最高行政法院行政-TPAA,108,判,98,20190308,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第98號
上 訴 人 台灣中油股份有限公司

代 表 人 歐嘉瑞
訴訟代理人 羅凱正 律師
被 上訴 人 高雄市政府環境保護局
代 表 人 袁中新
上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國107年2月6日高雄高等行政法院105年度訴字第380號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣上訴人所屬煉製事業部高雄煉油廠（下稱高雄煉油廠，管制編號：E0000000）於高雄市○○區○○路0號場址，設置有屬行政院環境保護署（下稱環保署）依行為時空氣污染防制法（業於民國107年8月1日修正，下稱空污法）第24條第1項規定以第2批及第8批次公告之廢棄物焚化處理程序（製程編號M64）焚化爐固定污染源（下稱M64製程）、揮發性有機液體儲槽作業程序（製程編號M73）儲油槽固定污染源（下稱M73製程），並領有被上訴人核發高市環局空操許可證字第E1326-01號及第E0922-03號之M64製程及M73製程操作許可證（下合稱系爭許可證），有效期限均自103年3月31日起至104年12月31日止，並均載明：應辦理展延期限：自104年7月1日至104年9月30日。

嗣高雄煉油廠於104年7月9日，依行為時空污法第29條及行為時固定污染源設置與操作許可證管理辦法（業於106年2月13日修正，下稱許可證管理辦法）第27條規定，申請系爭許可證自有效限期屆滿之次日起展延5年。

被上訴人審查後，核認高雄煉油廠25年遷廠計畫業經行政院以79年9月20日台79經27536號函（下稱行政院79年9月20日函）核定應於104年遷廠完成為由，遂以104年7月20日高市環局空字第10436576800號函（下稱原處分）否准系爭許可證展延之申請。

上訴人不服，循序提起行政訴訟，經高雄高等行政法院（下稱原審）105年度訴字第380號判決（下稱原判決）駁回後，復提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）依行為時空污法第29條之規範意旨知，行為時空污法第24條所核發之許可證如期滿仍有繼續使用之必要，得於屆滿前相當期間內，向中央主管機關提出許可證之展延申請，除有申請許可證展延之文件不符規定或未能補正之情事而應駁回申請外，主管機關即應依法發給。

是以，系爭許可證之有效期限均於104年12月31日屆滿並有繼續使用之必要，上訴人依行為時空污法第29條第1項規定提出申請，即無所謂申請文件不符規定或未能補正之情事，自應依法核發展延許可證，被上訴人以原處分駁回申請，自有違法。

（二）行政院79年9月20日函僅屬行政院與經濟部間之內部行文或本於職權所行使之指揮監督，自非行政程序法第92條第1項所稱之行政處分。

縱認行政院79年9月20日函屬行政處分，惟其內容並未詳載工廠搬遷之時程、遷廠內容、範圍以及搬遷計畫等事項，已構成重大及明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第7款規定，該行政處分亦屬無效。

又行政院79年9月20日函非對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，且未見任何法津之授權，未合於法規命令所應有「授權根據」之要件，要與行政程序法第150條所規定「法規命令」之要件不符。

再觀諸行政院79年9月20日函之內容，至多僅為行政機關在其職權內，為實現一定之行政目的，促請特定人為一定作為之行為，依行政程序法第165條規定，應屬行政指導，而僅具有行政事實行為之特性，申言之，縱上訴人未遵循計畫遷廠，亦不因之受制裁或有其他不利益。

另被上訴人就系爭操作許可證展延申請案之裁量標準，未見於行為時空污法第29條、行為時許可證管理辦法第27條、固定污染源空氣污染物排放標準、固定污染源設置與操作許可證常見缺失審查原則等規範，裁量基準顯違不當聯結禁止原則，並有裁量濫用之情。

且縱認行政院79年9月20日函有拘束上訴人之效力，然高雄煉油廠之M73製程儲油槽及M64製程焚化爐，並不在104年遷移範圍內，自有繼續操作之必要，被上訴人據此駁回申請恐有違誤。

（三）高雄煉油廠104年12月31日以後仍屬工廠管理輔導法第3條規定所稱之工廠，而有繼續操作之必要，且上訴人既為石油煉製業者，更須遵行石油管理法第24條、第41條之規定，否則上訴人將發生義務衝突，導致國家安全之疑慮，故保留之諸多設施，包括輸儲、摻配設施，容有持續運轉之需求，其污染防制乃勢所必需，為能落實污染防制工作，被上訴人確有必要准予展延申請。

