最高行政法院行政-TPAA,108,裁,758,20190521,1

最 高 行 政 法 院 裁 定
108年度裁字第758號
抗 告 人 呂宜峰
黃進忠
共 同
訴訟代理人 林石猛律師
林司涵律師
林 穎律師
上列抗告人因與相對人臺南市政府工務局間聲請假處分事件，對於中華民國108年1月14日高雄高等行政法院107年度全字第27、28號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主 文

抗告駁回。

抗告訴訟費用由抗告人負擔。

理 由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、緣訴外人林金足前向改制前臺南縣政府（民國99年12月25日臺南縣市合併改制為臺南市政府）申請於臺南縣OO鎮OOO段（改制後為臺南市○○區○○○段，下稱○○○段）1596、1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號及同縣○○鄉○○○段（改制後為臺南市○○區○○○段，下稱○○○段）759-2、762、764-2、765、766-1、767、772、773、773-6地號等21筆土地（下稱系爭21筆土地）作畜牧設施之容許使用，用以飼養蛋雞，經改制前臺南縣政府92年5月21日函核發容許使用同意文件（下稱系爭容許使用同意）；

另於94年6月間經改制前臺南縣政府核發大山雞場之畜牧場登記證書（農畜牧登字第118911號），登記場址為○○○段1596、1612、1615、1616、1617、1625、1628地號及○○○段762、765、766-1、772地號等11筆土地，同年8月則申准變更主要管理人員取得畜牧場登記證書（農畜牧登字第218911號）；

嗣以起造人名義分別取得改制前臺南縣政府工務局核發之（91）南工局使字第334號使用執照【（91）南工局造字第331號建築執照】、（91）南工局使字第405號使用執照【（91）南工局造字第344、520、640號建築執照】、（91）南工局使字第456號使用執照【（91）南工局造字第513、659、795號建築執照】、（91）南工局使字第457號使用執照【（91）南工局造字第514、647、784號建築執照】、（91）南工局使字第564號使用執照【（91）南工局造字第2897號建築執照】、（93）南縣使字第1520號使用執照【（93）南縣建造字第2835、3523號建築執照】、（93）南縣使字第1123號使用執照【（93）南工局造字第904、2625號建築執照】、（95）南縣（新化）使字第19號使用執照【（94）南縣（新化）造字第38號建築執照】（下合稱系爭執照）。

抗告人呂宜峰分別於103年及106年經由法院拍賣程序取得系爭21筆土地之其中11筆土地。

嗣臺南市政府查知前揭取得容許使用同意之部分土地現況作為停車場使用，認有未依核定計畫內容使用情事，乃以106年9月15日府農畜字第1060988137號函（下稱原處分一）廢止系爭容許使用同意及畜牧場登記證書（農畜牧登字第118911號），嗣於106年11月1日更正誤植之證書字號為農畜牧登字第218911號；

並於106年10月19日以府工管二字第1061092781號函（下稱原處分二）廢止系爭執照。

抗告人呂宜峰不服，就原處分一、二提起訴願，分遭決定不受理及駁回，遂向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟（107年度訴字第220號、第329號），並於107年10月30日追加抗告人黃進忠為該2案之原告（抗告人呂宜峰、黃進忠另對原處分一、二，依行政訴訟法第116條第2項聲請停止執行，嗣經原審以107年度停字第37號、第38號裁定駁回，其亦提起抗告）。

抗告人呂宜峰、黃進忠主張原處分一、二未合法送達而未成立，臺南市新化地政事務所、歸仁地政事務所將本應受「大山雞場畜牧場」套繪管制之土地(即○○○段1596地號、○○○段765地號土地），准予分割登記，相對人並就已分割完成之頂山腳段1596地號土地核發（107）南工造字第02360號等建造執照共137筆，復就已分割完成之埤子頭段765地號土地核發（107）南工造字第04780號建造執照，均屬違法，爰依行政訴訟法第298條第2項聲請定暫時狀態假處分，請求裁定命相對人於原處分一、二行政爭訟裁判確定前，應禁止富凰建設股份有限公司（下稱富凰公司）、元闊建設股份有限公司（下稱元闊公司）依據已核發之（107）南工造字第02360至02430號、第02575至02639號、第02873號等137筆建造執照繼續施工及應禁止寓莊建設股份有限公司（下稱寓莊公司）依據已核發之（107）南工造字第04780號建造執照繼續施工，嗣經原審107年度全字第27、28號裁定駁回，其仍不服，遂提起本件抗告。

