詎被上訴人全未予考量，逕依上訴人公司所得利益最上限，處以218萬9,429元之罰鍰（原處分一），其裁量似有怠惰及有違比例原則，原審未加調查釐清，仍予維持，亦嫌速斷。

末按本院發回判決並指明：依上訴人公司向輔助參加人申報之資料，可見其公司因從事土石加工業而產生之無機性污泥量於99年4至12月為159.18公噸、100年為209.55公噸、101年為210.5公噸、102年1月至3月25日為39.7公噸，合計無機性污泥總產生量為618.93公噸之事實，有上訴人公司102年6月4日寶仁字第102008號函暨土石加工製程每月污泥產生量統計表（見原審法院初審卷第55頁背面至第56頁），又上訴人公司係將上開無機性污泥拌混土石方，以每立方公尺10元價格出售作為「高速鐵路彰化車站特定區區段徵收公共工程」使用，有卷附土石方買賣契約書、運送證明憑證及統一發票等件可憑等情（參見原審法院更一審卷第110頁至第120頁），則此等處理、收集及申報的文件，是否該當於所謂「清除事業廢棄物之處置證明」？為何認定上訴人公司未保留所清除事業廢棄物之處置證明而據以處罰？然原判決對於上開疑點仍未加究明，遽予維持原處分三，亦有未洽。

綜上所述，原判決既有前開不適用法規、適用不當、理由不備及理由矛盾之違法，且影響裁判之結果（包括相牽連的原處分二、四部分），上訴人聲明將之廢棄，即為有理由；

又因系爭事實尚未臻明確，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。

據上論結，本件上訴為有理由。

依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 11 月 28 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 蘇 嫊 娟
法官 劉 介 中
法官 帥 嘉 寶
法官 林 文 舟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 11 月 28 日
書記官 楊 子 鋒