高雄煉油廠之廢水處理場主要處理工廠拆遷廢水、上訴人土壤及地下水整治中心整治土地作業廢水、上訴人綠能研究所廢水、高雄煉油廠其他業務區生活污水等，尚需M64製程「污泥焚化爐」處理。

此等廢油泥如委外處理，因數量龐大可能造成市場混亂及其他後遺症，若能利用M64製程「污泥焚化爐」處理，應屬最有利之方式，況系爭許可證核准與否，不應以申請人是否得委外處理為行政處分之裁量考量要素，否則不僅於法無據，更有違公平原則，被上訴人若以此為裁量基準，顯違不當聯結禁止原則。

（四）高雄煉油廠半屏山儲運站（即M73製程）儲槽在臺灣南部供油上處於樞紐地置，因其乃上訴人大林煉油廠提煉出汽柴油等油料輸往中南部的唯一輸儲管道，若缺少此輸送網絡，將限制大林廠輸油至南部主要油庫（如豐德、橋頭、民雄、三民、觀音等油庫）的能力，進而影響臺灣南部油料供應的穩定。

倘若供油中斷，其後果將遠超過815大停電波及範圍，此風險自應由被上訴人一併審酌，否則可能所衍生之風險或損害，理應由被上訴人負擔相關責任。

又高雄煉油廠半屏山儲運站儲槽若未能保留續用，南部戰機用油JP-8每月備載容量將減少5個多月，備油儲量大幅下滑，油料輸送上有極大瓶頸，緊急狀況發生時，將無法及時供應軍方油料，恐有國防安全疑慮與戰備安全。

為免影響國內油品市場之供應無虞，與及時供應軍方需求而不危及國防安全，在替代設施完成前，高雄煉油廠半屏山儲運站儲槽設施實有必要保留延用。

（五）M73製程儲油槽業經經濟部104年12月29日經營字第10402620760號函復具有加工之生產事實，並據以肯認高雄煉油廠工廠登記證仍屬有效，顯見摻配設施（即M73製程儲油槽）屬於高雄煉油廠主要生產設施之一，則上訴人並無行為時許可證管理辦法第31條第4款之「公私場所主要生產設施已搬遷」之情狀，亦不符「經目的事業主管機關認定無繼續生產、製造、加工之事實」之要件，另觀諸環保署98年12月1日環署空字第0980104306號函（下稱環保署98年12月1日函）釋意旨，應無參照許可證管理辦法第31條第4款規定不予准許許可證展延之理。

且原（物）料來源係屬營運者經營調度事項，為自由市場經濟商業運作範疇，被上訴人執此否准上訴人展延申請，顯於法無據，逾越法律之授權，為裁量濫用等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷；

被上訴人應依上訴人104年7月9日申請，依據行為時空污法第29條第1項規定，作成准予發給上訴人系爭操作許可證自105年1月1日起展延5年之行政處分。

三、被上訴人則以：

(一)系爭許可證有效期限於104年12月31日屆期，依行政院79年9月20日函核定上訴人應於104年遷廠完成，另依行為時空污法第29條第1項規定，上訴人應於104年12月31日前完成高雄煉油廠遷廠限制條件下，有效期間展延之申請，須以固定污染源許可證有效期間屆期後仍有繼續使用之必要為前提，直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關始得核准，屆期後無繼續使用之必要者，自不應核准之，行政院79年9月20日函係核定高雄煉油廠須於104年完成遷廠之國家政策重要文書，既104年12月31日後，高雄煉油廠無繼續運作之必要及可能，被上訴人依法運用行政裁量權，否准系爭許可證有效期限展延申請，並無違誤。

(二)被上訴人否准上訴人M73製程操作許可證展延申請前，高雄煉油廠遷廠核定機關未同意上訴人所訴M73製程儲油槽非屬高雄煉油廠遷廠範圍之設備（施），且依上訴人所提高雄煉油廠固定污染源其他石油製品製造程序（M63製程）操作許可證申請資料所登載，物料流向係送至「輕油摻配工場（M73製程）」儲存，既輕油摻配工場（M73製程）係高雄煉油廠遷廠範圍之46座煉製操作生產工場（下稱系爭46座生產工場）之一，自104年12月31日後，M73製程操作許可證無繼續操作之可能或必要，且欠缺合理性，故被上訴人所為否准M73製程操作許可證展延之裁量，並非出於恣意，無逾越權限或濫用權力情形，亦無事實誤認、違反行政程序、法規目的或一般行政法原則之情形，於法並無違誤。