三、本件原裁定以：㈠關於聲請當事人適格部分，抗告人呂宜峰、黃進忠均非原處分一、二之受處分人。

惟抗告人呂宜峰分別於103年及106年，經由法院拍賣程序取得大山雞場畜牧場之畜牧設施中5筆建物及系爭21筆土地中11筆土地，堪認抗告人呂宜峰確為系爭容許使用同意範圍內部分土地所有權人及部分畜牧設施建物所有權人，而對於原處分一關於廢止「大山雞場畜牧場（負責人；

林金足）」容許使用同意部分及原處分二具有法律上利害關係。

抗告人呂宜峰由法院拍賣程序取得大山雞場畜牧場上開建物及土地，取得之權利範圍僅止於所有權，並未及於訴外人林金足向臺南市政府所取得之畜牧場登記與畜牧場登記證書，此觀抗告人所提出之臺灣臺南地方法院不動產權利移轉證書即明，縱抗告人呂宜峰自標得上開土地及建物時起已實際負責經營該養雞場，而具有經濟上、情感上或其他事實上之利害關係，仍未能據此釋明原處分一關於廢止大山雞場畜牧場之畜牧場登記與註銷畜牧場登記證部分致其現已存在之權利或法律上之利益受影響而具有法律上之利害關係。

揆諸上開說明，就該部分其自非屬利害關係人。

此外，經原審就抗告人黃進忠是否曾為大山雞場申請變更登記乙節向臺南市政府函查，其函覆：依行政院農業委員會畜牧場登記管理系統及該府公文管理系統查詢結果，該府未曾受理抗告人黃進忠申請大山雞場變更登記之案件等情，自難認抗告人黃進忠已申請變更登記為大山雞場管理人而具有法律上利害關係。

況就抗告人呂宜峰因拍賣取得之部分土地及建物，抗告人黃進忠所主張租賃權，業經民事執行法院以執行命令除去，益難認其因原處分一、二致其現已存在之權利或法律上之利益受影響。

臺南市新化區公所固自104年1月29日起針對相關應配合防疫管制事項之函文均將「黃進忠（大山雞場）」列為受文者，然臺南市新化區公所之函文所列受文者仍僅屬該區公所對於轄內應配合防疫管制事項者之事實上認定範圍，是縱抗告人黃進忠對大山雞場具有經濟上、情感上或其他事實上之利害關係，仍未能據此釋明原處分一、二致其現已存在之權利或法律上之利益受影響而具有法律上利害關係。

揆諸上開說明，非屬利害關係人，本不得提起行政訴訟，自不得聲請定暫時狀態假處分。

故抗告人黃進忠聲請本件定暫時狀態之假處分部分與抗告人呂宜峰基於原處分一關於廢止大山雞場畜牧場之畜牧場登記與註銷畜牧場登記證部分聲請本件定暫時狀態之假處分部分，即不能准許。

㈡關於行政訴訟法第298條第2項所定要件，抗告人呂宜峰係主張其因不服原處分一、二而提起本案訴訟，除對原處分一、二依行政訴訟法第116條第2項聲請停止執行外，並依行政訴訟法第298條第2項聲請本件定暫時狀態之假處分，請求裁定命相對人於原處分一、二行政爭訟裁判確定前，應禁止富凰公司、元闊公司依據已核發之（107）南工造字第02360號等137筆建造執照繼續施工，及應禁止寓莊公司依據已核發之（107）南工造字第04780號建造執照繼續施工。

抗告人呂宜峰於原審所提本案訴訟（107年度訴字第220號及第329號），先位聲明係針對原處分一、二提起撤銷訴訟，備位聲明係確認原處分一、二所形成之公法上法律關係不成立，足見抗告人與臺南市政府間所爭執之公法上法律關係為原處分一、二是否違法而得撤銷，以及原處分一、二所形成之公法上法律關係是否成立，而非相對人核發予富凰公司、元闊公司及寓莊公司之前揭建造執照或依據各該建造執照所為之施工行為是否違法，堪認本件聲請定暫時狀態假處分所欲保全之法律上關係，顯非本案訴訟爭執之公法上法律關係，而僅屬與該法律關係相牽涉之其他公法上法律關係或事實行為，依上開說明，已難認與行政訴訟法第298條第2項要件相符。

再就行政訴訟法第298條第2項所定「為防止發生重大之損害或避免急迫之危險」之要件而言，抗告人呂宜峰係認大山雞場之容許使用同意、畜牧場登記及相關使用、建造執照等遭臺南市政府以原處分一、二予以廢止，致其對於養雞場之合法權源將遭受被違法排除之侵害而提起本案訴訟。

對照其聲請本件定暫時狀態之假處分係請求裁定命相對人於原處分一、二行政爭訟裁判確定前，應禁止富凰公司、元闊公司、寓莊公司依據已核發之建造執照繼續施工等情以觀，鄰地施工行為所造成之事實狀態，並非判斷原處分一、二在法規範上是否適法之前提，從而，上開建設公司依相對人核發之建造執照施工之事實行為，並不會對於抗告人呂宜峰就系爭養雞場坐落土地及建物是否具有合法權源之認定造成影響，自難認相對人如不禁止上開建設公司繼續施工，將對抗告人呂宜峰造成難以回復之損害或急迫之危險。

依上開說明，亦難認與行政訴訟法第298條第2項所定要件相符。

至抗告人主張其雖已就原處分一、二依行政訴訟法第116條第2項聲請停止執行，然停止執行之效力無法及於建設公司就已核發建造執照部分進行建築行為，亦無法阻止相對人繼續核發建造執照，抗告人縱對原處分一、二聲請停止執行，亦無法獲得救濟，尚需透過假處分方能尋求暫時權利保護云云。

惟按行政訴訟法第298條第2項之定暫時狀態假處分，最終目的在保全將來判決內容之實現，聲請人於定暫時狀態假處分裁定後，在本案執行前，可依該裁定所定暫時狀態實現其權利，是其以有爭執之公法上法律關係，亦即公法上金錢請求以外，適於為行政訴訟標的，而有繼續性者，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，始足當之。

如聲請人所主張並非公法上權利，或無繼續性之公法上法律關係者，即無據以聲請假處分或定暫時狀態假處分可言。

蓋暫時權利保護制度所保護者，乃是真實存在之合法權利，若依聲請人所主張之事實，法令上並未賦予其請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，其本不能透過本案訴訟取得之法律地位，更無由於爭執之公法上法律關係尚未經本案確定終局裁判前，請求法院作成暫時擴張其法律地位之措施。

本件抗告人並未釋明其究有何請求相對人作成禁止第三人繼續施工之行政處分之公法上請求權，依上開說明，其便無由在本案確定終局裁判前請求原審作成暫時擴張其法律地位之措施，故其上開主張，自無可採。

㈢綜上，本件定暫時狀態假處分之聲請，抗告人黃進忠部分難認具有聲請當事人適格；

抗告人呂宜峰則不具有基於原處分一關於關於廢止大山雞場畜牧場之畜牧場登記與註銷畜牧場登記證部分而聲請之當事人適格；

抗告人呂宜峰基於原處分一關於廢止「大山雞場畜牧場（負責人林金足）」容許使用同意部分及原處分二部分之聲請，核與行政訴訟法第298條第2項所定要件不符，均應駁回等語。