(三)上訴人雖稱於系爭46座生產工場拆遷後，須就場址受污染土壤進行長達17年之整治時程，將伴隨產生大量污水、污泥，仍有使用M64製程焚化爐之必要云云，惟上訴人就將來究竟有多少污泥、污水產生，未舉任何證據以實其說，欠缺信憑性，難以採信。

縱認屬實，理應於土壤整治工程開始進行後，始有操作必要，又倘其產生污泥數量非多，非不可委由其他合法之廢棄物清除處理業者處理，亦無繼續操作M64製程焚化爐之必要。

況土壤污染整治工程所生之廢棄物種類，顯與M64製程操作許可證內容所載明者不符，亦屬應依行為時空污法第24、25條規定重新申請設置或變更、操作許可證之問題。

被上訴人所為否准M64製程操作許可證展延之裁量，並非出於恣意，核無逾越權限或濫用權力情形，亦無事實誤認、違反行政程序、法規目的或一般行政法原則之情形，於法並無違誤。

(四)上訴人為國營事業，負有配合國家政策滿足國內民生及軍方用油之責，自行政院79年9月20日函迄104年完成遷廠（約25年），應有充裕時間規劃執行相關配套措施以避免相關供油短缺情事，並於104年12月31日前完成高雄煉油廠遷廠之國家重大政策推動，顯見上訴人所稱公益考量，被上訴人應准予系爭操作許可證展延申請，係上訴人未善盡管理責任之卸責之詞等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

(一)具有固定污染源之公私場所，其設置、變更及操作固定污染源，須經地方主管機關審查核可發給固定污染源設置、變更與操作許可證後，始得設置、變更及操作，此項許可證之發給，既屬國家之特許，即使申請條件齊備，主管機關許可與否，仍有其裁量權限。

至許可證有效期間屆滿後，公私場所就原有設施申請展延許可證，主管機關就該許可證展延之許可，同屬特許性質，則許可證是否應予展延，亦應由主管機關裁量決定之，始能貫徹許可排放空氣污染物之目的。

雖行為時空污法第29條及行為時許可證管理辦法第27條就申請展延許可證，僅規範申請文件、申請期間、應檢具如何之檢測報告及相關證明文件等形式要件，並無實體要件之明確規定，然並非只要申請文件符合形式規定，主管機關即應許可展延，基於固定污染源操作許可證之特許性質，主管機關仍應重新評估原有設施所生空氣污染之環境風險等事項為實體審查，是以，主管機關就公私場所固定污染源操作許可證展延之申請，就許可或不許可處分之決定，自有其裁量權限。

上訴人主張其依行為時空污法第29條第1項規定提出申請，並無所謂申請文件不符規定或未能補正之情事，被上訴人自應依法核發展延許可證云云，尚無可採。

(二)上訴人係國營之生產事業，依國營事業管理法第7條、第8條第1項第2款、經濟部組織法第31條第2項規定，經濟部為其主管機關，享有核定上訴人業務計畫及方針之職權。

基於公股掌控上訴人董事會決議之機制，上訴人各項營業活動之計畫，事實上須絕對遵照經濟部之職權指示，應屬無庸置疑。

是以，被上訴人於作成原處分時，將上訴人擬具之分3期25年拆遷計畫，應於104年12月31日前將系爭46座生產工場拆遷等情，由經濟部核轉行政院核定在案，此等重要事項納入裁量之考量因素，並無事實認定錯誤、違反不當聯結禁止原則之違誤情形。

且按行政機關行使裁量權，應於法律授權範圍內，衡酌個案之具體情況，參諸法規之意旨，權衡利益得失，為合目的性、必要性、合理性之考量，據以作成適切之個案決定。

是以，被上訴人就系爭許可證展延申請案之裁量，自應本諸事前安全確保之目的，就展延操作所生空氣污染之環境風險評估，是否超越可接受之風險線，有無准許展延之必要性、合理性，綜合整體客觀情況予以裁量。