四、抗告意旨略謂：㈠依改制前臺南縣政府92年5月21日府農畜字第0920082662號函所載：「依據畜牧法及畜牧法施行細則之規定，經審查核准之畜牧場應於一年內完成建場，建場完成後三個月內報請主管機關勘查，並請領畜牧場登記證書。

」大山雞場之畜牧場登記及登記證書既係以容許使用同意之函文為基礎，於完成建場後始得請領，顯屬牽連之公法上法律關係。

且依畜牧法第7條規定可知，抗告人呂宜峰取得關於大山雞場之畜牧設施既屬畜牧場登記證書之應載明事項，自應受該畜牧場登記效力所及。

是抗告人呂宜峰當為因大山雞場畜牧場登記之廢止及註銷登記證書，致現存權利或法律上利益受影響之法律上利害關係人。

原裁定逕認抗告人呂宜峰所取得之權利未及林金足向相對人所取得之畜牧場登記與畜牧場登記證書，認非利害關係人，顯有違誤。

況本件未行開庭審查，未予抗告人就關於法律上利害關係等進行意見之陳述即為裁定，亦有應調查之證據未予調查之違背法規。

㈡抗告人黃進忠於97年與大山雞場前經營人林金足簽立租賃契約書，並於99年起據上揭契約書第8條約定同意由抗告人呂宜峰共同經營大山雞場，該租賃權已與抗告人呂宜峰取得大山雞場主要不動產之所有權，發生實質混同而消滅，縱嗣經民事執行法院以執行命令除去租賃權，亦不影響抗告人黃進忠關於大山雞場之管理權。

且抗告人黃進忠既經臺南市新化區公所以相關防疫管制之函文課予防疫之公法上義務，即關於大山雞場也應具有公法上權利。

縱未依畜牧法規變更登記，僅生類推公司法第12條保護交易安全下不得對抗第三人之效果，不應影響抗告人黃進忠自97年起即取得對於大山雞場之管理權，原裁定逕認抗告人黃進忠無法律上利害關係，而不具當事人適格，顯有違誤。

㈢參諸本院99年度判字第504號判決意旨，基於舉輕明重之法理，行政規則之日照權人尚為法律上利害關係人，抗告人呂宜峰係依法取得大山雞場畜牧場之畜牧相關設施及所坐落之土地，並由抗告人黃進忠為養雞場之管理人，則依法應享有國家對其財產權不得任意侵犯之保障。

是抗告人呂宜峰及黃進忠關於原處分一、二自有法律上利害關係，具當事人適格。

原裁定就抗告人不得聲請定暫時狀態假處分之認定，實屬違誤。

㈣本件所涉頂山腳段1596地號及埤子頭段765地號土地，除係依農業用地興建農舍辦法第12條第2項為「未經解除套繪管制不得辦理分割」之特定農業區用地外，亦為建築法第11條之「法定空地」，已就受管制之土地所有權人與主管機關間成立公法上法律關係，且其以原處分一、二存否為基礎，涉及得否解除套繪管制及分割、核發建造執照等，具有不可分割之牽連關係。

縱本件定暫時狀態假處分之聲請，與本案訴訟請求內容並非相同，但抗告人為防止發生重大損害或急迫危險所必要，仍得就本案訴訟先備位聲明相關連之法律關係，提出本件聲請，而獲暫時權利之保護。

㈤參諸臺灣臺南地方法院101年度南簡字第896號判決及101年度簡上字第163號判決理由載明：「原告黃進忠與被告間有租賃關係存在，而被告有委託原告大山國際開發公司經營管理雞場之業務等情，均經認定如上……」，足見養雞場之管理人黃進忠及後來取得系爭土地及地上設施之所有權人即養雞場實際經營人呂宜峰，就系爭原處分一、二具有法律上利害關係。