(三)關於否准M73製程操作許可證展延申請之裁量部分：固定污染源操作許可證之核發，倘有欠缺必要性與合理性之處，即有增加空氣污染之環境風險之虞，基於增進公共利益之觀點，空污法在合理必要範圍內，限制人民營業自由，於立法論上尚無違反憲法第23條比例原則。

又參諸環境基本法第4條第1項規定，國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任，而上訴人係國營事業，且係依石油管理法第5條設立之石油煉製特許事業，相較於一般私人企業，自應擔負較高之環境保護責任。

被上訴人就上訴人之營業自由與人民享有適當空氣品質之環境權，經權益衡量後所為駁回展延申請之處分，於個案之行政裁量上，亦無違反比例原則。

再參諸憲法保障地方自治制度功能及地方制度法第18條第9款第2目將環境保護列為直轄市自治事項之觀點，基於環保原因考量之地方公益較之基於經濟原因考量之國家公益，自應受到優先保障，亦即國家公益應謙讓於地方公益，始能實踐上述憲法保障地方自治與生態環境之精神。

基於上述合憲性解釋之理解，足認被上訴人所為否准處分之裁量，並無違反公益原則。

然空污法之中央主管機關係環保署，並非行政院或經濟部，而環保署就本件個案，迄未對被上訴人有何指示，亦難謂被上訴人於處理法定受託事務有何違反授權法令之違誤。

且依原審104年度訴字第433號卷附104年12月24日經濟部、國防部、上訴人召開協調會議結論，足信尚無上訴人所指之國安緊急情況。

至上訴人所指將造成南部民生用油之短缺云云，未舉出可資採信之評估證據，尚無可採。

又被上訴人駁回上訴人展延申請之理由，係適用行為時空污法第29條及行為時許可證管理辦法第27條規定予以裁量，認高雄煉油廠將停產搬遷，M73製程儲油槽之繼續操作欠缺必要性與合理性，而上訴人援引許可證管理辦法第31條第4款規定，僅係用以支持固定污染源展延申請須有必要性之體系解釋基礎，不涉及事實或理由追補之問題。

(四)關於否准M64製程操作許可證展延申請之裁量部分：上訴人係申請M64製程操作許可證展延期限，惟系爭46座生產工場於104年12月31日停產後，申請許可證主體之高雄煉油廠已無從生產出許可證所載明之各類污泥，倘轉由不同之公私場所、提供不同種類之原（物）料及產品據以操作M64製程焚化爐，顯然與M64製程操作許可證記載之許可條件不合。

且上訴人就將來究竟有多少污泥、污水產生，未舉任何證據以實其說，欠缺信憑性，縱認屬實，理應於土壤整治工程開始進行後，始有操作必要，又倘其產生污泥數量非多，非不可委由其他合法之廢棄物清除處理業者處理，亦無繼續操作M64製程焚化爐之必要。

況土壤污染整治工程所生之廢棄物種類，顯與許可證內容所載明者不符，亦屬應依行為時空污法第24、25條規定重新申請設置或變更、操作許可證之問題。

至上訴人其餘主張違反公益原則、違法追補理由、違反環保署98年12月1日函釋意旨之情形，理由已如前述等語，為其論據。

因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略以：

(一)依行為時空污法第29條及行為時許可證管理辦法第27條規範意旨，申請展延系爭許可證係採許可制，並非特許制，意即上訴人符合行為時空污法第29條及行為時許可證管理辦法第27條之規定要件，被上訴人即應展延系爭許可證，原判決自行創設展延系爭許可證為特許制，實為增加法令所無之限制，有判決適用法則不當及理由矛盾之違法。

(二)原判決一方面認為申請展延系爭許可證除申請文件要符合形式規定，主管機關仍應為實體審查，惟原處分就是否應展延系爭許可證，僅為形式審查，而無實體審查，原判決查未及此，逕認原處分並無違法，顯有判決理由矛盾、判決理由不備及適用法則不當之違法。

(三)原判決認定行為時空污法第29條及行為時許可證管理辦法第27條就申請展延系爭許可證，僅規範申請文件、申請期間、應檢具如何之檢測報告及相關證明文件等形式要件，並無實體要件之明確規定等語，顯見原判決實已肯認行為時許可證管理辦法第27條實際上並無具體審查規定可資依循，行政機關即不得恣意創設規範作為審查依據，而使受規範者實際上無從預見其將受到何規範之限制，徵諸司法院釋字第636號解釋理由書意旨，行為時許可證管理辦法第27條規定即與法律明確性原則相悖，而屬違憲。