㈥與本件聲請定暫時狀態假處分標的有不可分割牽連關係之原處分一、二，其合法性顯有疑義，臺南市政府未將原處分一合法送達，原處分二亦無合法送達之證明，又相對人核發之上開建築執照，已有富凰公司如火如荼執行建築中，情勢緊迫，將造成抗告人關於大山雞場之所有權及經營權、管理權等財產權之侵害，基於利益衡量、暫時權利保護具有本案事先裁判性質之觀點，自應肯認抗告人就本案違法解除套繪管制及影響畜牧設施建蔽率與範圍之部分，有請求避免繼續受侵害之公法上權利，須藉由定暫時狀態假處分，以防止發生重大損害或避免急迫危險，且為維護公益所必要，原裁定逕認抗告人並無公法上請求權而予駁回，顯有不當等語。

五、本院查：㈠憲法第16條保障人民之訴訟權，要求司法提供的法律保護必須是「有效法律保護」，為能及時有效給予人民權利救濟，乃有承認暫時權利保護之必要。

行政訴訟制度提供人民之暫時權利保護，區別「行政處分之停止執行（行政訴訟法第116條以下）」與「假扣押及假處分（保全程序，行政訴訟法第293條以下）」，其應配合本案訴訟種類之不同而為適用，與民事訴訟制度有所不同。

對於行政處分，停止執行係優先於假處分適用之制度，因此權益之侵害如係因行政處分之執行所引起，應聲請停止執行，而非聲請假處分，此觀行政訴訟法第299條規定：「得依第一百十六條請求停止原處分或決定之執行者，不得聲請為前條之假處分。」

即明。

至雖有行政處分存在，仍得依行政訴訟法第298條聲請假處分之情形，通常係指人民依法聲請事件遭行政機關以行政處分否准，而得提起課予義務訴訟者，因停止該處分之執行，無法滿足人民聲請之目的，為避免此保障漏洞，始例外許其得聲請假處分而獲暫時權利保護；

尤非指反面解釋為已不得聲請停止執行者，仍可聲請假處分。

㈡本件抗告人依行政訴訟法第298條第2項聲請定暫時狀態假處分，請求裁定命相對人於原處分一、二行政爭訟裁判確定前，應禁止富凰公司、元闊公司及寓莊公司依據已核發之建造執照繼續施工。

惟依其主張，抗告人之聲請包含兩個不同之公法上法律關係，其中有關原處分一、二之爭議，作成處分之機關為臺南市政府，受處分人分別為「大山雞場畜牧場（負責人林金足）」、林金足，原處分一內容為廢止系爭容許使用同意及畜牧場登記證書，原處分二內容為廢止系爭執照；

至於富凰公司、元闊公司及寓莊公司之建築行為，實係受相對人（107）南工造字第02360至02430號、第02575至02639號、第02873號、第04780號等建造執照所核准，作成處分之機關為本件相對人，受處分人為富凰公司、元闊公司及寓莊公司，處分內容則係核准該公司得興建特定建物之行為。

抗告人主張其與臺南市政府有原處分一、二之公法上爭議，進而聲請禁止富凰公司、元闊公司及寓莊公司依據相對人已核發之建造執照繼續施工，實係爭執相對人以行政處分核發該建造執照之合法性而欲停止其效力（本案訴訟應為撤銷訴訟之訴訟類型），是抗告人自應依行政處分停止執行之途徑尋求暫時權利保護，其提起本件定暫時狀態假處分之聲請，於法自有未合，不應准許。

至抗告人若提起停止執行之聲請，仍應符合停止執行之要件，自不待言。

㈢綜上，抗告人所提本件定暫時狀態假處分之聲請，於法不合，無從准許。

原裁定駁回抗告人之聲請，理由雖有不同，結論並無違誤。

抗告意旨指摘原裁定違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

中 華 民 國 108 年 5 月 21 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南
法官 蕭 惠 芳
法官 蘇 嫊 娟
法官 高 愈 杰

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 5 月 22 日
書記官 黃 淑 櫻