上開許可證管理辦法第27條規定既有違憲之情形，依司法院釋字第216號解釋文之意旨，即應排斥而不適用之，原判決即屬不應適用之法規而積極地誤為適用情形，有判決適用法規不當之違法。

(四)原判決認定被上訴人係以「環境風險評估」為核發許可證之評估基礎，惟此根本為原判決自行創設之要件，其具體內容所指為何？被上訴人是否確有進行「環境風險評估」？原判決既未依行政訴訟法第133條規定為職權調查，亦未於判決理由中說明何謂「環境風險評估」，自有未依職權調查證據及判決不備理由之違法。

(五)原判決所持理由，一方面認定被上訴人係主張M73製程儲油槽、M64製程焚化爐在遷廠計畫範圍內，而另一方面又認定被上訴人在作成原處分時，已將遷廠計畫範圍不包含M73製程儲油槽及M64製程焚化爐考量在內，顯見被上訴人於原處分作成時，所認定之事實基礎，與原判決認定不同。

即原判決所持理由前後互相衝突，難以導出被上訴人無事實認定錯誤之結論。

(六)地方制度法關於中央政府對地方自治團體之監督機制，分別於地方制度法第30條定有地方法規牴觸中央法規者及議決自治事項牴觸中央法規者的函告無效制度、第26條對自治條例的核定備查權、第27條之備查權及第29條之核定權，乃至於第75條第2項之規定，皆明確揭示中央政府藉由法定監督手段形成國家與地方自治團體間的聯繫線，並維護國家公益。

即直轄市自治事項之地方公益未必然優於國家公益，而須受國家監督，且在憲法框架下，直轄市之自治事項皆由法律形塑，並受中央法律限制。

就此，原判決所稱合憲性解釋之理解即直轄市自治事項之地方公益應優於國家公益云云，顯與憲法及地方制度法所表現出之法規範意旨相悖，自有判決適用法令不當之違法情事。

(七)空污法之中央主管機關即環保署係為行政院轄下機關，依行政院組織法第10條第1項規定受行政院院長指揮監督，基於公務員服從義務，環保署之政策指示應與行政院之政策指示相同。

原判決僅以環保署無政策指示為由，忽略行政院與環保署間之指揮監督關係及行政院已明確表明之政策，對此未置一詞，並認定原處分合法，顯有判決不備理由及判決適用法規不當之違法事由。

又原判決亦應函詢環保署對此有何政策指示，竟未為之，逕自認定環保署未曾對被上訴人為任何指示，亦有未盡職權調查義務之違法云云。

六、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷於下：

(一)按行為時空污法第2條第1款及第2款規定：「本法專用名詞定義如下：空氣污染物：指空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質。

污染源：指排放空氣污染物之物理或化學操作單元。」

行為時第24條規定：「（第1項）公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。

（第2項）前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。

（第3項）固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或停止委託及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」

行為時第25條第1項規定：「公私場所因遷移或變更產業類別，應重新申請核發設置及操作許可證。」

行為時第29條規定：「（第1項）依第24條第1項、第2項及前條第1項核發之許可證，其有效期間為5年；

期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關提出許可證之展延申請，每次展延不得超過5年。

（第2項）公私場所申請許可證展延之文件不符規定或未能補正者，直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關應於許可證期限屆滿前駁回其申請……。

（第3項）固定污染源設置操作未達5年，或位於總量管制區者，其許可證有效期間，由直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關依實際需要核定之。

」又依行為時空污法第24條第3項授權中央主管機關環保署制定之許可證管理辦法第5條第1項規定：「公私場所申請固定污染源設置許可證時，應填具申請表，連同經依法登記執業之環境工程技師或其他相關專業技師簽證之空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關（以下簡稱審核機關）為之。」

第6條規定：「前條所稱之空氣污染防制計畫，其內容應包括下列事項：計畫目標。

污染源廠場周界外兩公里範圍內之環境座落圖說。

廠場設施平面配置圖說。

生產製程流程圖說及產製期程。

與空氣污染物排放有關之原（物）料與燃料之種類、成分及用量，產品種類及生產量。

與空氣污染物排放有關之原（物）料與燃料之輸送、貯存及堆置方式。

排放空氣污染物之種類、成分、濃度及其排放量。

空氣污染收集及排放管道設施、防制設施之種類、構造、效能、流程、使用狀況及其設計圖說。

空氣污染收集及排放管道設施、防制設施之設置經費及進度。

公私場所設立施工期間採取之污染防制設施。

其他經主管機關指定之事項。」

行為時許可證管理辦法第9條第1項規定：「審核機關受理固定污染源設置許可證之申請後，……，並應於30日內完成審查，經審查符合規定者，應於完成審查後14日內通知公私場所領取設置許可證。」

準此可知，行為時空污法就固定污染源之規制，係採事前許可制度，凡有關污染源之設置、變更及操作，均須經地方主管機關審查核可，發給設置、變更、操作許可證後，始得設置、變更及操作。

而許可證之效力僅5年，如有效期限屆滿而有繼續使用之必要者，應依行為時空污法第29條規定申請展延，其性質乃更新許可證之效力，於核定展延之有效期間內，發生准許固定污染源繼續操作之法律上效力。

觀之行為時許可證管理辦法第27條「（第1項）依本法第29條規定申請許可證展延者，應填具申請表，向審核機關為之。

申請展延操作許可證者，並應檢具1年內最近1次之檢測報告，或其他足以說明符合本法相關規定之證明文件。

……（第2項）審核機關受理前項展延許可證申請後……，並應於30日內完成書面審查及現場勘查，經審查符合規定者，應於完成審查後14日內通知公私場所領取許可證。

（第3項）第1項申請之文件不合規定或內容有欠缺者，審核機關應即通知公私場所限期補正；

屆期未補正、未繳納審查費及證書費或審查結果與原操作許可內容不符者，駁回其申請。

但已於期限內補正而仍不合規定或內容有欠缺者，審核機關得再通知限期補正。

各次補正日數不算入審查期限內，且補正總日數不得超過30日。」

規定，足認主管機關受理許可證之展延，仍須為審查，雖該條未明定實質審查內容，然如前述，展延之目的既為更新許可證之效力，俾於核定展延之有效期間內，發生准許固定污染源繼續操作之法律上效力，則主管機關自應依前開有關申請設置之規定為標準，始符空污法之立法本旨，難認行為時許可證管理辦法第27條規定有違授權明確性。

原判決依行為時空污法第1條、第3條、第7條、第11條第1項、第20條第1項、第24條、第29條及第57條及行為時許可證管理辦法第27條、第31條第4款等規定，論明空污法之體系及其立法目的，並闡述該法有關規制固定污染源之立法結構，係採事前許可制度。

有關污染源之設置、變更、操作及展延，均須經地方主管機關審查核可，發給設置、變更、操作及展延許可證後，始得設置、變更及操作。

並依行為時空污法第29條及行為時許可證管理辦法第27條之規定，據以說明行政機關為審查時，具有專業裁量之權限及其理由，不採上訴人所為「依行為時空污法第29條第1項規定提出申請，即無所謂申請文件不符規定或未能補正之情事，自應依法核發展延許可證」之主張，核與上開規定及說明，並無不合。

上訴意旨指摘行為時許可證管理辦法第27條規定有違授權明確性，原判決仍予採用，有適用法規不當及未依職權調查證據與理由不備等違誤，核屬其主觀歧異之見解，無足憑採。

(二)上訴人於高雄煉油廠所在場址，設置系爭46座生產工場，在場址外圍設置M64製程及M73製程之焚化爐與儲油槽。

其石油煉製程序係以系爭46座生產工場之連貫煉製程序，將原油煉製成汽油、柴油等各類油品，煉製完成之油品則儲存於M73製程之儲油槽內，再輸往南臺灣各地油庫。

而上訴人因推動興建高雄煉油廠第五輕油裂解工廠之計畫，遭後勁居民反對致受阻，行政院及經濟部長乃分別與後勁居民溝通，並就環保計畫、遷廠計畫及回饋計畫等達成結論，決定系爭46座生產工場分25年3期遷廠，並由經濟部陳報行政院以行政院79年9月20日函核定後再通知上訴人。

上訴人乃據以擬定遷廠計畫及拆遷時間表陳報經濟部，依其訂定之3期遷廠時間為：第1期80年1月至84年12月（共7座工場）；

第2期85年1月至94年12月（共11座工場）；

第3期95年1月至104年12月（共28座工場）。

M64製程及M73製程之焚化爐與儲油槽並未載明於拆遷計畫內容，除部分工場已拆除外，其餘工場於104年11月1日已全部停產。

另被上訴人於103年3月31日核發M73製程之許可證（號碼：證字第E0922-03號），該製程共42座儲油槽，有效期限自103年3月31日起至104年12月31日止，其經核定儲存之使用原（物）料及產品為來自高雄煉油廠之原油、石油腦、汽油、燃料油、航空燃油、柴油、苯、污油等油品（下稱系爭油品1），及來自大林煉油廠與上訴人所屬石化事業部（下稱林園石化廠）輸入之正烷烴、重組油、二甲苯等油品（下稱系爭油品2），系爭油品1之最大設計（使用）量佔M73製程年最大操作量96.3％，系爭油品2之最大設計（使用）量佔M73製程年最大操作量3.7％。

被上訴人核發系爭許可證以處理高雄煉油廠內之脫水生物污泥、脫水油污泥及由卡車運來的油污泥等情，為原判決所確定之事實，核與卷證資料相符，自得為本院判決之基礎。

另原判決認定系爭46座生產工場（不包含M64製程及M73製程）應於104年12月31日停產拆遷，為經濟部既定政策，且事實上已於104年11月1日全部停產，被上訴人為原處分時，將該事項納入裁量之考量因素，並無事實認定錯誤、違反不當聯結禁止原則之違誤情形；

亦無上訴人所稱「原判決一面認定被上訴人主張M73及M64製程在拆遷計畫範圍內，另一方面卻認定經濟部所稱遷廠計畫範圍內不包含M73及M64製程一事，在被上訴人為原處分時，已納入裁量之考量因素，其所持理由前後互相衝突，難以導出被上訴人無事實認定錯誤之結論。

且原判決所認定被上訴人已將遷廠計畫範圍不包括M73及M64製程一事考量在內，亦與被上訴人主張之事實牴觸，從而原判決認定被上訴人為處分時，並無事實認定錯誤之情事，顯然互相矛盾。」

之情事，上訴意旨執詞指摘，亦屬無據。

(三)就M73製程操作許可證部分：原判決已就M73製程設置之目的及其許可證所載內容，論明M73製程之42座儲油槽，經核定儲存使用原（物）料及產品為系爭油品1及系爭油品2，系爭油品1來自高雄煉油廠，其最大設計（使用）量合計佔M73製程年最大操作量96.3％，系爭油品2來自大林煉油廠及林園石化廠，其最大設計（使用）量佔M73製程年最大操作量3.7％，據以認定M73製程之主要目的，在於儲存高雄煉油廠所在場址內各工場操作煉製程序所需用原（物）料及產品。

是以其所採用之各種空氣污染防制設施，自係以此類原（物）料及產品、運輸途徑、與生產工場鄰近關係為其設想之主要環境。

系爭46座生產工場無論拆除與否，均已於104年11月1日全部停產之事實，則自104年12月31日以後，已無須將煉製石油所需用原（物）料及產品儲存於M73製程（儲油槽）之需求，則M73製程儲油槽顯即無繼續操作之必要。

縱認上訴人主張M73製程儲油槽確有於替代設施完成前繼續保留，以供其維持穩定民生及國防工業用油之必要，亦因其使用內容與M73製程操作許可證所載條件不同，而應依行為時空污法第24條及第25條規定，重新申請或變更，無從以延展方式，延長其許可證之效力，被上訴人以原處分否准上訴人M73製程操作許可證展延之申請，核屬有據。

至原判決援引許可證管理辦法第31條第4款規定，僅在於強調其所為系爭46座生產工場既已停產，M73製程操作許可證即無繼續存續之必要而無准許展延之必要性而已，與經濟部認定M73製程儲油槽是否有加工事實及M73製程儲油槽是否屬拆遷計畫表之「輕油摻配工場」無涉，故此部分有關之理由與判決結果無礙。

(四)就M64製程操作許可證部分：原判決已依被上訴人最後一次於103年3月31日核發M64製程操作許可證所載內容，論明該M64製程焚化爐經核定處理高雄煉油廠內污泥為脫水生物污泥、脫水油污泥及由卡車運來的油污泥。

而高雄煉油廠已依事業自行清除處理事業廢棄物許可管理辦法相關規定申請許可自行清除處理事業廢棄物，經被上訴人於103年8月6日許可。

據以認定高雄煉油廠申請設置及操作M64製程焚化爐之目的，在於自行處理其場址內各生產工場操作所產生之污泥為限，其所採用之各種空氣污染防制設施，自係以此廢棄物來源、運輸途徑、與生產工場鄰近關係為其設想之主要環境。

而系爭46座生產工場預計於104年12月31日前全部停產，屆時即無將煉製石油過程所生污泥交由M64製程（焚化爐）處理之需求，而設置及操作M64製程焚化爐之目的，既在於自行處理高雄煉油廠內生產工場操作所產生之污泥，則於104年12月31日以後，M64製程焚化爐即顯無繼續操作之必要。

倘轉由不同之公私場所、提供不同種類之原（物）料及產品據以操作M64製程焚化爐，顯然與M64製程操作許可證記載之許可條件不合，應依行為時空污法第24條及第25條規定，重新申請設置或變更、操作許可證，足見M64製程操作許可證展延之申請，欠缺合理性。

而上訴人於審理中雖改稱系爭46座生產工場拆遷後，須就場址受污染土壤進行長達17年之整治時程，仍有使用M64製程焚化爐之必要云云，惟上訴人就將來究竟有多少污泥、污水產生未舉證以實其說，難以採信。

縱認屬實，理應於土壤整治工程開始進行後，始有操作必要，亦無繼續操作M64製程焚化爐之必要。

況土壤污染整治工程所生之廢棄物種類，顯與M64製程操作許可證內容所載明者不符，亦屬應依行為時空污法第24條及第25條規定重新申請設置或變更、操作許可證之問題，被上訴人以原處分否准上訴人M64製程操作許可證展延之申請，核屬有據。

至原判決援引行為時許可證管理辦法第31條第4款規定，僅在於強調其所為系爭46座生產工場既已停產，M64製程操作許可證即無繼續存續之必要而無准許展延之必要性而已，故此部分有關之理由與判決結果無礙。

(五)上訴人雖為國營事業，然其性質仍屬依公司法設立之私法人，除法律有特別規定外，應與同類民營公司有相同之權利義務，故有關污染源之設置、操作、更易及展延等，自無得以國營事業為由，置外於空污法規定之遵守。

況且系爭46座生產工場之遷廠計畫早於79年間即經行政院核定，上訴人於80年間即已研擬25年之遷廠計畫，則自104年12月31日起，系爭46座生產工場應全部停產拆遷亦屬早已得見之事實，縱有些許附隨設備未規劃於拆遷計畫之內，然因應系爭46座生產工場之停產而須有應變措施予以調整，乃上訴人無可推卸之責。

若M73製程儲油槽及M64焚化爐製程仍有繼續使用必要，因系爭46座生產工場均既已停產，則上開製程所經核准之內容與原先被上訴人核准者亦有不同，理應依空污法規定重新向被上訴人申請許可，自不得以展延方式為之。

至於國家公益與地方公益之考量，需二者有衝突時，始有權衡之必要。

如前所述，系爭46座生產工場停產拆遷乃國家既定政策，上訴人所進行者亦為經報請行政院核定之停產拆遷計畫，縱使行政院原則同意暫予保存M73製程儲油槽，然亦指示上訴人應依法取得許可證，原判決業已論明M73製程儲油槽及M64製程焚化爐自104年12月31日之有效期限屆滿後即停止運作迄今，並未發生上訴人所主張之民生、國防用油之影響，另本案審理標的乃被上訴人否准上訴人依行為時空污法第29條規定，就系爭許可證所為展延之申請是否合法，並無國家公益與地方公益衝突之情事。

原判決所論環保之地方公益應優先於國家之經濟公益受保護乙節，核與本件判決結果無涉，上訴人就此部分之指摘，即無庸審酌。

(六)綜上，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決適用法規不當、理由不備及矛盾等違背法令之情形。

上訴人或對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，或重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，並執其個人歧異之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，要難謂為原判決有違背法令之情形。

上訴難認為有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 8 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 黃 淑 玲
法官 姜 素 娥
法官 林 欣 蓉
法官 鄭 忠 仁

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 3 月 8 日
書記官 蘇 婉 婷